甘肃省腐败治理与预防体系建设研究

一、惩治和预防腐败制度建设的主要进展

党的十七大以来，甘肃省委、省政府，特别是全省各级纪检监察机关紧紧围绕惩防体系建设这个主线，以制约和监督权力运行为核心，以维护群众切身利益为根本，不断建立健全教育、监督、预防和惩治腐败体系，为反腐倡廉提供了坚实可靠的法规制度保障。据统计，到2012年10月，甘肃省纪委、监察厅、预防腐败局共起草制定反腐倡廉法规制度52项，代省委、省政府起草27项，自行制定和修订8项，与其他部门联合制定和修订9项。

其中，在反腐倡廉教育方面，主要制定出台了《关于加强领导干部反腐倡廉教育的实施意见》、《关于进一步推进廉政文化建设的实施意见》、《新任党员领导干部廉政谈话实施办法》、《关于对省管领导干部实行信访提醒谈话的暂行办法》等规范性文件。

在权力运行监督制约方面，主要制定出台了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的实施细则》、《关于党员领导干部述职述廉的实施细则》、《关于规范和监督党政领导干部用权行为的暂行规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施办法》、《关于党和国家机关党员领导干部民主生活会的实施办法》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的实施办法》、《党的基层组织党务公开实施办法》、《行政效能监察办法》等规范性文件。

在惩处方面，主要制定出台了《党政领导干部问责实施办法》、《行政过错责任追究办法》、《维护稳定责任追究办法》、《防灾减灾责任追究暂行办法》、《党政领导干部及企事业单位领导人员任期经济责任审计责任追究办法》、《党政领导干部违反国土资源管理规定行为问责实施办法》、《纪检监察机关与检察机关协作配合查办职务犯罪案件的暂行规定》、《纪检监察机关与司法机关、行政执法机关互相移送案件的规定》、《纪检监察机关调查处理责任追究案件办法》等规范性文件。

在预防腐败方面，主要制定出台了《党员领导干部在职及离职后从业限制暂行办法》、《全面推进廉政风险防控工作实施意见》等规范性文件。

下面重点对甘肃省委、省政府近年来制定出台的几部重要制度法规作一简单梳理和解析。

（一）《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》（以下简称《办法》）

该《办法》自2012年7月5日起施行，它突出可操作性，对问责的情形细化为决策失误、工作失职、监管不力、滥用职权、不作为或执行不力等5个方面20种具体情形；将问责线索拓展和细化为7个方面，并对问责线索的移送作出了明确规定；对问责调查的回避、影响调查和拒绝执行问责决定处理、问责决定公开范围以及问责救济程序等作出了具体规定。

1.决策失误造成严重后果将被问责

该《办法》规定，对有下列情形之一的均应当问责：制定、发布与党章、党内法规以及法律法规相违背的决定或者命令；对重大项目安排、国有资产处置和大额资金使用等事项决策失误，造成重复建设、资源浪费、重大经济损失等严重后果的；对涉及公共安全、环境保护、社会稳定等与人民群众利益密切相关的重大决策事项，不按规定的程序进行可行性论证、听证、专家咨询等，导致决策失误，引发群众大规模集体上访群体性事件的。

2.工作失职造成严重后果将被问责

该《办法》规定，有下列情形之一的应当问责：在群体性事件中处置失当，造成严重后果的；在处置重大突发自然灾害、重大疫情和重大突发事件等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响的；在生产安全、交通安全、消防安全、公共卫生安全、食品药品安全等工作中严重失职，导致发生重大事故，造成重大损失或者恶劣影响的；在市场监管、公共服务以及其他社会管理工作中严重失职，导致发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；在环境保护、计划生育、社会治安综合治理等工作中严重失职，造成严重后果的。

3.监管不力造成严重后果将被问责

该《办法》规定，有下列情形之一的应当问责：职责范围内发生重大事故、事件、案件，或者在6个月内连续发生较大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；班子成员或者下属在履行职务中出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响的；配偶、子女及身边工作人员严重违纪违法，造成恶劣影响的。

4.滥用职权造成严重后果将被问责

该《办法》规定，有下列情形之一的应当问责：在工程建设、政府采购、政府投资、产权交易、矿权审批、城乡规划、国有土地使用权出让等活动中滥用职权，造成严重后果的；违反规定使用和管理扶贫、惠农、救灾、抢险、防汛、抗旱、优抚、义务教育、社会保险、征地补偿等款物和财政专项资金，造成严重后果的；授意、指使、强令下属工作人员违反财政、金融、税务、审计、统计等法规，弄虚作假，造成严重后果的；其他在行政许可、行政处罚、行政强制、行政监督等行政活动中滥用职权，造成严重后果的。

5.不作为或者执行不力造成严重后果将被问责

该《办法》规定，有下列情形之一的应当问责：对党和国家的路线方针政策、上级机关的决定和命令贯彻执行不力，造成严重后果的；对涉及人民群众合法权益的重大问题有条件解决而不解决，或者对群众的合理诉求以及反映强烈的问题置之不理、推诿扯皮，造成严重后果的；瞒报、谎报、迟报突发公共事件、重大公共安全和生产安全责任事故、重大疫情或者其他重要情况，造成严重后果的；对本地、本部门、本系统或者本单位发生的违纪违法行为不制止、不查处，造成严重后果的；本部门本单位管理混乱，工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈且长期得不到解决的。

6.辞职或免职干部一年内不得“官复原级”

该《办法》明确了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等5种问责方式，规定了按照情节轻重、损害后果、影响程度大小及所承担的责任实行问责。对于集体决策失误，应当按照党政领导干部各自在集体决策中所起的作用和应负的责任分别问责。引咎辞职、责令辞职、免职领导干部，一年内不得重新担任与原任职务相当的领导职务。一年后如果重新担任与原职务相当的领导职务，除应按干部管理权限履行审批手续外，党委（党组）在研究决定前，还应当征求上一级党委组织部门的意见。

此外，《办法》还规定，除公民检举、媒体曝光等情况外，可启动问责调查的还有决策失误、工作失职、监管不力、滥用职权、不作为或执行不力、违反干部选拔任用程序及党风廉政建设责任制有关规定等。被调查的党政领导干部有权申请有关调查人员回避。被问责人员对问责决定不服的，可在接到决定书之日起15日内，向问责机关提出书面申诉，相关部门应在30日内作出申诉处理决定等。

（二）《甘肃省新任党员领导干部廉政谈话实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）

该《实施办法》自2012年7月2日起施行，适用于本省范围内各级党委（党组）提拔任用或经有关组织选举、任命的副科级以上党员领导干部。廉政谈话坚持严格要求、严格教育，严格管理、严格监督，关心爱护、以人为本，预防在先、关口前移的原则。对新任党员领导干部廉政谈话，由各级纪检监察机关按照干部管理权限进行。省纪委负责对新提拔或转任的省管党员领导干部进行廉政谈话；市（州）纪委负责对新提拔或转任的县（处）级党员领导干部进行廉政谈话；县（市、区）纪委负责对新提拔或转任的乡（科）级党员领导干部进行廉政谈话。各部门各单位纪检组（纪委）负责对同级党组（党委）新提拔或转任的党员领导干部进行廉政谈话。这种按照干部管理权限，分级负责开展谈话，实现了对全省新任党员领导干部廉政谈话全覆盖。(www.xing528.com)

廉政谈话内容的设置紧扣新任领导干部思想、工作和生活实际。谈话包括学习关于领导干部廉洁自律和党风廉政建设责任制的有关规定，并采取一定的方式进行廉政法规知识测试；参观反腐倡廉警示教育基地，观看警示教育片；新任党员领导干部签订《廉政承诺书》；纪委（纪检组）负责人对新任党员领导干部提出具体要求等4个部分组成，内容丰富、形式多样、程序紧凑，切实起到了教育提醒、防微杜渐和警钟长鸣的作用。

《实施办法》还规定，对新任党员领导干部进行任职廉政谈话，一般采取集中谈话方式，每年1～2次。情况特殊的，可采用个别谈话的方式。廉政谈话纳入各级党委（党组）廉政建设责任制考核内容，新任党员干部的廉政谈话情况记入干部廉政档案。

（三）《甘肃省党员领导干部在职及离职后从业限制暂行办法》（以下简称《暂行办法》）

该《暂行办法》自2012年6月25日起施行，适用于本省范围内党委、政府、人大、政协及司法机关县（处）级以上党员领导干部，并对涉及的一些概念进行了明确界定，细化明确了党员领导干部在职及离职后从业限制的情形，明确了监督实施的保障措施。

1.干部在职或离职禁止从事7种活动。该《暂行办法》禁止党员领导干部在职及离职后从业限制的7种情形是：个人独资或者与他人合资、合伙经办商业或者其他企业；以特定关系人或他人名义入股的形式经商办企业；私自以承包、租赁、受聘等方式从事商业和其他经营活动；违反规定拥有非上市公司（企业）的股份或者证券；利用内幕信息买卖股票或者进行其他证券投资；个人在国（境）外注册公司或者投资入股；个人或者委托他人从事有偿中介活动。

2.禁止党员领导干部私自到企业兼职或者兼职取酬。《暂行办法》禁止党员领导干部在各类企业、公司、个体经济组织以及营利性的事业单位和民办非企业单位中兼任职务；在社会团体中兼任领导职务；在营利性社会中介组织中挂靠、兼职；禁止利用职权或职务上的影响为亲属经商、办企业提供便利条件及在本人辖区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商活动。

领导干部离职后三年内禁止接受原任职务管辖地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构的聘任；禁止在与离职前工作业务直接相关的上市公司担任董事、独立董事职务；禁止在原任职务管辖地区和业务范围内的各类经济实体中投资入股；禁止从事、代理与原任职务管辖地区和业务范围内直接相关的有偿中介活动；禁止从事与原任职务管辖地区和业务范围内直接相关的其他营利性活动。

3.《暂行办法》规定，离职后三年内，应当每年将从业情况报告原任职单位予以登记备案，并由纪检监察机关和组织人事部门在一定范围内进行公示，接受社会监督。参与经办企业或未经批准在各类公司任职所得报酬（包括各种经济利益）应当上缴。对违反规定情节较轻的，给予警告或者严重警告处分，并责令限期改正；情节较重，逾期不改正的，给予撤销党内职务或者留党察看处分，并根据有关规定，由县级以上工商行政部门没收该人员从业期间的违法所得，对接收单位依法予以处罚；情节严重的，给予开除党籍处分。

（四）《关于对省管领导干部实行信访提醒谈话的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）

信访提醒谈话是纪检监察机关履行信访监督职责、运用谈话处理信访举报问题的一种方法，目的在于通过与被反映人的谈话交流，沟通情况，交流思想，提醒被反映人防微杜渐、引以为戒，主动纠正错误或解决问题，促进廉政建设。该《暂行办法》自2009年2月18日起施行。

1.《暂行办法》明确了信访谈话的主要问题、组织实施程序以及方式。其主要问题有：思想、工作、作风方面的一般性问题；廉洁自律方面的一般性问题；可酿成违纪违法的苗头性、倾向性问题；情节轻微不需要立案调查和给予纪律处分的问题以及其他需要进行信访提醒谈话的问题。信访谈话要依照程序组织实施，其中，对担任领导职务的正厅级领导干部的谈话，一般由省纪委书记、副书记负责主谈；对其他领导干部的谈话，由省纪委副书记、常委、监察厅副厅长负责主谈。信访谈话的方式主要是：提出反映的问题，要求被谈话人实事求是、认真负责地向组织作出解释或说明；听取被谈话人就反映的问题作出解释或说明；谈话人根据被谈话人的陈述和掌握的情况，对被谈话人提出要求；被谈话人对谈话结果表明态度；被谈话人事后应根据要求，对谈话所涉及的问题写出书面说明，并提供相关材料。

2.《暂行办法》对谈话人也做出了严格要求。该《暂行办法》规定，谈话人应严格遵守工作纪律，不得向谈话人泄露信访举报人的姓名、身份及信访来源等情况，不得向被谈话人出示举报材料，不得向无关人员泄露谈话内容。

3.谈话结果的处理。该《暂行办法》规定，经谈话认为反映失实的，应引导被谈话人正确对待群众批评，虚心接受群众监督，同时要鼓励和保护领导干部干事创业的积极性；经谈话认为确实存在一般性错误或有关具体情况的，应当对被谈话人进行批评教育，并要求其认真整改防范此类问题发生；经谈话发现被谈话人可能存在严重错误需要进一步调查并追究责任的，谈话人应及时报告有关领导研究处理；信访提醒谈话结果可作为省纪委向组织部门提供干部廉政情况的参考；谈话结束后，相关厅室就谈话情况写出书面报告，连同被谈话人的书面说明材料，由本室存查，同时将复印件呈送委厅主要领导阅知并报案件管理部门备案。

该《暂行办法》依照《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等有关规定制定。

（五）《甘肃省〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）

该《实施办法》自2009年10月起施行，它是根据中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》（2009）要求基础上，为了适应新形势新要求，加大国有企业反腐倡廉建设力度而制定出台的一部重要法规。

《实施办法》共5章33条，分为总则、廉洁从业行为规范、实施与监督、违反规定行为的处理、附则，五个部分，其中：第一章规定了立法目的和依据，明确了适用范围，对国有企业领导人员廉洁从业提出了原则性要求；第二章分别从维护国家和出资人利益、维护国有企业利益、防止可能侵害公共利益和企业行为的发生、规范职务消费行为、加强作风建设等五个方面，规范了国有企业领导人员的廉洁从业行为；第三章规定了有关机构的监督责任和述职述廉、个人有关事项报告与公开、纪检监察机构监督检查与评估、函询以及履行国有资产出资人职责机构的审计、报告备案事项报监事会等监督保障制度；第四章规定了对违规国有企业领导人员的党纪政纪处分依据以及处理方式；第五章规定了参照执行的范围、授权解释机构、试行时间等内容。

1.在全面体现中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》精神的基础上，内容条目进一步拓展和细化。对中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》确定的适用对象范围，增加了“国有资本参股公司中对国有资产负有经营管理责任的人员”，并将参照执行的对象范围扩大为“实行企业化管理的事业单位领导人员、政府融资平台的领导人员”。同时，对中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》中有些原则性要求进行了细化，将5个方面39条情形细化为46条情形，对有些内容进行了扩充。

2.明确了国有企业领导人员在容易引发不廉洁行为问题上的政策界限。比如：该《实施办法》对国有企业领导人员经商办企业、兼职取酬、职务消费、离职和退休后从业、配偶子女从业等问题作了明确界定。这既为国有企业领导人员在这些问题上严格自律提供了标准，又为监管部门加强管理监督，发挥群众和社会监管作用提供了依据。

3.强化了对国有企业领导人员违规行为的处理措施。

在对违反规定的国有企业领导人员给予警示谈话、调离岗位、降职、免职处理的同时，还明确了相应的经济处罚办法。比如：受到警示谈话的，减发当年的绩效薪金和奖金20%；受到调离岗位处理，减发50%；受到降职处理的，减发70%；受到免职处理的，全部扣发。同时，还规定了受到降职处理的国有企业领导人员两年内不得担任国有企业领导职务，违反规定造成国有资产重大损失被免职的五年内不得担任国有企业领导职务；构成犯罪被判处刑罚的，终身不得担任国有企业领导职务。

4.创新了监督检查的措施和办法。该《实施办法》进一步明确了监督责任，提出了监督检查与评估相结合的办法，力求对国有企业领导人员廉洁从业情况的监督检查工作制度化、规范化、常态化。比如，在第十九条中规定，国有企业的纪检监察机构应当结合年度考核，每年对所管辖的国有企业领导人员执行本实施办法的情况进行督查和评估，对其廉洁从业情况进行认定，并将评估和认定的结果书面报告企业党组和上级纪检监察机构。《实施办法》第十三条专门规定，国有企业领导人员和本企业在国（境）外机构的负责人应当按年度向履行国有资产出资人职责机构报告本人兼职、投资入股、国（境）外存款和购置不动产情况，配偶、子女从业和出国（境）定居及有关情况以及本人认为应当报告的其他事项，并以适当方式在一定范围内公开，接受职工群众的监督。

以上五项制度规定是甘肃省委、省政府全面落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的重要成果，这些制度规定的相继出台实施对于加强党政领导班子和领导干部的管理与监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，推动反腐倡廉建设的制度化和规范化，保持党的先进性和纯洁性，保证省委确定的各项目标任务的顺利实现等都具有十分重要的规范功能和作用。