甘肃省惩治和预防腐败体系建设研究成果

三、中国惩治和预防腐败体系建设实践

加强惩治和预防腐败体系建设，是加强党的执政能力建设的重要内容。从实践形态分析，中国惩治和预防腐败体系建设基本沿着体系的具体化、细化和具体实践两个阶段。为了全面贯彻落实中共中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的战略决策，紧紧围绕党和国家工作大局，搞好新形势下的党风廉政建设和反腐败工作，进一步确定惩治和预防腐败体系的基本框架和具体要素，进一步细化、实化、具体化惩治和预防腐败体系建设的任务。从2004年开始，中共中央纪委和监察部组织召开了建立健全惩治和预防腐败体系理论研讨活动，组织起草了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（送审稿），报经中央党建领导小组、中央政治局常委会、中央政治局全体会议审议通过后，2005年1月，中共中央正式印发实施。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步明确了我国惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标、工作原则、基本任务和相关措施。2005年9月，中央办公厅下发了贯彻落实《实施纲要》2007年底前工作要点。2008年5月，又颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，进一步明确了2008—2012年5年间的我国惩治和预防腐败体系建设的总体要求。《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，是中国共产党深刻总结反腐倡廉实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡廉形势做出的重大战略决策，是新时期深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要举措，对于全面推进党的建设新的伟大工程，保证党的伟大事业发展，具有重要意义。

为了加强惩治和预防腐败体系建设，中共中央纪委、监察部成立了贯彻落实《实施纲要》工作领导小组。中共中央纪委制定了关于贯彻落实《实施纲要》任务分解方案，把教育、制度、监督、改革和惩处的231项任务，分解到中央和国家机关65个部委，明确了落实工作的26个牵头和29个协办单位。各级党委、政府和纪检监察机关积极贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》的各项任务。各地区、各部门、各单位在贯彻落实《工作规划》的实践中，坚持把反腐倡廉建设融入经济社会发展和部门业务工作之中，深化体制机制改革，增强了反腐倡廉工作的整体性、系统性、协调性，创造了许多成功经验和有效做法，惩治和预防腐败体系建设的整体性、系统性、协调性和实效性明显增强，科学化、制度化、规范化水平显著提高。

（一）加强制度建设，构建惩治和预防腐败体系基本框架

反腐倡廉制度建设既是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，也是从源头上防治腐败的根本途径。自中共十七大之后，我国各级党政机关根据《工作规划》的战略部署，不断加大惩治和预防腐败体系相关制度建设的力度，积极构建惩治和预防腐败体系基本框架，在教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等方面取得了显著成效。据统计，到2012年，我国防治腐败相关的各种法律、规章制度多达1200余件。截至2011年8月底，中共中央、全国人大常委会、国务院、中央和国家机关等有关部委制定的反腐倡廉相关法律法规达63件，部门规章55件，其他相关文件208件。在加强防治腐败体制机制建设方面，修订了党风廉政建设责任制的规定，制定了党政领导干部选拔任用工作条例，印发了司法体制和工作机制、行政管理体制以及财税、金融、投资体制和国有企业改革意见等。在健全与防治腐败相关的基本法律方面，修改了《中华人民共和国行政监察法》，颁布了《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政强制法》，发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》等司法解释。在完善党内法规制度方面，印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等。这些法律法规和文件规定以及《实施纲要》颁布之前实施的相关反腐倡廉法律法规和规范性文件相互配套，基本上形成了适应我国现阶段反腐倡廉建设要求的惩治和预防腐败基本制度体系。此外，全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团制定的反腐倡廉相关地方性法规和文件规定已有780多件。

如果作一具体归纳，近年来我国反腐倡廉制度建设实践可以说主要围绕以下几个方面展开：

1.加强反腐倡廉教育制度建设

2010年中共中央印发了《2010－2020年干部教育培训改革纲要》，将党性、党风、党纪教育纳入干部教育培训整体规划，列入各级党校、行政学院和干部培训院校的各主体班次。2011年中央纪委书记办公会审议通过了《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》，进一步明确了反腐倡廉教育的总体要求和工作原则、主要内容和方式方法。

2.进一步加强反腐倡廉文化建设

2010年中央纪委等六部委印发了《关于加强廉政文化建设的意见》，同时，加强和完善反腐倡廉舆情信息收集、研判和处置等办法，为建立健全反腐倡廉教育长效机制，奠定了坚实的基础。

3.进一步加强反腐倡廉监督制度建设

进一步完善党内监督制度，党内决策监督机制、决策失误纠错改正机制和责任追究制度。各级党委常委会形成了向本级党委全委会报告工作并接受监督的制度。一些省（区、市）的党委对拟任市县党政正职的人员，实行了由常委会提名、全委会票决的办法。各地普遍落实了党委重大决策前要经过政治协商、进行充分论证和听证，政府重要文件出台前一律送政府法制部门审查的制度等。各地区各部门认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》等制度，初步形成了事前报告、事后评议、离任检查、违规失责追究的干部选拔任用监督体系。

4.加强反腐倡廉预防制度建设

一些省（区、市）有效运用风险管理理论，针对权力运行过程中的风险和监督管理薄弱环节，进行防范和控制，积极化解权力运行中的廉政风险，取得了明显成效。有的省（区、市）以行政权力公开透明运行为基础，制定了行政权力廉政风险评估和绩效考核与责任追究制度，实现了对行政权力的全过程全方位监控。部分省（区、市）还运用现代信息技术，不断提升制度的执行力和公信力，并依托电子政务平台，将行政权力运行过程设定为计算机程序，实现了行政权力在互联网上公开透明运行和网上电子监察，实现了对权力运行过程的有效管理和控制。

5.加强反腐倡廉惩治制度建设

2011年，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《刑法（修正案八）》，进一步完善了刑法中关于惩治腐败犯罪的规定。2010年6月25日，第十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》，对扩大监察对象的范围、强化派出监察机构和监察人员独立性并统一管理等进行了修改完善。建立健全了纪检监察机关安全办案、文明办案、依纪依法办案的相关制度，不断完善案件移送机制，查处案件组织协调机制、跨区域及境外协作办案和防逃、追逃、追赃机制等，进一步落实查处商业贿赂和工程建设领域违纪违法案件工作机制等，有效提升了查办案件的综合效能。一些地区和部门还积极开展反腐倡廉制度建设推进年活动，以确保反腐倡廉各项制度在本地区本部门本系统本行业的贯彻执行，有的部门还把反腐倡廉制度执行情况纳入年度检查考核范围，列入党政领导干部问责的重要方面，对行政不作为、乱作为以及严重损害群众利益的行为进行了重点问责，对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益违反制度行为进行了严肃查处。总之，通过加强制度建设，积极构建惩治和预防腐败体系基本框架，有力地推动了我国惩治和预防腐败体系建设实践向纵深发展。

（二）加大检查力度，落实惩治和预防腐败体系建设任务

开展年度检查是推动惩治和预防腐败体系建设各项任务落实的重要方式。近年来，各级党委、政府和纪检监察机关按照中央的部署和推进惩治和预防腐败体系建设的要求，贯彻落实标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在加强学习贯彻《实施纲要》和《工作规划》的基础上，不但重视加强学习，印发了学习辅导单行本，编写了辅导读本，制作了辅导光盘，印制了宣传挂图，开展了知识竞答活动，而且普遍制定了贯彻落实《实施纲要》和《工作规划》的具体意见和实施办法。为了全面促进《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》的落实，2010年11月至2011年3月，中央纪委在全国范围组织开展了2010年度《工作规划》落实情况工作检查。全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团共成立355个检查组，检查了1432个地（市、盟）、省（区、市）直单位、高校和企业。35个中央和国家机关惩治和预防腐败体系建设牵头单位共组成112个检查组检查了305个单位，119家中央企业集团对所属企业开展惩治和预防腐败体系建设检查1030次。^[11]

与此同时，全国各地普遍开展了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》各项任务的检查督促工作。其中，有20个省（区、市）和新疆生产建设兵团党委书记亲自带队检查，有35个中央和国家机关惩治和预防腐败体系建设牵头单位、119家中央企业和11家中央金融机构的党组成员或纪委（纪检组）领导带队对本部门本系统惩治和预防腐败体系建设工作进行了自查。在全国各地自查的基础上，2011年3月，中央纪委组织13个检查组，分别由中央纪委监察部领导同志和派驻纪检组主要负责同志、省（区、市）纪委书记等担任组长，对6个省（区、市）、9个中央部门、4家中央企业和2家中央金融机构2010年度惩治和预防腐败体系建设工作进行重点抽查，对10个中央和国家机关的惩治和预防腐败体系建设牵头任务进展情况开展了专项检查。通过检查，基本掌握了惩治和预防腐败体系建设情况，总结出一批有效做法和成功经验，发现问题93个，向被检查地区和部门反馈了检查结果和整改建议。据相关统计资料显示，2009年，全国各省（区、市）党委常委会研究反腐倡廉工作平均15.9项，政府常务会议研究反腐倡廉工作平均12.9项；全国各省（区、市）党委书记对反腐倡廉重大问题批示平均28.9件。^[12]党委抓惩治和预防腐败体系建设的主体责任得到较好落实。例如，近年来，甘肃省全省各级党委、政府和纪检监察机关全面贯彻党中央、国务院关于反腐倡廉建设的部署要求，以落实党风廉政建设责任制为抓手，积极构建防治腐败的权力、动机、机会“三道防线”，全面开展重点检查，强化执法监督，保证中央和省委重大决策部署的贯彻落实，2010年共检查项目3686个。对发现的问题，采取挂牌销号管理的办法，督促有关地区和部门及时整改和纠正，为地方经济社会又好又快发展提供了坚强保证。

（三）强化协调整合，增强惩治和预防腐败体系建设的合力

为了增强工作合力，不断巩固和发展全党抓反腐倡廉建设的工作局面，2011年3月，中共中央纪委组织召开贯彻落实2012年底前惩治和预防腐败体系建设工作要点电视电话会议，会议强调必须在党委统一领导下，调动各方面积极性，形成整体合力。2011年4月，中共中央纪委印发《关于认真贯彻落实党风廉政建设责任制形成惩治和预防腐败体系建设牵头单位和协办单位工作合力的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求各级党委、政府坚持把惩治和预防腐败体系建设工作纳入经济社会发展总体规划，加强组织领导，明确任务分工，狠抓工作落实。惩防体系建设牵头单位要制订协调工作方案，进行细化分解，组织具体实施。惩防体系建设协办单位要增强协作意识，积极建言献策，配合牵头单位做好相关工作。各级纪检监察机关要协助党委、政府抓好惩治和预防腐败体系建设任务的分解和实施。

根据《意见》精神，全国各地积极开展预防腐败工作，抓住腐败易发多发的重点领域和关键环节，针对体制机制和管理上存在的弊端和薄弱环节，着力推进体制机制改革，全国许多地区、部门和单位陆续开展了廉政风险防控工作，岗位（职责）风险防控、处室风险防控、单位风险防控、行业（系统）风险防控等廉政风险防控工作有序推进，建立前期预防、中期监控和后期处置“三道防线”，对可能发生的腐败行为实施有效控制。目前，我国廉政风险防控的内容不断深化、领域不断拓展、覆盖面逐步扩大、成效逐步显现。同时，为了加强督促检查，坚持向人大代表、政协委员和各民主党派、工商联以及无党派人士通报反腐倡廉工作情况，各级纪检监察机关组织特邀监察员参加监督检查专项治理等工作，不断拓宽群众参与反腐倡廉建设的渠道，全党全社会推进惩治和预防腐败体系建设合力明显增强。

（四）推进廉政文化建设，彰显反腐倡廉教育的基础性作用

来自中共十七大以来我国在推进廉政文化建设方面取得了明显的成效。全国各级纪检监察机关按照十七大提出的“加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制”的要求，坚持把教育作为反腐倡廉的基础性工作，进一步加大了从实际出发用身边人、身边事对党员干部的示范教育、警示教育和岗位廉政教育的力度。2009年12月29日，中共中央纪委、中共中央宣传部、国家监察部、文化部、广电总局、新闻出版总署联合下发《关于加强廉政文化建设的意见》，要求将廉政文化建设融入社会主义精神文明建设和反腐倡廉建设的全过程。

中共中央纪委、监察部的数据显示，近年来，各地还深入挖掘各类革命旧址、历史文化名胜蕴涵的丰富廉政教育资源，建设了一批廉政教育基地。在此基础上，2010年中共中央纪委、监察部命名了第一批50个全国廉政教育基地。到2011年，全国已有省级警示教育基地56个、地市级基地350个，每年接受教育的党员领导干部达70多万人次。各省区市纪委充分发挥廉政文化示范点的示范、带动和引领作用，共建立各类省级廉政文化建设示范基地2071个。2011年中央纪委宣教室在全国确定了14个廉政文化建设联系点。各地相继制定出台了廉政文化工作要点，通过深入学习宣传中国特色社会主义理论体系和社会主义核心价值体系，坚持正面教育为主，广泛宣传先进模范人物的感人事迹，抗震救灾先进人物和全国道德模范人物等的先进事迹等方式，广泛开展了一系列丰富多彩、生动活泼的廉政文化创建活动。如挖掘、整理各类爱国主义教育基地、革命纪念地、历史名胜中蕴含的廉政资源。有些地区和部门还结合基层实际积极推进廉政文化的“六进”（即廉政文化进企业、进机关、进学校、进农村、进社区、进家庭）活动，积极调动群众参与廉政文化建设的自觉性和积极性，充分发挥廉政文化潜移默化、润物无声的作用，在全社会营造了“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚氛围，为党风廉政建设和反腐败斗争深入开展营造了良好的社会舆论氛围。如青海省西宁市纪检监察机关从群众反映强烈的突出问题入手，有针对性地开展廉政文化进医院、进景区、进项目、进商场活动，形成良好的文化氛围，取得了明显成效。

加强反腐倡廉教育是筑牢思想道德防线的关键所在，是从源头上防治腐败的重要途径。很多地方党委把反腐倡廉教育纳入党委中心组的学习，作为理论中心组学习的重要内容。如新疆维吾尔自治区塔城地区通过廉政制度工程、以案说纪工程、廉政刊物工程、廉政理论工程、廉政一条街工程、廉政文艺汇演工程、廉政网络工程建设，促进廉政文化深入人心。一些地方以廉政文化建设推动廉洁城市建设，如广东省深圳市将廉政文化建设纳入“文化立市”和构建惩防腐败体系工作的总体规划，重点加强机关、企业、学校、社区、家庭等五个方面的廉政文化建设。2011年7月，深圳市委、市政府颁布《关于建设廉洁城市的决定》。核心是打造廉洁机关，杜绝以权谋私，基础是建设廉政文化，增强党员干部的廉洁自律意识，培育全体市民对腐败零容忍的意识，取得了一定的成效。(www.xing528.com)

（五）加大科技反腐力度，提升惩治和预防腐败体系建设的科技含量

胡锦涛同志在中共十七届中央纪委五次全会上指出，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作科技含量。“科技反腐”，就是综合运用现代高科技手段和科学管理观念，将以信息技术、通信技术和网络技术为主要内容的科技手段引入反腐倡廉工作中，以达到赢得防治腐败的主动权和抢占反腐败工作制高点的效果。为了全面加强了反腐倡廉网络信息工作，中共中央纪委、监察部于2008年10月28日统一开通全国纪检监察举报网站，受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举控告以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议，网站开通仅半年就受理举报32500件。

同时，各地各部门不断提升反腐倡廉建设科学化水平，为经济社会发展创造良好的环境，为党的思想、组织、作风、制度建设提供了有力保障。一些地区和部门相继建立了实时在线电子监察系统，使权力在网上公开透明运行。目前，全国各地各部门纷纷建立了独立域名的廉政网站，有的建立了廉政网页，有的设立了廉政专题，还有的在全国知名的门户网站上开辟廉政文化宣传窗口。据不完全统计，中国现有的官方廉政网站已超过200家，基本形成了覆盖全国的纪检监察网络举报体系。

与此相配合，全国一些地区、部门和单位还不同程度地进行了科技反腐实践探索，内容涵盖政务公开、行政审批、市场监管、财政收支、政府采购、工程建设、医药购销等诸多领域和关键环节，成效明显。如上海市近年来围绕确保《工作规划》提出的各项任务真正落实，结合实际，坚持以“制度＋科技”为手段，不断提升惩防体系建设的效能和水平。上海浦东新区在互联网上开设具有网上公开、网上办公、网上服务和网上监督功能的电子政务平台“权力公开网”，将党务、政务、事务的权力种类、政策规范、办事进度和决策过程放到网上，将“网上公开”、“网上办公”和“网上监督”融为一体，实现了每个审批项目的运行状态“看得见”，服务对象的意见“听得到”，区局两级监察部门“管得着”。针对政府采购价格高、效率低、监控难等情况，上海推进全市一体化政府采购信息管理平台建设。该平台已基本完成以“电子集市”为重点的电子采购模块建设。2008年上海市级预算单位通过电子集市完成打印机设备采购129笔。2009年把电子集市的商品种类扩展到台式计算机、复印机、投影机和空调等5种通用产品，并进一步完善网上竞价、反拍、团购等功能，逐步实现部分通用类产品全市统一采购，其他产品“分类分档”采购，达到了政府采购“全覆盖、全流程、全上网、全透明”的目标。为了通过网络监管资金的使用情况，上海市还制定了《关于进一步加强本市财政性资金和社会公共资金监管的若干意见》，同时重点总结推广了市食品药品监督管理局的“公共财政资金安全管理系统”和市劳动和社会保障局的“社保基金网上实时监管系统”的试点经验，通过管理创新和网络技术的有机结合，上海市已经在全市构建起了一个对资金流向、流量和流速进行实时动态监控平台和一套规范高效、信息共享的监控机制，逐步做到能够监管到每一笔资金的来龙去脉，并对资金流动异常情况能够及时进行预警和处理。

总之，中共十七大以来，我国通过推进惩治和预防腐败体系建设，反腐倡廉工作取得了明显的成效。具体表现在：一是形成了全党抓反腐倡廉的工作局面。各地区各部门认真执行党风廉政建设责任制，自觉把建立健全惩治和预防腐败体系建设作为一项重大政治任务来抓，全党动员反对和防止腐败的良好局面得到巩固和发展。党的十七大以来，各级纪检监察机关不断加大查办案件的工作力度，重点查办了县处级以上领导干部违纪违法案件，查处了重点领域和关键环节的腐败案件，同时加大了对包括工程建设、房地产、土地管理和矿产资源开发、金融、司法、教育医疗卫生领域案件的查处力度，深入查办了工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、物资采购、资源开发和经销等六大领域的商业贿赂案件。2009年全国检察机关突出查办大案要案，立案侦查贪污贿赂大案18191件、重特大渎职侵权案件3175件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2670人，其中厅局级204人、省部级8人，查办的省部级人数比2008年翻了一番。二是预防腐败的自觉性进一步提高。各地区各部门更加自觉地把反腐倡廉纳入经济社会发展的整体进程中去谋划和部署，把反腐倡廉工作与中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程更加紧密地结合。三是反腐倡廉的工作思路和方式进一步转变。更加重视从宏观上考虑和处理问题，更加重视系统治理和有效预防腐败，党风廉政建设和反腐败斗争逐步走上科学化、制度化、规范化的轨道。四是惩治和预防腐败体系建设的整体合力进一步增强。各牵头单位和协办单位认真履行职责，相互支持配合，推动了反腐倡廉各项工作协调发展，系统治理、整体推进。据国家统计局和一些地方的民意调查显示，近年来群众对反腐败工作成效的满意度平稳上升，2009年群众对反腐败工作成效的满意度达到69.2%，比2003年提高了17.3%。^[13]

参考文献：

［1］中共中央：《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，《人民日报》，2008年6月23日，第5版。

［2］何勇：《坚持反腐倡廉方针加快推进惩治和预防腐败体系建设》，《中国监察》2009年第22期。

［3］邹铨：《我国惩治和预防腐败体系建设研究述评》，《湘潮》（理论版）2010年第5期。

（执笔人：李有发）

【注释】

[1]何增科：《中国转型期政治腐败的类型、程度和发展演变趋势》，《北京行政学院学校》2000年第2期，第2页。

[2]周淑真、聂平平：《改革开放以来我国腐败状况透视和反腐败战略思路的变迁》，《探索》2009年第1期，第58页。

[3]陈泽伟：《中国铁腕反腐10年立案67万件查案与维护民生并重》，《法制与经济》2012年第7期，第34页。

[4]孙承斌：《群众心目中的五大“腐败重地”》，《江南时报》2004年1月27日，第1版。

[5]辛向阳：《当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策》，《理论参考》2011年第7期，第8页。

[6]游战洪：《究竟有多少官员贪污腐败———最近十年贪污腐败与刑事犯罪数据分析》，《政府法制》1999年第10期，第8页。

[7]袁建尧：《“一把手”要做党内监督的表率》，《学习时报》2004年第7期，第24页。

[8]张媛、鲍艳、杨清惠：《公职犯罪现“80后”现象》，《新京报》2012年3月20日，A13版。

[9]彭兴庭：《腐败人员“年轻化”的心理原因》，《新京报》2004年5月7日。

[10]沈小平：《39岁何以成“现象”———部分乡镇领导干部腐败低龄化透视》，《新长征》2001年第4期，第38页。

[11]姜洁：《深入开展反腐倡廉，筑牢惩防体系大厦》，《人民日报》2011年12月23日，第5版。

[12]参见《编织惩治和预防腐败的天网———2010年度惩防体系建设情况综述》，《中国青年报》2011年1月10日，第1版。

[13]中共中央宣传部理论局编：《七个“怎么看”（理论热点面对面2010）》，人民出版社2010年版。