慈溪家居产业集群升级与非正规就业研究

第九章　促进产业集群升级和IEM演变的政策建议

第一节　IEM发展存在的问题和障碍

从前文对我国IEM的形成机理和发展现状来看，目前IEM的发展存在不少问题。IEM的发展障碍可以归纳为以下四个方面:^[1]第一，法制定位:IEC和IEM缺乏相关政策的正名定位，缺乏宽松的市场进入渠道；第二，资源获取:非正规就业者难以得到必要的资金、技术、信息、基础设施等资源；第三，社会保障（或劳动力流动性障碍）:劳动关系、劳动者权益（劳动报酬、劳动条件等）得不到必要的法律保障，劳动者缺乏必要的社会保障；第四，人力资本投资:非正规就业者难以支付，也缺乏动机参加劳动技能培训，进行自身的人力资本投资。

非正规就业者包括两类:自我雇佣和货币雇佣，也就是自我创业成立小企业的创新型劳动者和在非正规部门或正规部门非正规从业的劳动者。下面将分别按照这两种类型进行分析。

一、自我雇佣的IEM

相比之下，这一类IEM对社会的积极效应更大，从创立小企业开始到逐渐做大，这些创业者不仅自己IEM，同时又能雇佣其他不同层次的劳动者，尤其是下岗失业人员和农民工，从而达到“以非正规就业创造非正规就业”。对于自我创业的IEM人员来说，存在的发展障碍主要包括以下几方面。

（一）开办小型、微型企业和从事个体经营面临的不利环境

第一，当前制约我国IEM发展的一个重要因素是行政垄断。虽然公有制经济已经退出许多竞争性领域，但仍然有不少行业存在行业垄断。据有关数据介绍，1997年，我国电力、煤气及水的生产和供应业的IEM比重仅为2．9%，金融、保险业IEM比重为3．3%，而同期全国平均IEM比重已达到20．3%。

第二，小型、微型企业和个体经营难以得到税收政策方面的优惠。目前普遍存在开办小型或微型企业以及从事小规模经营的手续繁杂、收费项目多而且费用高的问题，很多小业主难以承受高昂的经营成本，“合法经营就无钱可赚”，因而不得已做出许多偷税漏税、拖欠工资等违法行为。

第三，资金严重短缺。与大企业相比，小企业无论从内部积累还是在外部融资方面都较为困难。调查发现，50．6%的人认为在创业时遇到的最大困难是资金短缺，而缺乏贷款担保是制约小企业获得贷款的主要原因。中国目前的资本市场缺乏针对小型企业和个人的信贷和担保制度，广大小型、微型企业得不到所需贷款，造成小型企业不仅开办难，也难以抓住市场机会、发展壮大。

第四，缺乏经营场所。这是大中城市开办小型、微型企业和个体经营面临的又一个普遍问题。随着大中城市商务成本的提高，租金随之提高，许多小规模经营难以承担正规经营场地的租金；而那些简易的经营场所因为影响市容和环境卫生，往往会被政府管理部门取缔和禁止。

第五，小型和微型企业发展难以得到创业辅导、公共培训服务，缺乏市场信息服务、咨询服务和创业培训等。这使他们的经营活动不能很好地适应市场变化，经受不住残酷的市场竞争，在短时间内被淘汰。据统计，我国中小企业平均寿命为3．25年，低于国外中小企业平均寿命5．5年，其中缺乏创业辅导是一个重要原因。

（二）缺乏针对和适应灵活就业的法律规范

IEM的工作时间、地点和工资支付方式具有很大弹性，目前的劳动法律有不少方面不适应IEM情况。

第一，IEM常常是计件工资、计时工资，按月规定的最低工资标准并不适合。

第二，在工时规定方面，IEM的特殊性质决定了这些小企业不能把法定节假日和双休日作为加班时间区别对待；同时工作时间的标准太高，每周工作时间不超过40小时和连续两个休息日的规定对很多小型企业来说难以执行。

第三，用人单位雇用人员时“必须签订书面合同”的规定，在很大程度上不符合用人高度灵活的小型企业的实际情况；至于有关社会保险的规定就更加不现实。

二、货币雇佣的IEM

这一类IEM以临时性就业为主，又可以分为高素质的知识技术型人才和低素质的工人、服务人员。对于前者而言，主要存在就业不稳定、缺乏社会保障等问题，在此不多阐述。

如果说传统劳动密集型产业和行业相对于资本—技术密集型产业的工资和福利被市场压低的话，那么，对被竞争所排斥又未能实现正规就业的低技术水平的IEM人员（多由下岗者、失业者和农民工构成，更有甚者是处于贫困线以下的社会救济人口）来说，他们的工资只能处于维持生活的基本层面，也没有福利可言。其就业障碍主要有以下几方面。

第一，存在显著的不公平待遇。

常见的劳动力歧视包括城乡歧视、性别歧视、异地歧视等，具体表现在:同工不同酬，同工不同时，工作环境恶劣，缺乏社会保障。正因为外来人口在城市IEM中如此之多的不公正待遇，流动人口在城市并没有真正实现市场化公平就业。

第二，缺乏保障，很难维护其合法权益。

农民工被用工单位拖欠工资的现象普遍存在；农民工的孩子常常读书难；几乎没有劳动保障，很多农民工因工受伤或患上职业病，得不到应有的赔偿。^[2]根据现行《劳动法》，当劳动者到相关劳动管理部门或法院去要求维护自己的权益时，必须要有正规的劳动用工合同，否则就必须举证的确存在劳动雇佣关系，而这对于那些本来就没有劳动合同的非正规就业者来说，几近不可能。于是，在极端的情况下，有些农民工被迫选择可能违法的自我解决方式。^[3]

那些从事小摊贩或蹬人力车的自我雇佣者的处境，目前同样不容乐观。这些由于生计而被迫选择自我雇佣者，往往没有到工商部门申请正规的营业执照。实际上，他们中许多人甚至不能支付申请执照、租用政府管理的正规市场摊位的资本金。在这种情况下，他们的IEM就与我国现行城市管理部门相关规定构成严重的冲突。

第三，劳动力素质低下，无力或无积极性进行人力资本投资。

从前面的分析中可知，低素质的IEM工人往往陷入低端劳动市场IEM的恶性循环，由于缺乏人力资本投资，绝大部分劳动者技能低下。历经20余年的经济发展和产业结构调整，珠三角和长三角两大经济圈作为中国经济最为活跃的地带，已从劳动密集型产业迅速转向技能密集型产业和知识密集型产业，两大经济圈的劳动力需求已经从纯粹体力型劳动力转向技能型劳动力。但是目前以农民工为主体的IEM群体中，技工所占比例太小。于是在珠三角呈现出明显的“技工荒”，越来越多的企业开出过万元月薪都不能招到高级技工，即使低技能岗位，也有很大缺口。这种情形在长三角、环渤海地区也很普遍。

归根结底，技工短缺的深层原因是中国教育结构的失衡。目前我国城乡教育发展不均衡，普通教育、职业教育、成人教育发展不协调，突出问题是高中阶段教育中普通高中的发展大大快于中等职业学校，两者无论是教学条件还是教育水平都差距太大。

目前国内的职业教育培训体系存在大量问题，不仅师资缺乏，而且教材陈旧，远远不能适应企业用工需求。重庆市江南职业学校校长刘世康在走访了四川、贵州、云南等地技校后，认为经费紧缺是师资匮乏的主要原因。同时由于存在制度障碍，学校无法将经验丰富的老工程师、高级技师引入校园。

第二节　产业集群升级要兼顾非正规就业

一、集群内部资源再整合

根据前文对产业集群特征的调查和慈溪家电产业集群案例的分析，中国的地方性产业集群中存在普遍的非正规就业现象。IEM是制度改革和市场相结合的产物，其存在很大程度上缓解了就业的压力，并且为经济的增长提供了巨大的动力，城市的发展更是离不开非正规就业。但是IEM存在造成的恶性竞争和对正规企业的冲击又给社会和产业集群带来了不小的问题，如果继续放任这种现象，会严重威胁到产业集群的生存和发展，甚至会直接导致集群的衰落。IEM是把“双刃剑”，如何使用好这把剑，关系到集群的稳定和发展。

那么，如何对集群内的各项资源进行整合呢？是不是要将IEM全部清除，构建一个一尘不染的正规市场呢？是不是要将全部的小企业合并为几个五脏俱全的大型企业才具有足够竞争力呢？科斯的交易成本理论告诉我们，企业形成的主要原因是以企业内部的交易费用来代替市场交易的费用。换句话说，如果企业内部的交易费用比市场交易费用要低，那么应该将小企业合并为大企业；而如果企业内部的交易费用比市场交易费用高，那么就不应该将小企业强行合并为大企业，这样不利于资源的利用，无法形成帕累托最优。因此，小并不代表不好，盲目地追求大企业、规模效应可能是一种极不经济的行为，还会扼杀中国地方性产业集群的比较优势。另外，施蒂格勒的“生存技术”理论明确指出:“所有关于规模经济的判断，通常都要立足在检验其生存能力的基础上，或至少要以其生存能力来证实之。”^[4]这就告诉我们，产业集群中的IEM有其特有的竞争力和优势。经过长期的市场竞争顽强存活下来的IEM，一直焕发着勃勃生机，为中国农村经济的发展、解决就业问题、城市的建设作出了巨大的贡献。小企业独特的成本优势和灵活优势注定了无法强行将他们兼并到一起。

那么，如何既保证地方性产业集群中非正规就业聚集优势，又规避非正规就业的散乱所带来的无序化呢？这就需要对产业集群内的资源重新进行整合，当然，整合是逐步进行的，是渐进型的整合，具体有以下几方面。

第一，对假冒伪劣商品进行严厉打击以维护正常的市场秩序。假冒伪劣产品对市场的侵害十分严重，不仅对正规企业造成沉重的冲击，还对整个产业集群造成无法估量的影响。如以前对温州产品假冒、劣质的形象，经过了多年的努力仍然没有消除，可见对假冒伪劣商品一定要进行严厉的打击。另外，假冒伪劣商品对非正规企业自身也造成了严重影响，使IEM顶着不好的名声被社会各界所误解，更使得IEM不再自我提升，始终徘徊在低技术、低价格、低质量的恶性循环中。

第二，对生产相同产品的小企业进行兼并整合。在自愿的前提下对生产相同产品的小企业进行兼并整合有利于资源的高效利用和规模效应的体现，这也在一定程度上减少了非正规就业散乱带来的无序化。另外，产业集群的发展需要有一定规模的企业作为支撑，只有较大规模的企业才能更好地获得规模效应带来的利益，也只有较大规模的企业才能不断进行技术更新和较高R＆D的投入。不过，在实施过程中一定要注意市场和政府的结合，避免政府对市场经济的干扰，也避免市场经济的盲目性。

第三，对处于产业链不同位置的企业提供指导，形成更紧密的合作网络。小企业的灵活性和多样性为产业集群带来了活力和创造力，避免大型企业的官僚制度和僵化的模式。因此产业集群内非正规小组织的大量存在是相对于“全能工厂”的内部分工更为经济的一种理性选择，为了彼此之间更好地合作，需要借鉴大企业通过对组织内部构架体系合理布局的不断探索和研究，以期实现资源的有效整合和利用。地方性产业集群中各自为政的非正规小组织也应该在一个有效的组织结构布局的基础上实现资源的有效配置，避免相互之间的恶性竞争，最终使整个集群效用最大化。

第四，构建良好的市场氛围。一个良好的市场氛围不仅是市场经济高效运行的保障，也是产业集群成功转型的基础，更是IEM良好发展的重要支撑。只有形成良好的市场氛围，IEM的发展才能走上健康之路，低端的IEM才能逐渐向高端IEM进行转变，才会有更多的人选择创业这条艰辛而又充满挑战的道路。低端的IEM是生活所迫的无奈选择，高端的IEM才是人生目标的实现；以低端IEM形成的产业集群也只有在良好的市场氛围中才能逐渐转型为有竞争力、有创造力、有灵活性的产业集群。

二、集群品牌的创建和发展

虽然国家可能授予集群某个荣誉称号以显示集群的竞争力和对经济作出的贡献，但是这些荣誉称号并不是真正的集群品牌，只不过是量大带来的知名度而已。集群品牌是一组在空间上聚集、具有互补或竞争关系的企业、相关机构及其产品的统一名称、术语、标记、图案或者他们的相互结合。它的价值来源于集群品牌所覆盖的众多集群生产系统的核心竞争力。集群品牌是一个集群区别于其他集群的标志，代表了集群内企业的一种潜在的竞争力与获利能力，是集群内的企业长期规范经营，通过良好的质量和全面周到的服务等积累起来的良好声誉，从而导致了消费者对集群内所有生产同类产品的厂商的信任和忠诚。对于消费者而言，它是质量与信誉的保证，减少了消费者的购买成本和风险；对于集群中的企业而言，集群品牌带来的利益是通过企业享受集群品牌这个无形资产而产生的，内在而持久的集群品牌是消费者心理与价值取向同精神价值的统一体，是消费者心理与价值取向的综合体。

但是，对集群内部来说，集群品牌存在一定的负面效应，具体体现在内部企业低价竞争和劣质产品的生产。当大型企业通过个体企业品牌的建立、宣传来提升集群品牌的时候，小企业可以享受到集群品牌带来的积极效应却不需要付出相应的成本，因而小企业的这种“搭便车”行为增加了自身产品的竞争力，其可以用更低的价格参与市场的竞争，从而给大企业造成冲击。更有甚者，一些企业生产劣质商品，将风险转嫁给集群其他企业，从中获取暴利却给集群品牌造成极其恶劣的影响。

本书建议采取集群证书的方法来化解，即当地政府将集群品牌通过注册的方式予以固定，形成有法律效果的品牌。通过这种方式在集群内部创建一个高级集群，高级集群内的企业不仅能享受集群品牌效应，还能享受集群证书的效应，包括统一售后服务，共享销售渠道，联合创新，联合采购，甚至是联合生产。集群证书将集群内的优质企业和劣质企业相分离，在提升集群品牌的同时，促进集群内部的良性竞争，即不是通过价格战来获取市场份额，而是通过技术的改进和产品的创新来提升企业在价值链中的地位。集群品牌的基础是空间地理，而集群证书的基础是优质企业，两者相互联系，却又有本质区别。

集群证书中的企业通过强强联合，不仅能互补技术和资金，更重要的是形成了一个企业团队，整合产业链，进一步发挥规模优势，以此来对抗特大型公司。不过在获取优势的同时，他们也面临着更大的竞争压力，一方面是集群中小企业的差异化战略的竞争压力，另一方面是集群证书中企业的强有力的挑战。集群证书中的企业通过发展壮大自身的品牌来提升竞争力，同时他们也要共同维护集群证书这个共有品牌，他们面对的是合作中的竞争、竞争中的合作。

集群证书的构建、实施和完善离不开政府的支持，政府在调节集群证书合作方式的过程中有着重要的作用。

第一，政府要促成集群证书模式的构建。几个大型企业可能无力对整个集群中所有企业发挥影响力，因此在集群证书构建的过程中，政府要发挥其强制力，采取有效的措施来保证集群证书是品牌中的品牌，防止其他企业使用这个品牌。并且，政府需要参与协调大企业之间的具体合作方式，避免出现“公共地的悲剧”。

第二，政府要扶持集群证书模式的发展。在集群证书模式发展过程中，政府可能需要出台相应的政策甚至提供专项资金来鼓励支持有关企业，以此来减少合作的风险、降低合作的成本。如，在建立联合售后服务点时，政府可以提供专项资金帮助企业扩宽服务网络，避免企业由于资金的不足而使集群证书模式夭折。

第三，政府要维护集群证书模式的环境。集群是一个整体，政府考虑的不是集群内的企业如何发展，而是整个集群要如何升级。因此政府的着重点是保证集群证书这种模式的有效运行和不断完善，而不要对企业进行调控。只有当模式运行出现问题时，政府才适当介入具体的操作事项。

第三节　推进IEM发展的政策建议

促进IEM发展是一项涉及面广、政策性强，关系广大人民群众切身利益和社会稳定的重大社会经济问题，需要政府、社会、劳动者和城市乡村等各方面高度重视，扬长避短，趋利避害，使其向积极高效的方向发展。针对上面对IEM发展中存在的障碍和问题的分析，本节将尝试提出政策建议。

一、明确IEM法律地位，拓宽服务范围

党的十六大报告在提到就业问题时指出:要“引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业”。要实现这一思想，就必须要为IEM的发展提供一个良好的政策环境，国家应该加大教育宣传力度，改变把非正规性就业部门的发展看成是权宜之计的错误观念，引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。出台相应的政策鼓励创业者创业，发展自由职业、微型和中小企业，最大限度地放宽创业注册登记等条件，简化审批和办事程序；政府要依法行政，使各项制度公开化、透明化，并大规模清理政府部门、执法部门的收费，为中小企业创造自由宽松的发展环境。高校的就业指导中心和社会媒体也应从正面对非正规性就业进行宣传，改变人们的传统观念，使大学生树立对非正规性就业的信心，看到其良好发展前景，从而自觉、主动地选择非正规性就业，尤其是自我创业。

针对当前能源、通信、金融等领域仍存在严重行业垄断的现状，我们必须尽快打破行政垄断、行业垄断，适当引入竞争机制，降低市场和有关行业的进入门槛，让私人资本、外国资本积极参与竞争，大力发展民营经济、个体经济，大力发展中小企业，进一步扩大非公有制企业市场准入的范围。各级地方管理部门应该摒弃那种为了保证本地居民就业而限制或禁止外来流动人口进入某些职业和工种的做法，彻底改变以前常以清退外来流动人口劳动力来保证城市下岗失业人员就业的消极做法，引导扶持流动人口IEM，形成流动人口就业和城市下岗失业人员就业有序竞争和互补的良性发展态势。

二、建立统一、规范的劳动力市场

打造平等的就业环境可以从三个方面着手:一是就业前的平等，即获得平等就业机会的权利；二是就业后的平等，即获得平等就业报酬的权利；三是享受社会公共资源的权利，包括就业者由于创造了公共税收，自己及其子女等亲属应享受公共资源的权利。

首先要加快建立和理顺城乡劳动力平等竞争的就业体制和机制，打破劳动力市场中存在的城乡、地区和体制分割现象，逐步形成城乡劳动力市场统一开放、竞争有序的格局，发挥市场机制配置劳动力资源作用，建立一体化的城乡劳动力市场。(www.xing528.com)

其次，有关部门应加大对IEM市场的执法力度，一方面为非正规就业者提供必要的法律援助，专门针对IEM设立免费的劳动争议仲裁机构，充分发挥工会组织作用加强劳动者的集体谈判力等，保护非正规就业者的劳动权益；另一方面强化对IEM雇佣企业偷逃税款、非法经营、克扣拖欠工资等违法行为的监管及处罚力度。

在具体执行过程中，一定要针对不同类型的非正规就业者采取不同的工作重点。对受雇于大中型企业的临时工、小时工、劳务工和季节工，重点应放在规范企业用工行为和维护劳动者合法权益上，以防止用人单位在采取灵活用工方式的同时逃避法律义务。

三、改革现行职业教育体系

“产业立国”、“科技兴国”早已是中国发展战略的一部分，要发展职业教育，提高IEM劳动者素质，首先要及时调整对职业教育的认识，要站在“独立的教育体系”的高度重新看待职业教育。发达国家对职教的管理都是出于一个基本认识:职业教育是完全不同于普通教育的一个独立教育体系。而我国的情况恰恰是套用普教模式来搞职教，教育政策和教育观念都不是为培养“高级技术人才”而服务。

其次，应尽快重新修订职业教育法，并出台相应的实施细则。我们考察时看到，德国是世界上职业教育最先进的国家之一，他们把职业教育的专门法规写入国家最高级别的联邦法案中，内容非常翔实，操作性很强。而《中华人民共和国职业教育法》自1996年施行至今已有10余年，却尚未出台实施细则，法条中也多为概括性语言，很难进行实际操作。

再次，在经费投入方面，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。职业教育是公共事业，就应该由政府来买单。根据教育部、国家统计局、财政部联合发布的数字，职业教育经费占全国总教育经费的比例从1994年的13．4%下降到2004年的7．1%。要发展职业教育，必须加强政府财政对职业教育的支持。当然，在坚持职业教育公益性的基础上，可以引进多元化的投资模式。

最后，在人才培养模式上，学校应实行“按需培养”的终身教育方式，把满足市场需求作为出发点，根据行业、企业和职业岗位对从业人员基本技能的要求，重新开发、设计课程设置，整合教学内容，实行定向培训，增强人才培养的适应性与针对性。

另外，我们应积极鼓励高技能劳动力自主就业，培育非正规就业者向高素质发展，利用其个人专业特长、结合市场需求，主动地投入必要的自有或借贷资本，自谋职业或自我创业，在他们积累了必备的技能、资本、经验后，自谋出路，造就出高素质的企业家，进而创造出更多的就业岗位，努力达到“以非正规就业促进非正规就业”的良性循环。

四、提高IEM者社会保障水平

IEM的最大难点就是很难把失业者再次纳入社会保险体系。我们应该按步骤、有重点地进行。

首先应将IEM人员纳入基本社会保险范围。要切实研究和解决非正规就业者的社会保险覆盖面问题，专门制定适合他们的社会保险办法，设计和推行适合IEM的社会保险品种，体现简便、易操作、选择余地大、进入门槛低等特点，使IEM人员也能参与社保统筹范围。

其次，应构建多层次的社会保障体系。可考虑通过征收社会保障税的办法，按期定额征收社会保障税，使IEM人员首先得到养老、医疗和工伤待遇，随着社会经济的发展再制定其他方面的保险规定。

同时，应处理好保持IEM的灵活性与社会保险的关系，不能因为建立社会保险而遏制了IEM积极灵活性的一面，要使这种就业方式永远充满生机和活力。

五、建立完善的中小企业发展体系

通过各级地方政府实施各项配套改革促进中国小企业发展，必须要解决三个问题。

第一，建立小额贷款担保机制，提供小额贷款。

这对小企业的发展有两方面作用，一方面能促进小企业的开办、增加就业机会。从上海市的经验发现，开业资金不仅解决了小企业主的开业问题，还产生了较为显著的就业带动效应，平均每1．15万元创造1个就业岗位。另一方面，能够有效增加小企业的盈利能力并增加其劳动时间，从而可能增加就业机会。得到贷款的金额越多、创业时间越长，则创办小企业者的月收入越高。

2006年6月25日，劳动和社会保障部培训就业司副司长王亚栋对媒体公布，受惠于小额担保贷款，2003年至2005年间，中国累计有30多万人成功创业，间接带动近百万名下岗失业人员再就业。

第二，建立促进小企业发展的社会服务体系。

要尽快建立小企业服务体系，投入一定资金建立、支持为小企业发展提供服务的中介机构，通过这些机构帮助小企业发展，为小企业提供各种咨询、信息、培训、技术和法律等全方位的配套服务。加强小型企业与正规部门的沟通和联系。根据IEM的特点，开展灵活多样、方便快捷的服务，注重搜集和发布灵活用工信息。

建立健全以社区为依托的促进IEM发展的新机制，形成有效的外来流动人口的就业管理和组织服务体系。要建立一套有效的社区就业服务方式和方法，使社区服务的就业潜力转化为现实。

在这方面，可以学习上海经验，在城市建立市、区（县）、街道（乡镇）层面的服务机构，以社区为单位，积极扶持发展非正规劳动组织，形成三级服务网络，专门负责对包括流动人口在内的IEM的服务与管理。

第三，加强对现有中小企业主的培训工作。

要大力提高中小企业主的素质，提升中小企业的发展能力。在这方面，应由政府、行业协会等牵头，加强正规部门与非正规部门的密切合作。可根据生产和服务的需要向小企业提供诸如派出专家，为非正规部门企业及个人进行管理、生产的指导，对从业人员进行劳动技能培训等服务措施，形成“以大带小、以小促大”的良好合作局面。

第四节　促进IEM发展演变的政策建议

产业集群要转型升级，IEM也需要转型升级，并且促进IEM演变的政策要和促进产业集群转型升级的政策配合起来才能真正达到功效，否则地方性产业集群的升级就无从谈起。根据前文对产业集群内IEM的研究，本节针对上面提及的问题和演变的趋势尝试提出相关的政策建议。

一、树立就业新观念，拓宽就业新渠道

金融危机前，胡锦涛主席在中共“十七大”上就提出“要以创业带动就业”的模式来改善我国的就业情况，缓解就业压力。就业是发展之要、民生之本、稳定之基。就业问题不仅是重大的经济问题，也是重大的社会问题。要实现这一战略目标，国家首先要加大教育宣传力度，改变把非正规就业部门的发展看成是权宜之计的错误观念，树立新的就业观念。不仅要引导大学生进行创业，还要引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。另外，鼓励各级人员积极探索新的就业渠道，只要不违背法律、法规和国家的政策，各级政府就应该大力支持民众的就业选择，并且提供相应的帮助。

针对当前能源、通信、金融等领域仍存在严重行业垄断的现状，必须尽快打破这种垄断现象，适当引入竞争机制，降低市场和有关行业的进入门槛，让国外资本适当地进入相关领域，特别是要允许民间资本进入，一方面这是拓宽就业的渠道，另一方面则是促进资金的流动，避免民间资金无处流动或者盲目地流入股市或楼市。除此之外，还要大力发展民营经济、个体经济，大力发展中小企业，进一步扩大非公有制企业市场准入的范围，特别是金融市场对民营经济的支持还要进一步强化。

二、创造就业新环境，提供就业新服务

要打造平等的就业环境，不得歧视非正规就业者，更不允许人为地勾勒正规就业者和非正规就业者之间的鸿沟。要做到就业平等，就要做到:（1）获得就业机会的平等，对于有些企业或部门提出的本地户口就业条件，应该坚决地禁止，这不仅是对就业机会的不公，更加重了城乡之间的二元分割现象；（2）相同工作就业报酬的平等，对于从事相同工作的员工，其报酬应该基本保持一致，绝不可因为一个是在正规企业工作，而另一个从事的是非正规就业就出现工资报酬的差别；（3）享受社会公共资源权利的平等，社会公共资源是全社会平等共同享受的权利，绝不能在其过程中有某一群体先享受的现象出现；（4）社会福利保障的平等，对于最基本的医疗保险福利和就业保险等保障措施应该人人享有。因此，要加快建立和理顺城乡劳动力平等竞争的就业体制和机制，打破劳动力市场中存在的城乡、地区和体制分割现象，逐步形成城乡劳动力市场统一开放、竞争有序的格局，发挥市场机制配置劳动力资源的作用，建立一体化的城乡劳动力市场。

最近几年各级政府为非正规就业人群提供了多项服务和优惠，但是还缺少提供法律咨询方面的服务。对于就业过程中出现的劳动争议纠纷事件，有关部门不仅要妥善处理，更重要的是为非正规就业人员提供前期法律咨询服务，让非正规就业者知道哪些是自己享有的权利，哪些是应尽的义务，哪些则是非法、违法行为。工会除了代表正规就业者的利益，还应该代表非正规就业者的利益，有关执法单位在执法的过程中也应该讲究文明执法，减少矛盾冲突。在具体执行过程中，一定要针对不同类型的非正规就业者采取不同工作重点。对受雇于大中型企业的临时工、小时工、劳务工和季节工，重点应放在规范企业用工行为和维护劳动者合法权益上，以防止用人单位在采取灵活用工方式的同时逃避法律义务。对于自雇型非正规就业者，则要规范他们的市场行为，保护环境，维护社会稳定。

三、规范创业新市场，构建教育新体系

创业，是一个充满风险和挑战的选择；创业，代表的是有魄力、不畏艰险、迎难而上的精神；创业，同时也意味着智慧和谋略。因此，对于创业这个就业领域，不仅需要大力支持，还需要适当的规范。由于创业存在相当大的风险，对于创业的项目就需要一定的审核。也就是说，不是所有的项目政府都要予以支持，创业者要提出自己的可行性方案，以及对事业的规划。另外对于创业失败的风险，需要明确如何分担，既然政府鼓励创业，也就需要帮助创业者分担一部分的风险，不能让创业者独自承担全部的风险。当然，创业所获得的利益，政府也可以适当分享。不过政府不是风险投资公司，政府的角色是提供服务和帮助，这就需要出台相应的政策来规范这一新的市场行为。

既然创业是一个充满挑战的行为，对于创业者的培养，也需要合适的教育体系来支持。除了对现有的高等教育体系进行改革外，还需要大力发展职业教育来提高IEM劳动者的素质和能力。对于我国高考“一考定终身”的现象，要进行大刀阔斧的改革，要增加其他的学习渠道和增加知识的方式。这就需要放开民营资本进入教育领域的门槛，通过引入竞争来提高教育的质量，分化教育行政体制带来的僵化。引入民营资本，不仅为民营资本提供了另一个投资的渠道，同时也缓解了国家教育投资的压力，更重要的是加强了国家教育资金的普遍性。国家的资金可以更好地用来普及基础教育，更多地向西部地区倾斜，而民营资本则可以兴办高等私立学校，提供较高端的教育，如钢琴、小提琴方面的培养。

另外，对于职业教育体系的构建，首先要及时调整对职业教育的认识，不能用普通教育的模式强行推行职业教育，这往往适得其反。其次，应尽快重新修订职业教育法，并出台相应的实施细则。再次，在人才培养模式上，应根据市场需要实行“按需培养”的终身教育方式，根据行业、企业和职业岗位的不同有侧重点地培养相应的从业人员，实行定向培训，增强人才培养的适应性与针对性。最后，对于现有非正规就业人员，也要对他们进行适当的培训教育，提高他们的劳动生产力，不能让低端的非正规就业人群停留在维持简单劳动力再生的底线上，这也是为了让IEM就业多样化和高质量化。

四、完善就业新保障，给予就业新支持

非正规就业之所以为一个特殊的就业，其中一个很大的原因就是没有相应的保障体系，其没有正规就业者的福利，也没有失业者的救济金，因此，完善非正规就业的保障是刻不容缓的事。

首先，将IEM人员纳入基本社会保险范围。北京市已经推出了灵活就业社会保险补贴，也推出了就业人员参加职工基本医疗保险办法，算是迈出了提供社会保险的第一步。但是这些政策还存在较大的限制性，如《北京市基本医疗保险规定》就对享受保险的人员作出了一些限制:“具有本市城镇户籍、在法定劳动年龄内从事个体劳动或者自由职业，并在市、区（县）劳动保障部门开办的职业介绍服务中心（以下简称职介中心）、人事部门开办的人才交流服务中心（以下简称人才中心）和市社会保险经办机构委托的社会保险代理机构以个人名义存档的人员”。可见，我们还需要进一步拓宽对IEM人员的保险范围。

其次，应构建多层次的社会保障体系，逐步增加保险的种类，提高保险覆盖的范围。如首先满足IEM人员养老、医疗和工伤待遇等方面的保险，随着社会经济的发展再制定其他方面的保险规定。

对于自发型IEM，除了提供保险外，还应该提供金融方面和社会支持方面的服务。

第一，提供无担保小额贷款。

这对小企业的发展有两方面作用，一方面能促进小企业的开办、增加就业机会，另一方面能够有效增加小企业的盈利能力并增加其劳动时间，从而可能增加就业机会。小企业的创立和发展都离不开资金的支持，而小企业由于抗风险能力低，银行往往不愿意将贷款发放给小企业，这不仅使得小企业无法进行产能扩张，也在一定程度上增加了小企业倒闭的风险。因此，政府为小企业提供无担保小额贷款是十分必要的。

第二，加强对现有中小企业主的培训。

大企业需要领导者的个人魅力和能力，小企业更需要领导者来把握方向。一个好的领导者才能创建一个有创造力的企业，才能带领小企业发展和壮大，才能促进小企业向大企业演变。因此，要不断提高中小企业业主的素质，开拓他们的眼界，开放他们的思维。在这方面，政府和协会可根据生产和服务的需要为小企业提供和派遣专家，为小企业所有者提供讲座培训，加强小企业所有者和大企业所有者之间的交流。

第三，构建促进小企业发展的服务网络。

小企业的发展需要相应服务网络的支撑，如供销渠道、中介机构等。因此，为了加快小企业的发展，政府可以帮助小企业建立一个较完整的服务网络，为小企业提供各种咨询、信息、培训、技术和法律等全方位的配套服务。除了帮助小企业发展外，还能加强IEM与正规部门的沟通和联系；另外，还能加强小企业之间的联系，有利于新企业的孵化和中型企业的形成。

第四，加强执法力度，深化税制改革。

对于像家庭作坊类的非正规就业来说，政府执法的低效是其长期保持家庭作坊的一个重要原因，因为只要政府部门不对其进行处罚和整改，家庭作坊的所有者就不用交纳税收，从而极大地降低了成本。而一旦政府加强执法力度，强迫家庭作坊缴税和整合，对家庭作坊所有者的打击又过于沉重，甚至可能造成当地经济的倒退。可见，这是一个政府和非正规就业者博弈的过程，为了促进非正规就业者向正规就业的转型，政府应该在加强执法力度的同时对现有的税法体制进行改革，目的是规范市场秩序，引导就业流向，并非单纯为了增加政府收入。

【注释】

[1]胡鞍钢、杨韵新:《就业模式转变:从正规化到非正规化——我国城镇正规就业状况分析》，《管理世界》2001年第2期。

[2]史晋川、王志凯:《城市农民工权益保护与公共管理》，收于迟福林主编《警钟中国:SARS危机与制度变革》，民主与建设出版社2003年版。

[3]经济学博士、青年经济学家卢周来:《努力降低非正规就业的门槛》，《北京青年报》，2006-8-10。

[4]施蒂格勒:《产业组织和政府管制》，上海人民出版社1996年版，第39页。