中国集群升级下非正规就业的研究成果

第三章　IEC和IEM在中国的发展历程及现状

第一节　IEC和IEM在中国的发展历程

按照ILO对非正式经济和非正式就业的定义，IEM理论在我国发展较晚，但IEM现象却早已存在。现将新中国成立后我国的IEC和IEM发展的曲折过程总结如表3-1-1。

表3-1-1　IEC和IEM在中国的发展

续　表

资料来源:据姚裕群《走向市场的中国就业》第133—159页、杨宜勇《中国转轨时期的就业问题》第82—87页、李郁《非正规就业理论在中国实践的评述》等资料整理而成。

就全国范围看，发展IEM最有代表性的是上海。1996年，上海最早从ILO正式引入“非正规就业”概念，结合当地再就业工作实际进行本土化探索，提出了具有上海特色的“非正规就业劳动组织”（IEMLO），创造性地将IEM方式运用于解决下岗职工再就业问题。

除“上海模式”外，目前全国许多省市提倡建立非正规劳动组织（下文简称IEMLO）来吸纳非正规部门从业人员，取得了显著的社会效益和经济效益。1999年，浙江、安徽、青海等省开始推行IEM工作，到2001年上半年全国已有17个省、自治区、直辖市制定了相应的促进IEM的措施及其管理办法，实际从事IEM的人口已超过7000万。自2002年开始，天津、江苏、浙江、福建、江西等地区劳动和社会保障部门相应出台了管理暂行办法和意见，对IEM组织和个人给予优惠政策支持，如开业指导、技能培训、贷款担保、税收优惠、养老保险等。2003年7月以后，山东省把劳动关系、收入、工作时间和岗位四不固定的组织松散、就业岗位经常更换的非正规就业者称作灵活就业人员，省内各地先后制定了一些促进其参加城镇基本养老保险的政策。2006年4月，吉林省劳动和社会保障厅还在全省推行了一项特殊的规定——为IEM和非全日制就业人员岗位制定劳动报酬指导价位。

从表3-1-2中，我们可以大体了解1999年IEM在全国各省的就业比重。

表3-1-2　各地区非正规就业（IEM）比较（1999年）　　单位:%

数据来源:根据《中国统计年鉴2000》，中国统计出版社2000年版，第180页数据计算得来。

第二节　我国IEM的总体规模和特征

一、我国IEM的规模和统计

虽然我们可以判断IEC在我国发展迅速，但由于我国还未建立统一的IEM调查体系，就业统计的局限性使我们无法采用精确数据反映IEM在全国范围的发展状况和规模，现有对IEM规模的研究大多是利用相关数据进行的间接估算。

我们知道，私营和个体企业是产生IEM的主要部门，因而按照所有制形式将私营、个体企业的从业人员归入IFS，可以略微窥见IEM的规模。从图3-2-1及附表1（见附录）可以看出20世纪90年代以来我国城镇就业结构的变化以及非正规部门就业的发展情况。

图3-2-1　我国城镇职工就业结构变化
资料来源:《中国统计年鉴》、国家发改委、国家统计局、国家信息中心等的相关资料。
注:其中“新兴正规部门”就业人数指股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台商投资单位、外商投资单位就业人数总和，1997年之前股份合作单位、有限责任公司等数据不可获得，计算时一律视为0。

当然，这种以个体和私营单位就业人员为主体的估算方法远远不能衡量我国IEM的真实情形。第一，正规部门中的IEM也广泛存在，而且随着市场经济的发展、社会分工不断深化、企业竞争日益激烈，其规模和比例都在不断扩大。这种情况在产业集群发达的地区尤为突出，其实际情形可以通过调查企业生产总值中外包、转包业务所占的比例，以及正式员工与非正式员工（临时工、合同工等）的比例等进行估计。第二，大量流动人口的就业方式也主要是IEM，因其流动性、隐蔽性更加难以计算。第三，知识经济、信息时代的背景下，为数不少的高科技人员、以网络为媒体自我就业人员（自由撰稿人、翻译、从事电子商务人员）、外聘于各高校或培训机构的高级知识分子等，其规模呈现不断扩大趋势。这些方面的调查将是未来研究的一个努力方向。

目前，关于IEM规模估计的官方数据有:劳动和社会保障部统计资料显示，1998年约有8000万人是在IFS就业；2000年，IEM人员扩大到9700万人；2004年已达到1．54亿人。中华全国总工会前副主席薛昭鋆在1997年、1999年对农民工、下岗再就业人员去向和IEM问题调查的基础上，于2002年分别对六个城市的六个街道（社区）再次进行了侧重于IEM问题的就业状况考察。调查主要依靠街道、社区干部对所辖范围内的就业状况作大致的排查摸底，并组织了1500多人的问卷调查、300多人的个案访谈和300多人次参加的各类小型座谈。研究结果体现于2004年“中国就业论坛”上提交的一份调查报告《中国非正规就业问题的观察与思考》。报告显示，中国目前全部就业人口中IEM群体约占总量的48%，农村进城务工人员占到其中的54．6%；其次是下岗失业人员，占到29．8%。

由于概念界定和统计口径不统一，理论界的推算结果也有较大差异。国内IEM研究的权威蔡昉称，在中国，从事IEM的有一个十分庞大的群体。其中，在上海、武汉、沈阳、福州和西安五城市中，非正规就业者占总就业者的比例超过20%。^[1]黄乾等（2002）估计我国IEM比例为40%～60%。姚裕群（2005）在国家劳动和社会保障部关于灵活就业情况分析的基础上估算我国IEM数量约在1亿人水平，占城镇从业人员的37%。姚宇（2005）将目前较流行的差值法和汇总法相结合，估算了中国IEM的规模，结果如表3-2-1所示。

表3-2-1　中国城镇IEM规模

资料来源:姚宇，《中国城镇非正规就业研究》，复旦大学博士论文，2005年。

理论界较流行的估计结果是，中国城镇IEM人数占总就业人数的比重在2002年时可能就已达到45．5%（胡鞍钢，2002；高龄芬、孙淑芬，2004）。从统计口径看，IEM包括三部分:一是城镇私营企业，由1996年的620万人增加到2000年的1268万人，增长了1倍；二是个体经济，由1996年的1709万人增加到1999年的2410万人，而后下降到2000年的2136万人；三是其他人员，即城镇总就业人数减去国有、城镇、集体、其他单位以及私营和个体人员，是由进城农民工、下岗职工、再就业职工、其他灵活就业人员组成，据托马斯·罗斯基（Rawski，2002）估计，1996年约为3733万人，2000年为6286万人。那么，1996年全国城镇职工再就业人员、其他灵活就业人员、非正规就业人员为6062万人，占总就业人数比重约为28．5%；到2000年IEM人员达9690万人，占总就业人数比重为45．5%。^[2]

最近，胡鞍钢等（2006）通过采用全国平均劳动生产率和全国非农产业劳动生产率两种口径计算得出，2004年我国城镇IFS经济总产值已达到GDP的1/3，城镇IEM已占城镇总就业的58%。

虽然估算结果各不相同，但可以得出结论:我国实际的IEM规模已远远超出人们先前的估计，IEM现象已成为不容忽视的社会现象，值得我们更深入、更全面地研究，需要政府和社会各界的重视和支持，从而在缓解我国巨大的就业压力、扭转“经济高增长、失业零增长”局面中更有所作为。

二、IEM的分类及在我国的主要就业方式

冷熙亮、丁金宏^[3]（2000）根据经济活动目的对非正规就业的类型进行功能分类，具体分为:创业型、就业型、逃生型。创业型就业者一般较年轻，为了资本积累的需要，利用其更为灵活、成本更低和有一定技术特长的优势进行扩张的经济活动，如大量的夫妻店、家庭工厂等，甚至有一定数量的雇工。根据其目的，又可以分为两种，一种是正处于创业阶段，尚不能跃升为正式工商企业，需要继续积累；另一种则是已经具备成立工商企业的条件，但仍然留在非正规就业组织领域以规避制度、逃漏税收。就业型一般为资金、技术等方面不具备创业优势的、以个体形式参与非正规就业劳动组织或类似部门的劳动者。这一类型的劳动者一般持观望态度，愿意参加各类培训，等待机会跃迁到更好的非正规就业岗位或正规部门。逃生型一般是长期失业者、劳动力市场的弱势竞争者，需要出来工作以贴补家用，一旦遇到其他刺激因素，如年老、疾病、家庭经济改善、就业市场的竞争等，可能自我淘汰，退出劳动力市场。

相当一部分非正规就业者抱有这样的从业意愿:“谋生—发展—扩张”，即“非正式—过渡—正式”的上升过程，这与政府创造就业的愿望不谋而合。对于从业者而言，上述三种类型区分的标准更多的是其要求的社会组织的复杂程度而非行动者的意图。虽然非正规就业者的谋生之道并不容易，但他们的努力与整个社会的生产共同体为实现可持续发展所要求的复杂合作比较起来，完全不是同一性质的概念。

按雇佣方式划分，我国的IEM主要有两种。一是在个体私营部门中或建筑工地上选择一些技术含量低、流动性很强的工作，比如沿海一些劳动密集型个体私营企业中的农民工。二是自我雇佣或自营就业，如自我创业的大学毕业生、20世纪80年代末90年代初的“下海”一族、在街边道角摆小摊的下岗职工等。

图3-2-2　非正规就业的分类

从就业的单位来看，按照ILO的“三分法”，国民经济总量等于正规部门、非正规部门、住户生产之和。而IEM不仅存在于非正规部门和住户中，在正规部门也广泛存在，因而其就业形式主要划分为:正规部门就业、非正规部门就业和零散的住户或个人的自我就业。

（一）正规部门的IEM

在我国，正规部门主要是指国有、集体所有的大中型企业。目前，我国大中型企业所采用的IEM形式主要有以下几种:临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等。归纳起来，可以分为两类。

一类是由国有企业、劳动部门或社区通过劳务派遣的形式将下岗失业人员有组织地派往这些企业，在此情况下，用人单位一般不与劳动者本人直接签订劳动合同，而只与派出单位签订用工协议。

另一类是企业直接面向社会招用的临时工、劳务工、季节工等，在此情况下，劳动者一般不是有组织地受雇和进入企业，而是以独自和分散的方式受雇于企业，企业与受雇者直接达成书面的或口头的协议。如国企内部附属的食堂、幼儿园、理发室、澡堂、小卖部等的就业人员。

（二）非正规部门（IFS）和零散住户的IEM

1．小型企业和微型企业就业

这类企业绝大多数是私营企业，由于工资待遇低，劳动条件差，且无社会保障，在这些企业就业的下岗、失业人员流动性极大。多数人将此工作当做应急措施或打零工，处于边缘就业状态，一有机会就会“跳槽”，劳动关系极不稳定。(www.xing528.com)

2．依托“非正规就业劳动组织”（IEMLO）的IEM形式

根据上海劳动保障局的定义，IEMLO是指组织本市失业人员、下岗协保人员、农村富余劳动力，通过从事社区服务业、家庭工业和工艺作坊等小型制作业，为单位提供社会化服务，参与公共服务和社会协管中的公益性劳动等形式进行生产自救，以获得基本的收入和社会保障的一种社会劳动组织。

IEMLO除没有进行工商登记外，其生产经营活动的实质与正规企业并无二致。一般来说，普遍具有家庭所有、小规模运作、劳动密集型及适用型技术以及依赖本地资源等特征。通过各种形式的“IEMLO”安置下岗失业人员，是目前许多城市下岗失业人员实现再就业的重要途径之一，主要有以下几种类型。

一是下岗、失业人员自己自愿组织起来建立的劳动组织。特点是:自愿结合、自筹资金、自主经营、自负盈亏，同时政府给予优惠政策扶持。

二是公益性劳动组织或安置型劳动组织。主要是为安置就业困难人员，由地方政府扶持开办，通过在社区开展保洁、保绿、保安、保养等公益性劳动，帮助从业人员获得基本收入和社会保障。

三是劳务派遣型的劳动组织。即通过这些组织将下岗失业人员派遣到大中型企业、外商投资企业或其他部门和单位就业。

四是临时就业型劳动组织，即由劳动组织出面组织下岗失业人员从事各种类型的临时性工作。

三、IEM的参与群体及经营分布

（一）参与群体

贾玉洁（2004）^[4]的研究成果显示，我国非正规部门行业庞杂，包容性大，故参与群体呈多元化分布。从人员的构成来看，参与群体主要有以下五个层次。

1．下岗、失业人员

体制改革和产业结构的升级使国有企业排放出大量富余人员，“下岗”一词由此产生。这部分人年龄偏大，技能偏低，承担着众多的家庭和社会责任。当前，随着我国下岗职工协议期满出“中心”，下岗职工基本生活保障开始向失业保险并轨，下岗将逐渐被失业取而代之，许多大龄下岗职工的生活保障和再就业问题日渐凸显。这部分人员与社会上原有的失业者一起，迫于谋生的急切需要，必然进入非正规部门，从事非正规就业。

2．农民工

随着农村土地承包权的稳定和乡镇企业吸纳能力的降低，以追求相对较高收入为目的的农民纷纷采取“兼业转移”的形式进城打工。现在有一种观点认为:城镇劳动力资源已经过剩，农村剩余劳动力进城就业没有空间。事实上，我国城镇目前的失业主要属于结构性失业，一方面高素质劳动力紧缺；另一方面，在一些卫生保洁、城市餐饮等“低等”非正规就业岗位上，城市居民不屑也不肯从事。而农民工由于总体素质比下岗职工还低，且在城市“制度歧视”的排挤下，从事正规工作的概率很小，只能被迫进入非正规部门。

3．退休人员

从减少劳动力供给的角度出发，前一时期许多企业采取提前退休的方式，以减少企业的内部冗员。在职工仍然具有工作能力和要求的情况下，被迫退出劳动力市场，导致收入大大减少，生活水平下降，甚至陷入贫困。但从另一个角度看，提前退休职工的自由支配时间却大大增加，所以从事非正规就业既是可能的，也是必需的。

4．不充分就业者

市场经济要求企业享有完全的用工权，即根据利润最大化原则选择雇员人数。由于以往制度性安置产生了大量企业内部富余人员，如果允许其完全释放，必将产生许多严重后果，所以目前政府仍是以鼓励企业内部消化为主。而许多企业经营状况不好，对这部分人的安置能力有限，名义上他们还是企业正式员工，实际上已与下岗职工无异，为了生存，他们中的许多人也投身于非正规部门，通过额外劳动来增加自己的收入。

5．高技能人群

著名经济学家胡鞍钢认为:非正规就业将成为高素质劳动力重要的就业方式。伴随知识经济的到来，人力资本迅速升值，许多高技能劳动者为了获取高收入和相对宽松的工作环境，逐渐倾向于采取“下海”、“跳槽”等方式，以个体或小企业的形式参与到非正规部门经济活动中，成为自由职业者。

此外，大量新增劳动力和许多处于贫困线以下的社会救济人口等，也是非正规就业的重要群体。

（二）经营分布

非正规就业组织领域主要有以下四个方面。

1．社区

社区就业是一种相对于政府就业和传统就业的另一种就业方式。它的基本特征是地缘性和低工资就业，主要关注社会弱势群体。由于社区服务业对就业人员年龄和素质的要求偏低，提供的大量就业岗位多属于临时性就业，所以当前我国的许多学者都赞同把社区作为非正规部门人员主要的就业涉及领域。通过大力发展社区服务，创造社区就业岗位，进一步为非正规就业人员拓展就业空间。

2．中小企业

我国的中小企业作为新的经济增长点，已经成为解决就业的主要场所。据2002年上半年统计，现有登记注册的以私营、个体及股份制企业为主的中小企业约3600万户，提供了全国75%的城镇就业机会。在上海，每100个就业岗位中就有85个是由小企业提供的。重庆市实现再就业的下岗职工中，到民营企业就业的占7成。由于我国大多数中小企业以加工性质的生产为主，这就需要大量低技能劳动者的参与，非正规就业人员劳动效率高，用工成本低，颇受雇主的欢迎，从而使中小企业成为非正规就业的重要载体。

3．正规部门

在正规部门劳动力工资刚性的约束下，业主为节约开支、实现利润，普遍倾向于从非正规部门雇佣临时工、合同工等从事企业内部的短期和非全日制工作，即“正规部门里的非正规就业”。

4．劳动组织

这里所指的劳动组织多属非营利性（或公益性）社会劳动组织。主要有以下四种类型:一是自愿结合建立的劳动组织，在政府优惠政策的扶持下，自主经营，自负盈亏；二是临时就业型劳动组织，即由劳动组织出面组织下岗失业人员从事各种类型的临时性工作；三是劳务派遣型劳动组织，即通过这些劳动组织将下岗失业人员派遣到大中型企业、外商投资企业或其他部门和单位就业；四是公益性劳务组织。这些组织以提供社区就业岗位为主，通过在社区开展如保绿、保洁、老人陪护等公益性劳动，帮助从业人员获得基本的收入和社会保障。

从上海市的情况来看，目前我国城市IEM主要以社区服务为主，IEMLO的经营范围非常广泛，见图3-2-3和附表2（见附录），涉及修理修配、物业维修、零售配送、餐饮、家政、缝补洗理、租赁代办、文体服务等。从图3-2-3可以看出:从事日用杂货、副食品水果、花鸟鱼虫配送、快递以及快餐饮食类的IEMLO占劳动组织总数的48．5%。

图3-2-3　上海IEMLO的经营范围分析
资料来源:上海劳动与社会保障局上海非正规就业劳动组织2004年发展年报。

2000年6月，劳动和社会保障部对沈阳、武汉两市642名创办微型企业的下岗职工进行了随机抽样入户调查。资料显示，目前从事的职业经过归类达到112个，主要在社区服务领域。在这些职业中，最多的为服务、商店和市场销售人员，占47．2%，包括旅行、家政与餐饮、看护、美容美发服务、商店销售、货摊和市场销售人员等；其次为初级职业，占31．1%，包括街头叫卖、擦鞋、建筑保洁、传达室、门卫、搬运、垃圾收集及其相关人员；工匠和其他相关行业人员占9%。

随着信息时代的发展，人们对非正规性就业的看法正在逐步改变，一大批高素质人才开始加盟该领域，新型的IEM方式不断涌现，IEM领域同样有许多富有创新性、创造性的白领职位，提供的服务项目种类也已不再停留在家政服务、零售配送等方面，图文设计、计算机应用、电信推广、礼品设计等高层次项目的比例上升到8．2%。

【注释】

[1]蔡昉、王美艳:《非正规就业与劳动力市场发育——解读中国城镇就业增长》，《经济学动态》2004年第1期。

[2]胡鞍钢:《关于我国就业问题的若干看法》，http://xz．bokee．com/31/2005-05-11/23728．html。

[3]冷熙亮、丁金宏:《城市非正规就业发展及其问题——以上海为例的探讨》，《社会》2000年第11期，第15—18页。

[4]贾玉洁:《浅析我国非正规就业的发展与对策》，《人口与经济》2004年第3期，第45—49页。