战略研究中的核心问题、判断与方法

7.6　总结及启示

上述回顾和梳理，让我们得以了解到了每一次战略研究和大讨论要解决或回答的核心问题，了解到了每一次研究和讨论所做出的重大判断、新的战略思路和突破创新，了解到了其在特定环境和背景下准备把握外部环境和条件进行准确研判的研究方法和讨论过程，对应在上海城市发展的战略定位、重大方向、方针政策、规划中也可以去寻找这些战略研究的具体体现和贯彻落实。最后，本部分尝试对历次战略研究和讨论之间的研究脉络以及战略研究与上海城市发展实践之间的内在联系进行进一步的梳理概括，总结其对开展新一轮的战略研究的启示和借鉴^[14]。

7.6.1　历次战略研究和讨论的脉络梳理

1.一以贯之的战略定位和目标趋向

纵观上海解放以来历次战略研究和大讨论的演进过程，随着研究范式的逐渐成熟和研究视野的逐渐拓宽，讨论的议题逐渐从关注局部问题提升至注重系统分析，从核心的单一产业分析延伸到多元化的议题讨论，因而导致三次研讨的内容越来越丰富，对于上海作为城市系统的分析也越来越深入。可以发现，尽管历次大讨论背景不同，所碰到和解决的问题不同，从而每次研究的侧重点也有所不同——“但是，其中有一条主线和脉络基本上是没有变过，即：城市的功能定位和目标趋向”（张广生，2014）。一以贯之的战略定位和目标趋向可以说是贯彻改革开放以来历次战略研究的一个脉络。

具体来看：1984年开展的战略研究中，当时向国务院提交的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》中提出，对城市的功能定位提出“上海要充分发挥对外开放和多功能的中心城市的作用……到本世纪末，上海应努力建设成为开放型的、多功能的、产业结构合理的、经济繁荣、文化昌盛、科技发达的社会主义现代化的中心城市”。对此，国务院在1985年2月8日的批复提到，“在新的历史条件下，上海的发展要走改造、振兴的新路子，充分发挥经济中心城市多功能的作用，使上海成为全国四个现代化城市的开路先锋”。

围绕浦东开发开放的战略大讨论，实际上与实现上海中心城市的战略目标也是联系在一起的，核心脉络没有改变。1990年4月李鹏在上海宣布党中央、国务院同意上海加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，同时指出开发浦东，开放浦东，是中央为深化改革、扩大开放而作出的又一个重大部署，对于上海和全国都是一件具有重要战略意义的事情，要成为上海建设成为国际、金融、贸易中心的推动力。在当年的上海人代会上，黄菊指出“在上海加快发展外向型经济中，浦东新区要起到改革开放的重要窗口作用，成为上海到本世纪末，建成开放型、多功能的、现代化中心城市的强大推动力”。1992年党的十四大报告中更是直接明确指出“以浦东开发开放为龙头，带动长江沿岸城市的开发，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心”。到“迈向21世纪的上海”研究，还是围绕如何崛起成为国际经济中心城市，建成国际经济、贸易、金融中心的核心脉络。这次战略研究重点体现了如何实现战略定位和发展目标的战略举措和重大措施。特别是该研究报告还比较了国际经济中心城市的一般标准，又在此基础上解释了“三个中心”的具体内涵并提出若干重大举措。“90年代上海经济发展大思路”、“开发浦东、振兴上海”等研究也都是围绕中心城市的战略定位与目标愿景。

图7.3　历次战略研究与上海中心城市的目标定位一脉相承

2.战略思路的演化体现了两个转变

城市作为一个有机的系统，始终处在内外作用的动态演化过程之中，阶段不同，问题和特征便各不相同，动力机制和发展模式也各不相同。但结合上海城市的发展，改革开放以来的历次战略研究和大讨论基本沿着两个转变持续演进、提升，不断地认识和把握客观规律，指引和推动实现了城市的崛起。

一是经济发展方式和产业结构实现了战略性的转变。1984年战略研究最初研究的核心是工业的提升和转型，研讨中一致认为上海传统的四大工业是三高一低的工业，必须向消耗少，附加价值高的工业进行转变；随着研究的深入，开始向另一个方向发展，即城市不光要发展工业，是不是还应该发展服务业（中央当时很多资深的一流经济学家都对第三产业持批判态度），契合城市和世界发展的潮流，服务业已经逐渐在东京等国际大城市的经济中占主导地位。围绕产业结构调整开始有了三次产业的初步概念；到浦东开发开放，最初定位是实现工业和人口的转移，后来提出发展金融、贸易，包括“开发浦东、振兴上海”研究提出“以第三产业导入实行全方位开放”等，在1992年确定的实施浦东开发开放的五大具体战略中，金融贸易、基础设施和高新技术产业化“三个先行”的战略成为其中之首，从而将金融贸易和高技术产业的发展提升到一个新的高度，推动整个上海的第三产业开始快速发展。“迈向21世纪的上海”研究中提出2010年，上海经济将实现服务经济的主导，前瞻性地提出要将高新技术作为二产中的支柱产业，并明确“321”战略，三产比重到2010年要达到60%（三次产业比重为60∶39∶1）。总体来看，历次战略研究，从最初侧重工业改造到以发展第三产业、发展高新技术、建设金融贸易中心为主导，相互之间体现了较好的继承性。

二是实现了从计划经济到市场经济的转变。尽管在上个世纪80年代，“我国改革开放的大思路、大框架制约着上海率先进行改革开放，上海不能在全国改革开放中取得先发利益”，但从1990浦东开发开放开始，直接推动了上海的内外开放，大幅加快了市场化的步伐。上个世纪90年代金融市场、房地产市场、生产资料市场、人才市场、劳动力市场、技术交易市场等迅速发展，为“上海经济建设的资金筹集，为上海市场经济体制的建立，以至为上海建设‘三个中心’发挥了极大的作用”。这其中，历次战略研究和大讨论，围绕“上海要不要、能不能建证券交易所”等问题，深入开展国内外调研，提出了“根据大家的讨论，看起来社会主义也是可以建立证交所”等重要观点。从整个历程来看，每次研究和讨论的理论、对策等都是一点点从计划经济向市场经济的迈进、转变。在城市发展从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，紧紧围绕党中央的部署，战略研究发挥了重大的理论支撑、提供举措思路的作用。

3.城市的核心资源和优势日趋明晰

从上海的资源禀赋和核心优势来看，上海在历史上是远东地区最大的金融贸易中心，有相关的人才、经验、传统和规则；新中国成立以后上海成为国内最大的工业基地，新产品基本上都是从上海出来的，在工业管理、工业开发工艺、工业设计等方面有很好的资源；开埠以后，上海比较熟悉国际规则，比较容易与国际接轨——也就是说，上海是我国现代化水平和国际化程度最高的城市（姚锡棠，2014），如果说1984年第一次战略研究对这一认识是“沧海探路”，那么到浦东开发开放大讨论可以看作是“老马识途”——浦东建立证券交易所、建立一系列的要素市场，证交所的规则、交易方式和国际上的纽约交易所等基本都是一样的，上海作为国际化程度最高的城市的核心和特色优势进一步明确。

4.战略研究与规划政策的有机结合

表7.3　中共中央十二大—十八大报告上海城市战略相关论述

资料来源：根据历届党代会报告整理。

战略研究作为一项应用性研究，既不同于理论研究，也不同于政策研究。但总结来看，上海历次的战略研究和大讨论提出的主要观点和判断、思路举措几乎都在城市总体规划、历次五年计划/规划以及历届中央和上海党代会的报告中去，实现了战略研究与决策性文件、政策性文件、规划纲要的有机结合。在我国特殊国情和城市体制机制下，尽管其不同于党代会的报告、五年计划/规划的纲要，但是不难发现，1984年战略研究和浦东开发开放大讨论都形成了重要的研究成果向中央、国务院进行了汇报并得到批复，在中央、国家相关重大决策中也均有体现。1984年大讨论通过全国决策层与专家共谋形成汇报提纲，最终推动国家文件及上海规划文件的正式发布；《上海市国民经济和社会发展“九五”计划》、《上海市国民经济和社会发展“十五”计划》以及《浦东新区国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》等均多次吸收了“90年代上海经济发展大思路”、“浦东新区开发开放战略综合研究”、“开发浦东、振兴上海”系列讨论、“迈向21世纪的上海”研究的成果，采纳了提出的关于上海城市发展的目标定位，基本采用了这些研究关于上海GDP、三产比重等指标的预测；在目标取向上，“迈向21世纪的上海”提出到2010年基本建成“三个中心”框架等在政府工作报告中也都得到了全面体现，贯穿到历次中央和国家、市委和市政府的重要文件之中。

7.6.2　历次战略研究和讨论的上海特点

在今天看来，从研究本身角度出发，三次战略大讨论不仅为上海的改革开放、经济发展和结构调整奠定了基调、指明了方向，与国外其他大城市相比，其具有很多上海自身的特色和可贵之处。

1.通过决策的民主化，促进了城市发展的科学化

“时代特征、中国特色和上海特点”是在历次战略研究和讨论中经常在提到发展模式、功能定位时用到的一句经典概括。事实上，历次战略研究和讨论推动上海的发展，从经验上也充分体现了“上海特点”——即：以决策的民主化来确保发展的科学化。从第一次战略伊始，到推动转型发展，上海城市发展的战略思路可以说都是在反复讨论、论证的基础上提出的。历次战略研究和讨论都积极邀请全上海、北京乃至长三角和全国的顶尖专家学者，实现了与政府各个主要管理部门两者之间的充分结合，以及政府领导和社会公众的结合，成为由集体智慧创造出来的结晶，从而确保了几乎没有出现过大的偏差。历次研究和大讨论都是党和政府决策的民主化，都是集体智慧的结晶，从而保证城市发展的科学化，可以说是上海战略研究的主要经验之一（姚锡棠，2014）。诸如第三产业的率先提出等，尽管最初面临思想上、认识上的很多障碍，但都得到了采纳，体现了上海在战略研究充分发扬民主、设定太多框框的特点。

2.面对历史性的机遇，形成了问政战略的常规化

在今天来看，历次战略研究和大讨论的开展几乎都面临一个历史性的机遇，如1984年战略研究面临中央领导对上海做出的重要指示和恰逢中央提出振兴老工业基地的机遇；“迈向21世纪的上海”面临浦东开发开放国家战略；2003年全市大讨论面临成功申办世博会的机遇……面对这些重要的历史契机，上海几乎可以说都是“谋定而后动”、“动便有章法”，通过中央和地方携手，政界、学界、业界等社会各界群策群力、共同谋划、广泛讨论等方式，通过历次的战略研究和讨论，形成了上海城市发展遇到重大问题、面临重大转型问政战略研究、科学决策的良好氛围。如整个20世纪80年代，上海从理论界到政府部门，从大专院校到科研机构，乃至从中央领导部门到上海的每个企事业单位都在谈论着上海的改革开放与发展思路；其后很长一段时间里，“上海虽然没有轰轰烈烈展开战略研究，但每两周市里面就会召开一次专家讨论会，印象中‘这个形式的讨论会，比较开放和随意，话题讨论非常深入，市领导经常会亲自参加讨论，有时也会和大家就某个观点进行争辩’”（姚锡棠，2014）。除此以外，历次战略研究和讨论，也是越来越深化、越来越精细，除了与广泛的考察紧密结合外，还通过课题发包、持续讨论、后续评估等方式，切实推动了研究的不断深入和继承延续。

3.立足研究的科学性，实现了研究方法的综合化

从方法、方式和推进情况来看，历次研究和讨论的科学性也是不断增强。其在研究方法的演变可以大致概括为三个方面：从定性分析到越来越强调实地调研、定量预测转变；从政府主导、理论研讨到广泛参与、跨界互动转变；从立足上海、着眼国内到全球视野、国际眼光的转变。

一是历次研究和讨论从定性分析到越来越强调实地调研、定量预测转变。相较于1984上海经济发展战略和浦东开发开放两次讨论，“迈向21世纪的上海”研究子报告《上海建成“三个中心”的产业发展目标》中建立了人口、经济、环境、教育方面的数学系统模型，通过仿真模拟支撑发展战略的参考系数，来预测上海2010年的经济规模和第三产业的比重；在子报告《上海海建成“三个中心”的社会发展规划》、《上海环境与社会经济协调发展》中还通过建立三级指标体系对教育、文化、环境、卫生、社会福利的目标定位进行了指标量化设计。

二是历次研究和讨论都充分动员社会各界充分参与和互动，参与范围也越来越广。1980年至1986年间广泛发动的“上海发展方向”讨论，由政府发起，不仅涉及市级及各委办领导负责人，而且集合了各方面的专家学者、高校研究机构参与其中，同时引起了地方与中央、政府与社会的有效互动；直接参加“迈向21世纪的上海”课题的有36个市级有影响的高等院校和科研机构600多名研究人员，并聘请了20多位国内外著名的专家学者担任顾问。

三是历次研究和讨论的视野越来也强调向国际化、全球化转变。相对于前两次战略大讨论更注重问题调研、中央地方对接的研究。“迈向21世纪的上海”开始以世界大城市的比较和全球化经济发展为考察的参照系，以世界城市发展普遍规律为依据，以全球经济社会运行为视野，来谋划上海的发展、确立上海的定位。放眼当今城市，特别是世界级城市，已经发展为一个复杂巨系统，任何有关城市的战略研究，就好像是在盲人摸象，不同的研究团队，可以从不同的视野、不同的思路出发，得出结论迥异的观点和对策。为取长补短，统一共识，城市战略研究方法强调广聚智慧、集思广益，通过多角度观察、多学科交叉、多方案备选，构建城市战略研究的综合平台，以期提出更加接近城市总体发展需求的战略方案。

4.依托强有力的举措，确保了战略研究的落实化(www.xing528.com)

战略出台以后，要靠一系列政策、方针、措施等各个方面来推动。回顾发现，上海历次战略研究和规划提出的许多思路和举措在城市的发展实践中都得到了顺利的推进和实施，落实过程中遇到的许多问题也都得到了很好的解决。总结战略研究贯彻落实的成功经验，可以概括为六个方面：一是大规划的保障；二是大平台的引领；三是大项目的推动；四是大政策的配套；五是大环境的支撑；六是大趋势的顺应（朱金海，2014）。这六个方面对每一个战略的落实可以说都十分重要和关键^[15]。

一是大规划的保障。从城市发展历程来看，城市规划和五年计划/规划两个规划比较重要。其中，更重要的是五年规划，这一规划对战略的落实更直接。举例来看，上海“八五”计划提出“三二一”发展方针，就是因为按照《关于上海经济发展战略的汇报提纲》提出要求，上海的发展目标是到90年代末第三产业达到40%，但实际情况是还不到30%，尽管这与当时整个改革体制和经济大环境有关，但当时的“八五”计划很明确地提出“三二一”发展战略，力求确保推进《关于上海经济发展战略的汇报提纲》目标的实现；“九五”计划时期又提出了“两个转变”：经济增长方式转变，经济体制机制转变。这种提法当时是非常有道理的，因为1990年到1995年，尽管上海服务业每年提高2个百分点，但服务业档次还是偏较低，一方面制造业要转型，一方面服务业还要提升，所以提出了体制机制要提供保障等等，这些与整个战略思路是一脉相承的。包括“十五”时期，提出增强城市综合竞争力等都是对围绕城市发展目标定位遇到的诸多问题作出的积极应对。

二是大平台的引领。整个上世纪90年代，之所以上海GDP在服务业方面能够实现迅速发展向战略目标靠拢（平均每年增长约2个百分点），主要取决于大平台的引领作用。其中，尽管当时发展十分困难、争论很大，十大要素市场建设起来十分关键。十大要素市场转移到浦东，从中央到地方都非常重视，这对整个浦东的金融业发展等都起到了非常重要的引领作用。其他方面的平台，包括服务业集聚区、高新技术开发区，经济开发区等也都发挥了积极的作用。

三是大项目的推动。在整个战略实施过程中，上海有很多大的项目为落实战略促进发展发挥了重大作用。比如洋山深水港、浦东国际机场、整个城市的地铁网络以及证券交易所、张江园区等等，都与整个战略举措的顺利落实有很大的关系。大项目的支撑可以说是保障战略研究所提出的举措得到落实的一个重要方面。

四是大政策的配套。改革开放以来，上海为推进城市的发展和战略方针、举措的落实，出台了很多政策，包括服务业、金融业方面的许多政策和一系列制度方面的改革。比如围绕现代服务业发展、服务业集聚区建设等都有很多政策出台，为推动上海第三产业的展起了至关重要的作用。

五是大环境的支撑。良好的社会环境也是上海各项战略举措的顺利实施和落实提供了重要的保障。包括产业结构调整过程中，上百万工人的下岗，如纺织业曾经连续几年下岗工人达到10多万人，但在这一过程中城市几乎保持了和谐稳定的环境；还有上海城市的动拆迁。最初黄浦区外滩等地区动拆迁很多市民、单位都做出了很大牺牲，按照要求积极搬迁，无怨无悔，可以说承担了上海发展转型的诸多困难。在今天看来，营造形成一个良好、和谐的社会环境是战略实施很重要的一个方面。

六是大趋势的顺应。上海的发展和跨越，离不开全国这个大背景和中国发展的大趋势。全国改革开放层面高，形势好，对上海迈向国际化，建设国际城市或世界城市，带动作用就会非常大。

7.6.3　对新一轮战略研究的借鉴和启示

基于对历次战略研究和讨论的回顾总结，综合专家座谈会的主要观点，对开展新一轮战略研究提出许多值得借鉴和启示之处。

1.专家座谈会提出的主要建议

一是战略研究要充分配合四个转变。原市委副秘书长张广生提出，立足历次战略研究和讨论的一脉相承，未来战略研究需要顺应和配合四个转变：（1）当年所有的改革措施，都处在计划经济向市场经济转变过程中，未来的改革可能将从市场经济转向国际通行规则办事。（2）新世纪以前的改革，都是特定阶段、特定区域采取特殊措施来推动区域发展（包括浦东开发开放）；现在情形已完全不同，未来需要首先考虑做好顶层设计，并有步骤的推进改革。（3）过去战略研究和讨论都比较强调利用国内外“两种资源、两种市场”，未来趋向于强调参与世界性全球资源的配置，这也是一项根本性的转变。（4）过去的战略研究和讨论对城市目标和定位多数仍停留在思路层面，在战略举措中原来都是在原有体制上进行改革，未来战略研究则是强调要制度创新——制度创新是最难的，包括“四个中心”建设等都需要与对接国际规则的制度创新安排。

二是未来战略研究的目标和重点需要细化和明确。适应这些转变，接下来的战略研究和讨论，目标必须细化，战略定位趋向的重点等也需要进一步明确。举例来看，“四个中心”与城市的定位，具体需要哪些资源、政策和制度支撑“四个中心”功能的完善，比如国际金融中心方面，其本身包含的内容非常多、内涵非常广，对照其他城市，具体要建成人民币交易、定价中心，创新和结算中心等细分领域要充分明确，以提供切实可行的推进举措。

三是未来战略研究的认识需要进一步提升。原市委副秘书长蔡来兴总结认为，从过去的经验来看，战略研究必须引起领导的高度重视、高效推进，确保研究成果的直接转化；必须上升至国家战略，需要请北京的重要部门领导和最顶级的经济学家参加；要通过开放式讨论，头脑风暴，集思广益，特别是需要把具有颠覆性创新头脑的人召集起来讨论；必须抓住未来大趋势，这个也非常重要。

2.简要的总结

城市，让生活更美好。目前世界70亿的总人口中，半数以上都居住在城市之中，城市的发展将决定着人类的未来。随着人类活动和作用方式的变化，在未来的全球化网络和信息化时代，城市将超越一般性的组织成为塑造全球发展的重要单位，成为决定世界的关键力量——特别是上海这样的特大型城市将扮演者至关重要的角色。面向未来，讨论城市的战略定位需要基于新的变化和形势，寻求新的视野、新的思维、新的范式。基于历次战略大讨论的回顾和关键变量、研究脉络、方法等梳理，不难发现，过去的三次大讨论立足现实问题和发展诉求，多数还是从功能（特别是经济功能）、硬实力的角度去描绘这个城市的未来的蓝图。三次战略大讨论中，在指明大方向的同时，也要认识到，在当时的条件下，许多判断和结论具有局限性。通过回顾也要看到，我们需要用战略研究的思维和眼光，去确定我们思考未来30年上海这座城市的起点。上海作为中国最大的城市，全球范围内具有典型特色和代表性的现代化国际大都市，向世界展示全新的姿态，服务人类社会的发展和进步。

【注释】

[1]“迈向21世纪的上海”国际研讨会开幕式上的致辞。

[2]参阅胡延照：《九十年代上海经济发展的若干战略思路》，《经济学家》1991年第3期。

[3]1987年以前，浦东的开发的目标和定位主要是从城市建设改造，解决城市病等角度，《关于上海经济发展战略的汇报提纲》也是这样定位的。1987年上海提出外向型经济设想后，浦东开放的重要性才逐步突出和强调起来，所以在1990年给国务院的报告中，是浦东开发、浦东开放同提。

[4]邓小平曾指出要在内地建立几个“香港”。香港是一个自由港，珠江流域的对外开放是以它为中心扩展起来的。在长江口附近没有一个现成的“香港”。上海社科院1986年启动《上海香港比较研究》课题，1987年列入全国哲学社会科学“七五”规划重点项目，课题指导思想是：立足上海，借鉴香港，推进上海的改革与开放。

[5]参阅《上海通志》，上海人民出版社、上海社科院出版社2005年版。

[6]代表性研究有：复旦大学经济研究中心的课题《上海建成“三个中心”与长江流域发展关系研究》。

[7]参阅李关良、胡延照等：《上海如何率先建立社会主义市场经济运行机制》，《党政论坛》1993/Z1。

[8]浦东开发开放以1995年为节点，分为形态开发和功能开发两个阶段的提法，见朱金海主编：《上海通史》第12卷《当代经济》。

[9]参阅上海市地方志办公室、当代上海研究所编：《上海改革开放三十年图志》浦东部分，上海人民出版社2008年版。

[10]参阅解放日报2014年1月12日，姚锡棠访谈。

[11]国务院《关于“九五”期间浦东新区开发开放有关政策的通知》，1995年4月。

[12]姚锡棠在2014年2月一次上海战略回顾讨论的会议上，曾形象地称20世纪80年代的战略大讨论为“沧海探路”，90年代的浦东战略研究为“老马识途”。

[13]参阅上海市地方志办公室、当代上海研究所编：《上海改革开放30年图志·综合卷》，上海人民出版社2008年版。

[14]2014年2月18日，上海发展战略研究所课题组召开了改革开放以来上海战略研究和大讨论回顾专家咨询座谈会，并在会后访谈了市政府发展研究中心周国平副主任。会上邀请到了姚锡棠、蔡来兴、张广生、朱金海四位历次战略研究和大讨论的亲身参与者，结合基本情况的梳理，就“如何评价和认识上海三次战略大讨论的实施效果；三次大讨论分别是如何思考和认识上海当时的外部环境、优劣势、机遇；三次大讨论的研究成果如何上海城市发展的重大方向、方针政策、规划中得到具体贯彻落实的；三次大讨论之间是否有着内在联系和脉络，对开展新一轮的战略研究有哪些启示和借鉴等”等问题请各位专家给予了指导。各位亲历者和专家高屋建瓴，对我们更深入地学习历次研究以及如何去更好地梳理脉络和解答上述问题提出了建设性的意见、总结了核心的观点，为我们指明了思路和方向。本节内容的诸多结论和观点均根据座谈会和访谈的录音进行整理。在此进行说明并再次表示感谢。

[15]本部分主要根据上海市人民政府发展研究中心副主任朱金海在专家咨询会上的发言整理。