浦东开放战略研究：实践与方法

7.4　浦东开发开放战略大讨论

关于浦东开发开放的战略和政策大讨论，是上海经济发展战略研究的一个极其重要的组成部分。1984年，上海市人民政府、国务院改造振兴上海调研组上报的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》中，首次正式提出了开发浦东的问题。1985年2月，国务院在批复中明确指出：要创造条件开发浦东，筹划新市区的建设。1986年10月，国务院在批复《上海市城市总体规划方案》时又一次指出：当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区，使浦东成为现代化的新区。为落实国务院的批示，上海于1987年7月成立了开发浦东联合咨询小组。1988年5月，市政府召开了“开发浦东新区国际研讨会”，来自国内外的140多位专家、学者出席了会议，共商开发浦东大计。之后，上海加快了浦东开发的前期研究工作，成立了浦东开发领导小组，统一领导开发浦东新区的工作。关于浦东开发开放的战略大讨论，成为这一阶段上海经济发展战略研究活动的一个核心内容，直到1990年2月，上海市委、市政府正式向中央提出《关于开发浦东、开放浦东的请示》；1990年3月3日，改革开放的总设计师邓小平关于上海战略地位的做出了重要指示：“上海是我们的王牌”。1990年4月18日，党中央和国务院决定开发浦东、开放浦东的重大决策正式向海内外宣布。本次战略大讨论直接开启了浦东开发开放这项国家战略部署，成为上海城市发展史上一件划时代的大事。

7.4.1　研究背景

20世纪80年代末90年代初，国内外政治经济形势紧张复杂，改革开放政策经历着思想交锋。上海身处经济发展相对下滑、城市病显现的现实困境，同时却肩负着发挥“重要基地”、“开路先锋”作用的责任和使命。争论、争议泛起，挑战与机遇并存的关键历史时期，国家层面及上海面临着浦东要不要开发开放，上海要不要扩大开放的重大问题。

1.是否开发开放之争

从国家经济政策层面看，改革开放处于重大关口，城市改革渐成重心。1985年，邓小平对世界形势做出“和平与发展”时代主题的战略判断。1987年党的十三大报告提出并系统阐述了社会主义初级阶段理论，制定了党在社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点”的基本路线，制定了“三步走”发展战略和各项改革任务。社会主义市场经济体制改革的大方向日渐清晰，改革开放总基调奠定。但是，受其他社会主义国家政治动荡及国内价格改革短期挫折的影响，计划与市场之争，资本主义与社会主义之争泛起，改革开放面临内外挑战，处在重大关口。同时，1984年10月召开的中共十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，对开展以城市为重点的经济体制全面改革进行研究和部署，标志着改革从农村走向城市。随着14个沿海城市的开放，沿海、沿边全方位开放局面渐次开启，各地积极探索改革路子，全国经济竞争态势形成、竞争格局初步显现。从上海的地位和作用看，尽管国家先后对上海提出了要发挥“重要基地”、“开路先锋”作用，1988年2月国务院批复上海提交的《关于深化改革扩大开放加快上海经济向外向型转变的报告》也指出，“当前，上海经济的发展正处在重要的转折时期。深化改革，扩大开放，加快上海经济外向型转变，不断增强国际竞争能力，搞大进大出，是实现上海经济发展战略，改造、振兴上海的根本途径”。但从上海当时的总体情况看，城市的发展却正面临着现实困境——发挥“开路先锋”作用远未实现；尽管上海获得了国家对沿海14个开放城市和沿海经济开放区规定的有关政策和优惠待遇，但毕竟“船大难掉头”，离国家要求的“逐步改善基础设施和投资环境，要在1990年以前尽快转上良性循环”的任务目标还有很大距离，离全国最大外贸口岸、国际贸易中心的要求更是相距甚远；城市建设和产业结构的积重难返^[2]——这时的上海需要一个新的战略支点，需要一个带动改革开放的新引擎。

2.城市发展方向之争

继1984年第一轮经济发展战略后，上海积极编制城市总体规划，面对上海中心城区“城市膨胀病”突出的现实问题，在上海城市发展方向上经历了“东进”、“南下”、“北上”之争。早在1986年，上海两次召开城市发展战略研讨会，专家提出上海城市发展方向可有3种选择，“北上”（经江湾地区向吴淞发展）、“南下”（经闵行向金山卫发展）和“东进”（在浦东辟建新市区）。是“东进”、“北上”，还是“南下”自上世纪80年代中期开始，一直是上海城市发展方向讨论的热点之一。这为后期明确浦东开发开放的根本目的奠定了基本前提——是为了疏解过于密集的老市区人口、建筑和工厂；是为了翻两番，在浦东开辟新的工业区；还是希望在浦东建设一个集闵行、漕河泾、虹桥三个开发区的现代大型综合性开发区？——开发浦东不可避免会触及这些问题，但最根本的目的是什么？对振兴上海发挥关键作用的方向将是哪里？历史会选择浦东吗？本次大讨论很好地回答了上述问题，浦东新区的开发开放最终也摆在了城市空间布局和城市发展的首位。

7.4.2　研究过程

浦东开发开放战略研究大致可分为三个阶段。

1.第一阶段：分散研究酝酿，浦东纳入城市的总体规划

该阶段研究的突出特征是城市规划角度侧重于浦东开发研究，强调开发浦东这片新区域对于开拓城市空间的作用。新中国成立以后，上海逐步建设成为全国重要的工业基地，城市规划部门的专家曾先后于1953年、1958年和1963年制作过上海城区越江向东扩展的蓝图，条件所限并未实施。1980年10月，上海社科院的《社会科学》杂志发表了工程师陈坤龙的论文《向广阔地区发展》，提出了在浦东陆家嘴和外滩建立越江交通和发展浦东新市区的建议，改革开放以后浦东开发再次进入研究视野。1984年制定的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》中，在“上海实行经济发展战略的方针和任务”部分“实行逐步改造老市区与积极建设新市区相结合的方针”中提出了浦东开发的问题，国务院的批复中也明确指出要创造条件开发浦东，筹划新市区的建设。1986年《上海城市总体规划方案》中，对于浦东开发规划定位的高度有了显著提升，正式将浦东开发纳入总体规划。提出：“有计划地积极建设和改造浦东地区。将划出一定地段发展金融、贸易、科技、文教、信息和商业服务设施……浦东地区具有濒江临水的优势，将通过精心规划，使之成为上海对内对外开放都具有吸引力的优美的社会主义现代化新区。”同年，国务院在批复该规划时又一次强调：“当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区”，“使浦东成为现代化的新区”。

2.第二阶段：专题研究聚焦，浦东开放上升为国家战略

以国务院批复上海城市总体规划文件为契机，上海的不同研究部门开始从多个角度切入，有针对性地专题研究开发浦东新区问题。1987年7月上海成立了“开发浦东新区中外联合咨询小组”，专题研究浦东开发问题，中方组组长为时任上海市副市长倪天增，外方组组长为海外专家林同炎，当时已退居二线的汪道涵任总顾问，陈国栋、胡立教等出任高级顾问，还有一批海外顾问。研究咨询小组中方组从战略研究、政策研究、法律条例研究、资金筹措研究4个方面，分成15个课题进行重点研究，形成《开发浦东预可行性研究报告》（大纲）、《关于开发浦东几个主要问题的汇报》等文件。外方组以林同炎、陈乃东为代表完成《开发浦东——建设现代化的大上海》计划。与此同时，九三学社上海市委、同济大学、上海城市规划设计院等受市政府的委托，相继提交了《浦东新区建设方略》、《现研究代化浦东地区发展形态的研究综合报告》、《浦东新区经济、科技、社会、文化发展纲要》3份大型研究报告。与此同时，上海经济转型和部分经济发展战略方面的研究和决策开始将浦东开发开放纳入其中。1987年12月28日，上海市政府提交《关于深化改革扩大开放加快上海经济向外向型转变的报告》，1988年2月国务院批准同意了该报告。报告中提出了“加快上海经济向外向型经济转变的基本设想”，指出加快上海经济向外向型转变，必须在五个方面有新的突破，其中第四个突破为“积极推行土地使用权有偿转让，逐步开发浦东和崇明”。从这份文件起，开始正式强调“浦东开放”对于“浦东开发”的重要性^[3]。在上海市政府的积极推进下，浦东开发研究等前期工作加速。1988年5月2—4日上海市政府召开了“开发浦东新区国际研讨会”。时任市委书记江泽民、市长朱基、市政府顾问汪道涵等和140多位中外专家与会，40多人发言。江泽民在研讨会讲话中从总结历史经验的高度阐明了浦东开发的必要性和重要性，指出一定要把建设浦东“国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区”这件事办好。此后，浦东开发的前期工作不断加速。1989年10月，朱基在会见上海市市长国际企业家咨询会议的代表时再次表示，要加速开发浦东并欢迎外商前来浦东投资。最终，研究成果形成决策报告得到中央领导的肯定支持，浦东开发开放上升为国家战略。1990年2月26日，上海适时向党中央和国务院提交了《关于开发浦东、开放浦东的请示》。1990年3月3日，邓小平同江泽民、杨尚昆、李鹏几位中央负责人谈话时提出了关于上海战略地位的一个重要判断：“上海是我们的王牌”，“抓上海，就是一个大措施”，“把上海搞起来是一条捷径”。1990年3月28日至4月8日，时任国务院副总理姚依林受江泽民、李鹏委托，率国务院特区办、国家计委、财政部、中国人民银行、经贸部、商业部、中国银行等部门负责同志来上海，对浦东开发开放问题作专题调研和论证，并向党中央、国务院呈送了《关于上海浦东开发的几个问题的汇报提纲》。1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海大众汽车有限公司成立五周年庆祝大会上宣布，党中央、国务院同意上海加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。4月30日，上海市政府召开新闻发布会上朱基宣布了开发浦东的10条政策和总体实施规划。同年6月国务院在《关于开发和开放浦东问题的批复》中指出：“开发和开放浦东是一件关系全局的大事，是我国深化改革、进一步实行对外开放的重大部署。上海有良好的政治经济基础……充分利用这些优势，有计划、有步骤、积极稳妥地开发和开放浦东，必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响。”

3.第三阶段：后续研讨跟进，深化开发开放的战略举措

浦东开发开放作为国家战略正式批准后，上海市政府组织多方力量进行后续研究跟进，持续细化、深化战略框架各个方面，为战略实施提供切实可行的指导和建议。这一阶段的研究着眼于建章立制，详细规划、战略实施和相关政策等方面的研究。1990年8月21—22日，市政府经济研究中心、市计委、市体改办、市政府研究室和上海社科院联合召开了“九十年代振兴上海、开发浦东研讨会”，围绕运用浦东政策推动上海的全面改革和全方位开放这个命题，重点讨论90年代如何借浦东开发开放契机以振兴上海的举措。1993年1月1日，中共上海市浦东新区工作委员会、上海市浦东新区管理委员会正式成立，同年，上海浦东改革与发展研究院成立，浦东专题研究走向常规化、机制化。1994年，上海第三轮战略研究即“迈向21世纪的上海”系列中也单列专题“迈向21世纪的浦东新区发展战略”重点研究。

专栏　　　90年代邓小平来沪期间及其他场合关于浦东开发开放的谈话

邓小平长期关心关注上海发展，从1988年到1994年，连续7年来沪。1990年初，邓小平郑重地对政治局的领导说：“我已经退下来了，但还有几件事，我还要说一下，那就是上海的浦东开发，你们要多关心。”1991年2月邓小平来沪考察时指出：“浦东开发比深圳晚，但起点可以更高，我相信可以后来居上。”他还说：“那一年确定四个经济特区，主要是从地理条件考虑的，深圳毗邻香港，珠海靠近澳门，汕头是因为东南亚国家潮州人多，厦门是因为闽南人在外国经商的很多，但是没有考虑到上海在人才方面的优势，上海人聪明，素质好。”“浦东如果像深圳经济特区那样，早几年开发就好了。”他认为开发浦东，“不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。”而且，“上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。”

1992年2月，邓小平殷殷嘱托上海市党政领导说：“可以借鉴深圳的经验，把浦东搞好一点，起点高一点，现代化一点。”“浦东开发只能进，不能退，照现在这样的速度下去，到了1995年，浦东就会有大的变化。”“这是你们上海最后一个机遇，这个机遇你们不要放过，你们要大胆地闯一闯。”1993年除夕之际，邓小平在上海发表热情洋溢的讲话，他说：“上海人民在1992年做出了别人不能做到的事情。当然，走一步，回头看一下是必要的。要注意稳妥，避免损失，特别要避免大的损失。有一点小的损失不要紧，回头总结经验，改正缺点就是了。你们上海去年努力了一年，今年再努力一年，乘风破浪，脚步扎实，克服困难，更上一层楼。”

1994年，邓小平生前最后一次来上海视察了浦东，并登上杨浦大桥。回京那天特意把吴邦国和黄菊叫上火车，殷殷嘱托：“你们要抓住20世纪的尾巴，这是上海的最后一次机遇。”

资料来源：参考《邓小平文选》以下文章：《国际形势和经济问题》（1990年3月3日）；《视察上海时的谈话》（1991年1月28日至2月28日）；《在视察上海闵行开发区时的谈话》（1992年2月12日）；《听取上海汇报浦东开放规划时的谈话》（1992年2月17日）；《同上海市党政军负责人和各界人士共度除夕时的谈话》（1993年1月22日）；《同上海市党政负责人的谈话》（1994年2月19日）。

7.4.3　内容及主要观点

1.战略目标

邓小平从上海战略地位和全国改革开放的大局出发在多次谈话中对浦东开放开发的意义和战略目标进行了精辟的概括。1991年2月18日，邓小平在上海听取中共上海市委书记、市长朱基关于开发浦东的情况汇报后指出，深圳是面对香港的，珠海是面对着澳门的，厦门是面对着台湾的，而浦东是面向世界的。他强调，开发浦东不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。他强调，开发浦东不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题；抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。

汪道涵为浦东新区的开发开放提出了十条重要的指导思想，明确指出开发浦东的总体目标：是为了恢复上海国际大都市的地位和功能，新区开发的起点要高，要建成一个开放型、多功能、现代化的世界一流新市区。江泽民做出“一个龙头、三个中心”的决策，把发展上海的战略推上了更高层次（唐连英，2001）。费孝通建议浦东开发应成为香港式的，而不是深圳式的。他于1990年4月考察了上海，目的是为建立长江三角洲经济协作开发区的设想进行意向性探讨，后来在《望》周刊上撰写了文章，建议浦东开发应成为香港式的，而不是深圳式的，以发挥金融、外贸、信息、运输、科技中心的龙头作用，以带动江浙乃至长江中下游广大地区，“拉动”中国中部和西部的改革开放^[4]。

中央和地方共同促进，深化明确了浦东开发开放的战略意义、目标。1990年6月国务院在《关于开发浦东、开放浦东的请示》的批复中指出：“开发和开放浦东是深化改革、进一步实行对外开放的重大部署……是一件关系全局的大事……有计划、有步骤、积极稳妥地开发和开放浦东，必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响。”1991年3月，朱基在上海市对外宣传工作会议上阐明了市委、市政府提出的“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的16字方针。

2.战略驱动力

浦东开发开放处于计划经济体制向市场经济转变起步当口，面临全国改革开放升级的关口，市场经济体系尚未建立，战略落实有赖于出台一系列突破性政策法规、优惠措施，这构成了1995年以前浦东战略的核心驱动力。

战略研究明确了浦东开放开发的方针政策。1990年5月4日，中共上海市委、市政府在《关于开发浦东、开放浦东的请示》中提出浦东开发开放的方针政策是：（1）总体规划，分步实施。（2）引进项目的起点和产品结构的层次要高一些。主要发展新型原材料、元器件工业、深度加工业和高技术产业。（3）以外向型为主，采取多种形式吸引国外资金。（4）把浦东新区开发和浦西地区改造有机地结合起来。同时，明确了浦东新区政策设定的具体原则：一是坚持计划经济与市场调节相结合的方向（中共十四大进一步提出建立社会主义市场经济体制），既要考虑如何扩大浦东的开放度，如何有利于增强上海的自我积累、自我发展能力，加强对经济活动的计划调节。二是不改变现行的财政体制和外汇管理体制，不影响上海市对中央的财政上缴、外汇上缴任务以及在沪的中央直属企业的利润上缴任务。三是要增加浦东对外资的吸引力，也要避免与浦西和上海邻近地区的差距过大。四是实行新区、新事、新办法，老区、老事、老办法。

3.战略举措

浦东开发开放系列大讨论提出的战略举措包含了政策措施和战略规划实施两个方面：

首先，在政策措施方面，针对战略实施不同阶段，密集研究、适时出台一系列具有权威性、综合性和可操作性政策法规，逐步构建支撑浦东战略的政策法规体系，推动浦东开发开放实质性启动、提升。1990年4月30日，上海市政府召开新闻发布会上朱基宣布了开发浦东的10条政策。1990年9月10日，国务院有关部委和上海市政府在上海举行新闻发布会，正式宣布开发、开放浦东新区的9项具体政策规定，包含经国务院批准的3项法规及上海市政府与国务院有关部门一起商定并得到有关部门批准的6个文件。其中，财政部颁布《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》、海关总署颁布《关于中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》等，同时宣布了《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《关于上海浦东新区外商投资企业审批办法》、《上海市浦东新区土地管理若干规定》、《关于上海市浦东新区产业导向和投资指南》、《关于上海浦东新区规划建设管理暂行办法》和《上海市外高桥保税区管理办法》等。

1991年5月，市政府公布《上海市鼓励外地投资浦东新区的暂订办法》和有关保税区外汇管理、税收优惠等3个文件。1992年1月，国务院又给予浦东开发5项优惠政策：（1）授权上海市自行审批在外高桥保税区设立中资、外资从事转口贸易的外贸企业；（2）授权上海市自行审批浦东新区内国营大中型生产企业自营产品的进出口经营权；（3）扩大上海市有关浦东新区内非生产性项目的审批权限；（4）扩大上海市有关浦东新区内生产性项目的审批权限，总投资在2亿元以下的上海可自行审批；（5）授权上海市在中央核定的额度范围内自己发行股票和债券，具体发行事宜，由上海市自行决定。同时允许全国各地发行的股票在上海上市交易。同时，为了增加资金的来源，中央决定给上海5项配套资金的筹措权，明确在“八五”计划期间实施。1995年6月，根据中央关于开发开放浦东的基本政策不变，在建立社会主义市场经济体制过程中，有些具体作法和措施要适当调整的精神，国务院颁发《关于“九五”期间上海浦东新区开发开放有关政策的通知》，赋予浦东“九五”期间一系列新的功能性政策。优惠政策主要包括财政税收和资金、扩大市场开放度和准入度（即功能性政策）以及扩大审批权限等三个方面。当年9月，中央决定给予浦东“九五”期间加强功能开发的新政策。

其次，在战略实施规划方面，研究制定了“规划先行、分期实施”思路，按照1986年10月国务院《关于上海市城市总体规划方案的批复》要求，制定总体实施规划。朱基在1990年4月30日上海市政府召开的新闻发布会上提出总体实施分期，即“八五”期间为开发起步阶段；“九五”期间为重点开发阶段；2000年以后的二三十年或更长一些时间为全面建设阶段。1992年11月，上海市人民代表大会常务委员会通过《上海市浦东新区总体规划方案》。规划提出，浦东新区主要以“点线结合、多心组团、多轴放射”为核心的“三轴六分区”城市空间布局构架。三轴线是：一条以黄浦江、杨高路为轴线，呈南北向组团式发展；一条自东方明珠广播电视塔经陆家嘴金融中心、张杨路商业中心、花木文化中心，至浦东国际机场，是市区浦西东西向发展轴的延伸；再一条是自长江口起东缘滨江地带，为滨江发展轴。六分区为：陆家嘴—花木分区、金桥—庆宁寺分区、张江—北蔡分区、周家渡—六里分区、高桥—外高桥分区（后改为外高桥分区）、川沙—施湾（机场）分区。规划人口近期（1991—2000年）180万人，远期（2001—2020年）250万人。用地规模400平方公里。^[5]

4.其他战略议题

浦东战略讨论中，还涉及以下一些重要的战略议题。

议题一：浦东开发开放目标以及上海发展目标分期分解问题。蔡来兴在1990年《九十年代上海经济发展大思路》课题中，提出重构上海经济中心的战略目标分两步走：第一步，世纪末初步形成6 340平方公里大上海都市圈，成全国最大经济中心；第二步，到2020年初步形成上海为核心、长三角大中城市为基础的世界级巨型城市带，成太平洋西岸最大的经济、贸易中心之一。王战提出开发、开放浦东的目标函数，依次分解为2000年、2020年两个阶段性目标。即在2000年服从于两个分目标，一是为疏解、调整和强化上的总体结构功能服务；二是成为长江三角洲地区进一步对外开放的桥梁，基本形成国际化、枢纽型城市构架。在2020年，浦东局部再造的中心功能与浦西重塑的中心功能合为一体。由此上海这个全国最大的工商城市，将重新成为长江三角洲、长江流域乃至全国和太平洋西岸的经济、金融、贸易中心之一。(www.xing528.com)

议题二：浦东与浦西浦东与上海及长三角的经济关系，联动发展的研究。蔡来兴在1990年《九十年代上海经济发展》课题中，提出了90年代上海经济发展的三大战略思路，其中战略思路三为“以东带西、内外循环，逐步建立起与内外市场相衔接的新的运行机制，是上海建立充满生机活力的世界城市的关键”。该思路有三个层次：一是浦东、浦西联动；二是上海与内地经济特别是长江三角和长江流域；三是上海与国际经济特别是亚太经济。党的十四大以后，围绕该问题的研究迅速增加。^[6]

议题三：浦东及上海如何率先建立社会主义市场经济运行机制。李关良，胡延照等强调浦东开发开放，带动上海、长三角及全国发展，与国际经济全面接轨，全方位参与国际分工体系，必须构筑良好的市场环境和投资环境，这一切只能建筑在率先建立社会主义市场经济体制和运行机制基础上，并就此进行了探讨。^[7]

7.4.4　研究方法

1.课题研讨

课题研究与学术研讨相结合。围绕浦东开发开放战略，前后组织多项课题研究，多次召开大型的国内、国际研讨会，其中，浦东开发国际研讨会的召开发挥了重要作用。

2.研究报告推动形成决策文件

浦东开发开放研究，适时形成《关于开发浦东、开放浦东的请示》，《关于上海浦东开发的几个问题的汇报提纲》关键报告。浦东新区首次进入国家重要政策文件。1991年通过的《国民经济和社会发展十年规划和八五计划纲要》，在十年规划部分中提出“认真搞好上海浦东新区的开发和开放”，在“八五”计划中提出“有计划、有步骤地重点搞好上海浦东新区的开发和开放”。

浦东开发开放作为国家战略首次写入党代会报告。1992年党的十四大报告指出“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”。

1995年浦东开发5周年之际，通过系统研究和总结实践经验，形成意见建议上报中央，国务院6月发布了《关于“九五”期间浦东新区开发开放有关政策的通知》，赋予浦东“九五”期间一系列新的功能性政策，浦东开发开放由形态开发阶段转入第二次创业的功能开发阶段。^[8]三次提及“浦东开放开发”，适应开放大形势，国家文件首次将“浦东开放”置于“浦东开发”之前。1996年3月全国八届人大四次会议通过的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》在总结“八五”计划完成情况时明确肯定了浦东开发，“‘八五’期间，对外开放由沿海扩展到沿边、沿江、沿主要铁路线和内陆省会城市，经济特区继续发挥对外开放窗口的重要作用，浦东开放开发取得很大进展”，同时在“九五”计划任务“六、促进区域经济协调发展”部分，提出“以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域”，其中对“长江三角洲及沿江地区”的要求是“以浦东开放开发、三峡建设为契机，依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合型经济带”。同时在“八、扩大开放程度，提高对外开放水平”部分进一步指出，“国家对经济特区和上海浦东新区的基本政策不变，在发展社会主义市场经济的过程中，有些具体办法要有所调整和完善”。

7.4.5　研究特点

1.工作机制更灵活，研究推动更直接

本轮战略研究一方面延续了第一次战略讨论组织调研、摸底情况、问计专家的组织模式，经历了广泛、持续的讨论和论证。另一方面，上海市主要领导任研究小组组长，提高执行力，推进研究工作。如1987年7月，“开发浦东新区中外联合咨询小组”由上海市副市长任组长。1988年，为快速推进前期研究工作，市政府建立了由两位副市长任正副组长的开发浦东新区领导小组。1988—1989年间，时任市长朱基多次在浦东召开现场会议，进行实地考察。

2.研究与决策紧密衔接，研究工作节奏加快

上海转型发展、后发赶超的紧迫感，浦东抓住时代机遇，抓紧开发开放的紧迫感，客观要求研究与决策紧密衔接，研究工作节奏加快。正是前期的理论研究、战略研究作铺垫和论证过程中调查、研究决策中的紧密衔接，浦东新区开发从1989年中央派员调研至1990年4月正式启动前后不到一年时间。从1990年3月宣布浦东10项优惠措施，到9月10日出台9项法规，前后不到半年。研究内容不仅限于经济方面，还涉及社会、体制机制等多方面。

3.依靠多方智力联合攻关

所谓“他山之石，可以攻玉”。1987年6月，在中央建议下，上海市委、市政府成立由中外双方专家组成的开发浦东联合咨询研究小组，1988年5月上海市政府召开了“开发浦东新区国际研讨会”。这种政府搭建平台，老中青三代政府官员集合、海内外专家学者携手，集思广益，联合研究攻关的方式，为浦东出谋划策的同时也扩大了浦东的国际影响，因其良好效果，已成浦东战略研究中的特色^[9]，并为下一轮战略研究所继承发扬。

4.安排海外访问考察，借鉴国际经验

例如早年围绕“上海要不要建证券交易所”问题，王战带队考察了美国纽约证券交易所，后就该问题在上海市政府双周专家讨论会上进行了热烈讨论，时任上海市委书记江泽民参与其中并做了“社会主义也是可以建立证券交易所的”总结，1990年上海证券交易所建立。围绕浦东定位问题，1990年时任上海市委书记朱基带队考察香港地区和新加坡，借鉴二、三产业发展经验，浦东4个开发区的定位逐步成形：金桥地区发展出口加工为主的高端制造业，陆家嘴发展金融贸易，外高桥定位于保税区，张江则向高科技、信息化方向进行突破。^[10]

5.智库发挥关键作用，并开始持续跟进重大问题

1989年，时任上海市长朱基接受中国国际投资信托公司常务董事经叔平的建议，创设了“上海市长国际企业家咨询会”并一直运行至今，表明了上海在谋求国际化和现代化进程中，决策咨询的早期探索。咨询会1990年提出三个热烈探讨的主题，即“上海如何成为贸易和物流中心”、“提高上海工业附加值的措施”和“影响上海外商投资环境的因素”，1991年的主题是“上海如何成为金融中心”，这些都为浦东开发开放起步提供了良好建议。

1993年10月，一批知名学者、企业家和社会活动家发起和创办了浦东改革与发展研究院，为浦东建设与发展提供持续的智力支持。浦东开发研究开始兼顾战略规划及应用实施两层面，开始进入正规化、常规化。研究院的宗旨是“始终坚持创新研究方法，突出应用研究的方针，在注重对浦东开发开放宏观理论进行战略性、前瞻性思考的同时，更倾力于以创新精神和务实态度对浦东改革发展中的诸多现实问题进行实证分析和决策建议”^[11]。

上海浦东改革与发展研究院成立后，举办了一系列大型高规格研讨会，对浦东发展甚至影响中国决策都起到了重要影响。如1994年汪道涵、美国著名经济学家萨克斯参加的“中国与远东：经济体制改革与地区贸易关系”国际研讨会，1996年赵启正、施芝鸿等出席的“浦东功能开发”研讨会，1999年与美国商务部联合举办的“WTO与中国投资环境”国际研讨会，2010年全国政协副主席厉无畏参加的“长三角论坛”。

7.4.6　研究作用

1.直接促成了浦东开发开放战略的实施，指导浦东新区的设立、规划和建设

1996年，浦东进入“九五”计划新一轮开发开放的开局之年。同年2月，时任市长徐匡迪在市十届人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出，“九五”期间浦东开发开放要继续贯彻“以东带西、东西联动”的方针，加大开发开放力度，完善总体规划，继续加快基础开发，积极推进城乡一体化建设，到2000年，形成60平方公里的新建城区，浦东外环线以内的城市化面积达到100平方公里。同时，强化功能开发，进一步发挥浦东新区改革开放的示范功能和创新功能，扩大金融业的对外开放度，增强金融功能；陆家嘴金融贸易区要积极引进中外金融、贸易、商务机构，尽早发挥中央商务区功能；加快外高桥保税区港区合一开发步伐，大力发展转口贸易、保税仓储和国际航运业；金桥出口加工区、张江高科技园区要重点引进高新技术产业，加快发展出口加工业，建成现代工业园区和高科技园区。还要形成若干现代农业、文化旅游等各具特色的功能小区。

2.浦东开发开放战略首次明确写入党的十四大报告，并连续出现在之后的几届党代会报告中，实现了中国改革开放的战略升级，持续引领上海乃至全国改革、开放和发展

1992年党的十四大报告指出，以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。1997年，党的十五大报告提出，进一步办好经济特区、上海浦东新区。鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面，发挥对全国的示范、辐射、带动作用。2002年，党的十六大报告提出，鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。2007年，党的十七大报告提出，更好发挥经济特区、上海浦东新区在改革开放和自主创新中的重要作用。

3.再次明确上海资源禀赋优势，深化探索转型发展模式，进一步明晰城市发展定位，上海再度崛起之路开启

得益于独特的区位优势，近代时期上海曾是远东地区重要的经济、金融、贸易中心港口城市，浦东战略研究可谓是“老马识途”^[12]。一方面，再次明确了上海的历史、区位和核心资源、优势，认识到对内对外全方位开放的重要性，形成了“以开放促改革，以开放谋发展”、“开放是上海发展之源”等观点。战略研究中浦东定位不断调整升级，经历了一个不断深入的动态研究过程，最初目标是解决“城市膨胀病”，扩散浦西工业、人口，1988年强调浦东开发要建设国际化、枢纽化、现代化一流新市区，随后突出浦东开发与开放并举、东西联动发展，此后提出“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”方针。另一方面，形成了上海发展要实现开放型、多功能的初步共识，党的十四大报告明确了上海“国际经济、金融、贸易中心之一”的定位，上海城市功能由相对单一的工业基地开始迅速向多功能中心回归，逐步实现外向型经济转型，上海再度崛起之路开启。

4.极大拓展了上海城市发展空间，加快了上海城市建设、改造升级，城市功能与空间布局日趋完善

一是标准引领。战略谋划浦东新区建设，率先采用现代化、国际化标准衡量，立足于未来，着眼于世界，面向21世纪的高起点与高定位，在道路、交通、桥梁、住宅、环境、公共设施和城市规划与城市建设其他各方面，引领上海整个城市建设改造升级向更高标准努力。二是投资带动。浦东战略着力浦东新区投资建设的集聚放大效应，有力地带动全市固定资产投资迅速扩大，进而推动上海城市基础设施建设加速，制约上海发展的交通、邮电、能源等瓶颈逐渐打破，经济社会发展硬环境大为改善。三是指导浦东浦西联动发展，推动区县开发，城市功能与空间布局日趋完善。浦东战略采取“以东带西，东西联动”方针，上海各区县依托区位特点和自身优势，探索功能定位，培育优势产业，区县经济发展各具特色、充满活力，出现蓬勃发展新高潮，使上海城市功能布局和空间布局优化。城市建设改造升级，城市空间拓展，功能布局完善，为2003年世博会申办和2010年上海世博会正式举办奠定了初步基础。

5.开放倒逼改革，正面积极探索市场经济体制机制的建设运行，为体制转型和市场建设作了良好的准备

浦东开发开放战略决策倒逼上海加快市场体制改革研究和转型步伐，1990年9月，浦东开发开放战略启动当年上海首次明确提出要“凭借上海的地理优势、土地级差和政策开放优势，充分利用国内和国际通行的市场化融资形式，以金融、房地产和企业产权转让市场不断扩大和完善来确保筹资目标的实现，以要素市场、金融市场培育为契机，带动存量资产和生产要素的优化和重组，来推动经济加快发展”的新的发展思路。浦东率先按照市场经济方式建立现代企业制度，从资本市场特别是金融等现代市场经济的核心市场入手，包括产权市场等一并建立起来，构建了现代市场体制框架。1993年6月，上海提出在全国率先建立符合国际惯例、与国际接轨、与社会主义市场经济体制相适应的对外经济贸易的新体制和发展新格局，并据此制定了20世纪90年代外经贸发展及体制改革的目标和举措，开始实施大经贸战略^[13]。

6.浦东成为中国改革开放的一面旗帜

浦东开发战略及浦东新区发展模式对改革、开放思想传播，经济增长极培育，城市新区规划运行起了重要引领示范作用。浦东开发战略使得中国改革开放的重心由80年代的珠三角转向90年代的长三角，上海成为改革开放的前沿，浦东成为中国改革开放的一面旗帜。围绕浦东开发开放战略推进、实施的各项研究及其成果提供了重要的引领示范作用。如1993年浦东新区管理委员会成立后，设定了五大系统的目标体系，包括开发建设、经济发展、社会发展、经济体制改革、精神文明建设。作为首个国家级开发区，浦东新区目标体系和运行架构为后续新区建设所仿效，率先建立的“小政府、大服务”管理模式广受推崇。浦东成为国家重要的改革政策和开放举措的“试验田”，成为全国其他省市经济开放区、新区规划、建设、运行的主要考察学习地，是国家改革开放新思想、新突破、新举措的集散地。