战略研究实践：跟踪规划启示

6.4　规划的跟踪启示

全球城市规划蕴含丰富的战略思想，指引着城市未来的长期发展方向。为提高规划的时效性、操作性，全球城市在规划实施过程中十分注重响应时势变化，持续开展科学监测和修订完善工作，保障了规划的可持续推进，这对上海谋划未来发展战略具有重要借鉴意义。

6.4.1　预留弹性空间

战略规划谋划城市长期发展，实施过程中难以避免遇到新问题、新瓶颈和不可预知的因素。而且，受人们认识的局限性、研究方法和研究水平等制约，战略规划的预见天然存在缺陷，规划制定时往往很难做到精准地预见未来。即使把城市发展战略规划编制得尽善尽美，但随着时间的推移，内外部环境也将不断发生变化，难以避免出现与编制时未能预想到的情景，进而导致城市发展战略规划逐渐与现实发展发生偏移。为此，全球城市的战略规划十分注重预留实施弹性和拓展空间，以便今后的更新充实，提高了规划的可实施性。

一是议题内容可拓展。2007版纽约城市规划实施4年之后，人口增长、基础设施老化、气候环境影响、经济发展挑战等均与起初规划的情景更为严峻，公共卫生、食品、自然系统、绿色建筑、滨水空间、经济机会和公众参等议题也有待补充，因而修订后的规划即plaNYC 2011将plaNYC 2007的6个方面议题进行了重新整合，并专设一章讨论跨领域议题。

二是目标定位可调整。东京规划更是一波三折，奥运会的申办失而复得，大地震的影响深刻而长远，这都是起初编制规划时未曾预想的。为此，东京必须修正规划目标，并把城市安全提到规划的更高层面。在2006年编制完成《10年后的东京——东京将改变》的5年后，已经适时修订了一次。一方面是规划目标的侧重点发生了明显的变化，从“提升城市的舒适性”转移到“提升城市的安全性”，“防灾”在规划目标的地位从第四位提升到了第一位。另一方面是规划目标的要求呈现上升趋势，从“创建抗灾力强的城市”提升到“实现高度的防灾城市”，从建设“三条环线道路”到“连接海陆空”等。

三是任务举措可扩充。规划的制定总是具有一定的局限性，在未来规划的执行和落实过程中，也会出现许多意想不到的情况和问题。例如，墨尔本就遇到了移民大量涌入导致史无前例的人口激增问题，由此将带来就业、住房、交通等一系列更大需求。又如，在未来几年内，墨尔本市中心的新建公寓数量将是写字楼的三倍，将着力构建多中心的城市结构，这样人们就可以在居住地附近上班。要实现这样的城市结构，《墨尔本2050》新规划重新考量了整个交通系统的连通性、承载力和功能，特别是要关注墨尔本西部地区的情况。同时，通过注重城市的可持续发展，新规划制定的基本出发点就是为了应对人口增长，积极提供就业岗位，进一步维护生态环境和保护优美景观，提升城市的宜居水平。

6.4.2　采用科学方法

战略规划实施难免遇到各种问题，如何保障规划的生命力成为重要考量。为此，各城市采取了多种科学规范方法来不断完善规划。

一是综合性和专题性相结合。纽约城市规划不仅仅是一份单独的政策文件或政府行动的指导性纲领文本，而是一个以定时修订的综合性规划文本为核心，包括规划实施报告、调查报告、研究报告、规划解说、专项规划和实施条例等在内的，不断发展、调整和扩充的城市发展战略体系（魏开等，2013）。纽约不仅在形式上借助地方法令建立了制度化的规划修编和实施跟进体系，还在内容上始终围绕各具体措施的分阶段目标展开评估和监控，对规划实施的有效性形成了有力的保障。而且，规划实施年度报告既是对已有工作的总结，也是对下一阶段工作目标做出的具体安排，并在必要时对具体规划目标进行调整。此外，纽约每年发布实施报告，将规划实施情况和规划调整情况完全向公众公开，也是进行规划宣传、促进规划认同的有效方式。

二是动态性和操作性相结合。《大伦敦空间发展战略》规划监测和评估讲究时效性、动态性和科学性，并根据目标的变动相应地增加、调整指标体系，其年度评估具有时间短、动态性与持续性的特点。在整体的规划实施体系中，年度监测报告不仅要反映大伦敦规划、战略规划、地方发展规划中较长远的政策目标，同时要起到对实施规划、补充规划导则等行动计划的指导作用：规划实施绩效的动态监测平台，即针对规划中的政策目标，提出具体监测指标，结合指标分析反映规划实施的趋势；与下位规划衔接的信息中枢，即在上位规划的目标指引下，地方发展规划的年度监测报告仍需要严格对应规划目标，记录可能影响规划实施的社会、经济、环境的基本发展状态，提出与政府管理权限相对应的主要问题以及地方规划的绩效，实质是确保了下位规划的实施不偏离大伦敦规划的指引；促进政策动态修正的行动指南，即监测报告中除了对应规划目标之外，还需要回顾地方发展计划中列出的各项规划、政策颁布任务的实施情况，监测实施的节点、绩效，解释未实施的政策延误的原因或提出修正的可能及替代的政策方案，这些政策建议可作为规划实施报告、补充规划导则乃至下一轮规划修编内容的重要依据。此外，《大伦敦空间发展战略》规划修订完善着力形成广泛的社会共识，不仅是政府和市民之间的共识，更包括各社会团体、专业团体、半官方机构、企业界等（王红，2004）。

三是年度性和阶段性相结合。东京都政府从2008年开始，根据《10年后的东京》发展规划的任务举措，制定每年的工作重点、实施举措、预期目标和使用经费等。东京都政府从2012年开始，根据《2020年的东京》发展规划的任务举措和12大支撑项目，制定了三年行动计划——“2012实行计划”，明确了三年后的到达目标和三年的事业展开，并随时检查对策的进展状况及成果，每年修订实行计划。

6.4.3　聚焦核心议题

规划并非一成不变，实施中，一旦发现实际情况与起初预期不同，应及时调整，只有这样才能更好地发挥战略规划对于城市长远发展的有效指导作用。然而，全球城市的规划完善和修订也并非零碎的、整体性的，往往都会抓住影响规划实施或城市发展的核心问题。

伦敦先后三次制定实施了《大伦敦空间发展战略》，最新的2011版是最具权威性的大伦敦城市空间综合发展战略规划，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对，高度关注了几方面问题。一是高度关注社会公平问题。《大伦敦空间发展战略》特别注重为全民创造公平的生活机会。首先，对特殊人群（社会弱势群体、遭社会排斥的人群等）的空间集聚、区位特征等进行研究。根据区域社会文化特点、弱势群体分布、需求类型等，通过地区间相关部门、社区组织的战略合作，为其提供多样化设施与服务。其次，通过为弱势群体创造实现其自身潜能、才华的环境、机会和路径，鼓励其参与社会发展与城市建设活动，在实现其自身价值的同时也有助于消除社会贫困、排斥和歧视，促进社会融合。为此，市长还出台了增补规划指导手册《实现融合环境》。2012年伦敦残奥会的成功举办为体现残疾人士的社会价值作了有力注解。在健康医疗公平方面，建议通过研究问题分布及空间特征，结合《健康影响评估》，整合规划、交通、住房、环境、健康政策等，对居住环境重新定位、规划，通过建筑设计形式、社区构建形式的不同组合，打造多元化融合平衡社区，消除社会隔离和歧视，增加居住环境对健康的有益影响。在住房方面，《大伦敦空间发展战略》决定每年至少增加32 000套经济适用房（其中60%为社会廉租房，40%为中档住房），以期向弱势群体提供住房保障和给市民更多的选择机会。二是突出强调经济增长与环境保护并重。《大伦敦空间发展战略》提出伦敦的经济发展目标主要是实现国内经济与人口的增长，满足国内发展需求。通过向各种产业提供适应其发展的产业环境来促进伦敦多样化经济的发展，增强国际竞争力，使其经济成果惠及整个大伦敦地区。然而，在新的环境形势下，如何应对气候变化威胁，是规划的核心内容，也是联结各方面政策的纽带。为此，市长编制了气候变化适应策略及减缓策略、能源策略，以及废物管理、空气质量、水和生物多样性保护等相应策略。结合环境保护策略，《大伦敦空间发展战略》将经济发展规划、交通规划、气候变化规划等作综合考虑，促进伦敦经济逐渐向低碳经济转型，通过高科技产业、绿色商业部门、可更新能源部门、循环经济、互联经济等新兴产业部门的发展，绿色城市的设计、公共交通系统的整合完善等，不断降低碳强度，提高资源利用率，适应并减缓城市气候变化。以建筑减排为例，它对居住性和非居住性建筑设定减排目标的三个阶段（2010—2013年，2013—2016年，2016—2031年），将阶段性减排任务量化，争取在2031年实现伦敦“零碳”排放。

墨尔本新编制的规划也抓住了三大核心问题。《墨尔本2050》相比《墨尔本2030》，着力聚焦三点：（1）聚焦人口激增，墨尔本市西南部社区Werribee和Pt Cook之间将新建East Werribee就业集群区，规划面积达775公顷，建成后预计将创造超过5.8万个工作岗位，并能容纳7 000户家庭、近2万民众在这里生活。（2）聚焦提高通勤效率。认识到增加墨尔本生产力和竞争力的关键在于降低人们上班出行的成本和缩短出行的时间，墨尔本不仅在市中心新建大量公寓，而且将着力构建多中心的城市结构。（3）聚焦增加城市发展的公平性。墨尔本正在两极分化，速度惊人，在大多数边缘增长区如Melton、Cardinia等，人们需要驾车超过20公里去工作，当地缺少就业，大多是蓝领。为此，新规划提出挖掘现有城市内部潜力，更好利用现有公路、铁路、医院、学校、垃圾和污水处理等公共设施，确保城市的魅力、活力、方便性和经济性，避免墨尔本裂变成两个城市：富有并享受方便服务的内城和依赖汽车缺少公共设施的外围城区。

6.4.4　完善多元机制

规划涉及诸多利益相关方，完善多元参与机制是实现规划可持续推进的重要保障。例如，《大伦敦空间发展战略》2011版体现了新区域主义多元参与理念^[13]，它是在G.L.A与公众的交流互动中产生，从编制到实施反馈都鼓励不同利益主体积极参与。自2009年10月其草案公布到2011年7月正式出台，先后经历了两次为期3个月的公众咨询和独立专家小组的公众审核。政府对公众定期公布《早期修改意见》和《进一步修改意见》的反馈。此后，伦敦市长将规划文稿、公众意见、专家报告等移交国务大臣并由其决定规划的最后修改。而且，各层级政府部门、公私组织及社会公众参与、协作及监督伦敦规划的实施。监测小组的成员主要来自地方政府机构、企业以及自愿者组织和社区、教育界、少数裔的代表。在规划的监测机制上，东京则注重官方和市民的共同监测。也即，对前一年工作任务的监测评估不仅包括对具体工作任务的监测评估，还包括市民对规划执行情况的意见和建议。

6.4.5　注重传承衔接

大多数国际城市的战略规划实施表明，战略规划的修订和完善十分注重吸取原先规划的战略思想，并与相关规划做好衔接，这有效保障了规划实施的连续性和权威性。(www.xing528.com)

一是坚持规划大方向。尽管备受金融危机影响，新版纽约城市规划plaNYC 2011与之前的plaNYC 2007相比，在很多具体问题上作了修正或者新的阐释，但是原来规划得的核心内容并没有发生变化。正如规划制定者自己描述的：“虽然我们已经取得了很大的进步，但还有很多工作要做。当第一次推出纽约规划，我们就承认，我们并没有应对所有挑战的解决方案，我们还知道这座城市在未来几年将面对更多的挑战。这就是为什么我们4年后首次推出更新的纽约规划的原因，这更新是一个重申，而不是重定向，包括一些修改和补充，也包括我们没有显著改变的发展方向。”

二是理性应对重大事件。对东京而言，一系列大事件的影响没有从根本上颠覆规划的连续性。例如，在规划目标上，历次修订均存在着一定的连贯性。《10年后的东京》、《2020年的东京》两个规划均有8个目标，且8个目标对应的领域比较相似。《10年后的东京》的目标1、2、3、4、5、6、7、8与《2020年的东京》的目标3、4、2、1、6、5、7、8几乎一一对应，分别对应着环境、防灾、交通、能源、高龄、经济、社会、体育等8个方面，并且《10年后的东京》和《2020年的东京》在环境上的目标完全相同，都是“让东京恢复成为清水环绕、绿意盎然的美丽城市”。又如，东京将规划实施具体落实到可衔接的三年实行计划上，实现了年度测评、推进和阶段布局的有机结合。《10年后的东京》和《2020年的东京》的实行计划以城市发展战略规划的8个目标为中心，不仅制定未来三年的目标、工作任务和资金预算，还制定未来一年中的工作计划和各项任务计划的资金预算，从而使城市发展战略规划能被持续地贯彻落实到城市发展实践之中。也即，东京都政府在监测和评估上一年度工作任务执行情况基础上，根据新的发展形势加以年度修订和完善，并制定新的为期三年的实行计划。

三是降低政府更迭影响。2008年2月墨尔本市政府颁布了《墨尔本2030：规划的更新》，对规划本身作了修订。2013年10月普辛政府取代了前工党政府上台执政，制定了《墨尔本2050》。由于政府的更迭，《墨尔本2050》在一定程度上替代了《墨尔本2030》。然而。新规划一定程度上还是延续了原有战略规划的连贯性，也即在城市的发展理念和发展导向上仍然体现了传承和延续。例如，打造紧凑型城市均是《墨尔本2050》和《墨尔本2030》导向之一。

四是强化规划衔接配合。分区政策是《大伦敦空间发展战略》2011版的核心内容，它通过不同分区的刺激和扶持政策并与交通规划的有效配合来促进城市不同空间地域的协调发展。为满足不同空间发展要求，依据与现有及潜在的交通线路建设的相关性，划分出增长型地区、发展廊道地区、机遇型地区、强化开发地区及复兴地区，并与有关规划配合。例如，从伦敦西部的希思罗机场延伸至东区的轻轨建设方案，将高度整合东区土地开发利用与现有或预建的交通系统进行，实现大伦敦地区以及更广空间范围的便捷联通，为经济衰退地区的复兴提供有利的硬件支撑。

【注释】

[1]基于可获得资料，本章重点跟踪分析纽约、伦敦、东京、巴黎、墨尔本、香港等全球城市的战略规划实施和修订情况。

[2]参看聚思—中美清洁能源合作组织编译的《纽约城市规划——更绿更美好纽约》（plaNYC2007）。

[3]该办公室依地方法成立于2006年，为纽约市市长办公室组成部分之一。

[4]根据1999年的大伦敦管理局法案，2000年设立了大伦敦管理局（Greater London Authority，G.L.A），它主要负责住房交通、规划管理、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康等。

[5]数据来自《日本公立中小学校舍耐震率达84.8%》，《世界教育信息》2012，（9A）。

[6]数据来自《东京将新建10台火力发电站机组》，http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/2836-20120628.html，2012-06-28。

[7]数据来自《东京奥运将实现史无前例的碳中和》，http://finance.people.com.cn/n/2013/1011/c348883-23159903.html，2013-10-11。

[8]数据来自《申奥成功的全民狂喜渐退　东京掀起奥运基建潮》，http://finance.huanqiu.com/world/2013-10/4420043.html，2013-10-08。

[9]来自潘宁：《从“大巴黎规划”看法国城市建设中的文化内涵》，http://www.amb-chine.fr/chn/ljfg/t877771.htm，2011-11-16。

[10]来自刘伟：《法国政府启动大巴黎交通扩展和现代化项目》，http://caijing.chinadaily.com.cn/gjcj/2013-03-11/content_8469070.html，2013-03-11。

[11]来自潘宁：《从“大巴黎规划”看法国城市建设中的文化内涵》，http://www.amb-chine.fr/chn/ljfg/t877771.htm，2011.11.16。

[12]在全球化背景下，由于城市经济结构趋于多元，城市的中心功能也更加丰富，原本的中央商务区（CBD）概念已经与城市发展趋势已经不符，于是出现了功能更加多元，空间更加混合的城市中央活动区（CAZ）来引导中心区发展。

[13]新区域主义倡导区域建立有效的多元参与机制，构筑充满活力、机遇的弹性联系网络，促进信息交流、政策调整以及整个区域经济和社会的自我学习和创新。