战略研究：规划测评成果

6.2　规划的测评

规划测评是及时掌握规划实施效果、存在问题，从而科学获取规划更新完善信息的重要途径。纵观国际大都市，大多建立了战略规划的监督和检讨制度，明确了测评目标和内容，测评本身亦已成为规划实施的重要一环。测评方法主要包含：年度测评、阶段测评以及年度滚动推进的阶段测评和专题研究测评等。

6.2.1　年度测评

为及时了解战略规划的实施情况，不少城市均持续作了年度跟进。在具体的跟进测评重点上，各城市有所不同。

一是跟踪规划实施进展。从2008年起，纽约每年都对《纽约2030》规划的实施情况跟进并形成实施进展年度报告。报告将规划的各项目标与当前所取得的进展进行逐项比对，清楚地展示过去一年各项具体目标的完成情况，并提出下一阶段（至第二年年底）的具体工作目标。每年提出的实施进展报告除文字性的记录、描述和总结外，还特别重视以图表和数据的形式，直观、准确和全面地反映规划实施情况。

二是监测规划核心指标。自2004年以来，大伦敦市政府层面及各个郡的区政府层面针对大伦敦规划开始编制年度监测报告，严格对应规划目标反映政策实施的成效，次年一季度发布前一年的数据。大伦敦市政府自2004年开始至2013年8月已经发布了8版年度监测报告，每年确定20多个核心指标（key performance index，KPI）进行监测。伦敦市政府在2005年发布了首个年度监测报告，根据规划的六大核心目标“集约、宜居、繁荣、包容、便捷、优美”，确定了25个核心监测指标，并确定了指标实现的时间节点和具体任务。具体如表6.4。

表6.4　2005年发布的年度监测报告（AMR1）的核心监测指标

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伦敦规划更新后又重新调整了监测指标和监测方法。而且，伴随规划实施环境的变化，年度监测报告在每一年都会有所微调。例如，2012年的监测报告是首次针对2011年新修订的《大伦敦空间发展战略》而制定的，一方面保留了原有25个KPI中有用的指标并部分进行修订，另一方面针对规划目标的调整新增了8个核心指标，聚焦公共服务供给、经济增长和环境培育。在新一版年度监测报告中，改变了规划目标与指标一一对应的关系，发展成为规划目标与指标交叉对应的关系，指标对目标实施的促进作用更为灵活。

表6.5　伦敦市政府2012年发布的年度监测报告中的核心监测指标

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表6.6　规划目标与监测指标的对应关系

6.2.2　阶段测评

阶段测评通常以3—5年为周期来开展阶段性综合评估，依此把握战略规划的阶段性目标和任务实现情况。墨尔本便采取了该方法。

2007年，墨尔本市政府发布了名为《墨尔本2030的评估：从2006年普查中得到的分析》。这一报告主要是围绕6个关键问题而展开：过去5年城市发展的主要趋势；5年中规划是否得到正确的贯彻和落实；在主要的政策领域取得的进展（公共活动区、城市增长边界、绿锲、成长区规划、公园等公共空间、郊区的保护与规划、交通、环境的可持续发展、城市的繁荣性、住房的供应、更好的规划决策、最终实现规划的伙伴关系）；新的进展是否反映了当初规划制定的本意；需要对哪些政策进行更新；未来5年应当制定何种措施以确报战略规划的有效实施。其中，审计评估分为三个步骤：

步骤1：由规划和社区发展部对规划的实施情况进行盘点，并充分考虑近期的发展趋势以及关键的利益相关者的意见。

步骤2：成立一个独立的审计评估专家组，重点分析之前盘点时所收集的信息、社会公众反馈的信息，从而为政府更好地执行规划提供有建设性的意见。

步骤3：墨尔本市政府充分考虑和分析之前两个步骤所收集的信息和意见。

审计评估报告认为，战略规划中共制定了226项具体的实施举措，其中超过95%的举措已经完成或正在进行中。但目前很难对政策和措施的有效性进行正确的定量分析。因为即使一项任务或措施已经实施，其成效可能要经过一定时间才能显现。同时审计评估报告列出了战略规划实施以来在相关方面所取得的成果。例如：在公共活动中心方面，120个公共活动中心中有89个已经完成或正在进行结构规划；投入4 000万美元用于城市换乘系统的建设；在城市增长边界方面，墨尔本政府于2005年11月发布了一个关于墨尔本增长区域的计划，并修订了城市增长边界的范围，从而为未来25年的发展留足空间；在绿锲建设方面，《墨尔本2030》认为每一个绿锲区都应当制定专门的绿锲管理规划，2002—2005年间，墨尔本政府提供了560亿美元进行初步的扶持，同时2007年再提供35万美元用于后续工作等；在成长区域的有序管理方面，2006年墨尔本政府修正了《规划和环境法案》，建立了“成长区管理委员会”，并于2006年9月正式运行；在公园、水路和开放空间建设方面，2006—2007年间，投入政府预算约330万美元在华勒比等地区建设新的公园，从而将墨尔本市的公园面积扩大至超过1 000公顷；在保护郊区发展方面，出版了一系列的文件，包括公共活动中心的设计准则、高密度住宅的建设方针等，并投入135万美元用于部分地区的基础设施改造；在交通网络方面，2001—2006年用于交通方面的投资显著增加。2006年颁布的“应对交通挑战”法案，计划将投入105亿美元用于公公交通的建设。

审计评估报告认为未来几年，为了推进战略规划的有效实施，墨尔本政府还需制定更多有关经济方面的政策和措施，例如零售业的发展政策（被认为存在许多短板）、就业政策以及进一步明确专业性公共活动中心的经济功能。还有部分的利益相关者认为，下一个五年计划的重点应当是采取一些重要的大行动而不是数目较多的小举措，只有这样才可以更好地实现目标。

6.2.3　其他方法

1.年度与阶段相结合

与其他城市的实施测评不太一样，东京规划的测评是年度评估和阶段计划相结合的，具体体现为每年度均更新编制三年实行计划。例如，《10年后的东京》和《2020年的东京》通过制定规划期为三年的实行计划进行动态跟踪与监测，将前一年工作任务的监测评估与新一年的工作任务计划结合在一起，制定规划期为三年的实行计划。

（1）《10年后的东京》。

在编制完成《10年后的东京》之后，东京一直将《10年后的东京》规划作为东京都行政运营的基本方针。同时，在2008年到2011年期间，东京都政府每年制定《10年后的东京》实行计划，规划期均为三年。各年的实行计划围绕《10年后的东京》的8个目标，监测和评估上一个实行计划中的工作任务的执行情况，提出新的实行计划和本年度工作计划，明确本年度的主要任务、资金预算和紧急重点工作等。

专栏　　　　　　《10年后的东京》2010实行计划

2010年1月15日，东京政府颁布了2010年城市发展规划，并以八大目标为依据制订了该年度的工作方向和重点。

1.恢复东京原有绿水环绕的美景

　●继续建设绿色道路网络体系，为下一代营造绿色生存环境；

　●将东京湾建成国民休闲娱乐的好去处；

　●营造具有东京都市特色的景观，提升东京的整体美。

2.改善东京交通面貌，围绕市中心建设三环路

　●加强港口、机场建设，充分发挥它们的国际交通运输能力；

　●建设安全快捷的道路交通网络，保证首都圈交通顺畅；

　●吸收和利用社会资本促进道路建设。

3.将东京建成世界上环境压力最小的城市

　●将东京打造成具有世界领先水平的低碳城市；

　●在东京倡导新的低碳生活方式；

　●将东京建成享誉世界的清洁能源城市。

4.将东京建成抗灾强市，提高国民对首都的安全感

　●加强东京的抗震性能，建成安全首都；

　●采取措施应对气候变化，减少气候变化带来的负面影响；

　●提高东京应对突发事件的能力。

5.将东京建成可以安居乐业的老龄少子化社会

　●采取面向高龄老年人的一系列保障措施，确保老年人安度晚年；

　●采取面向残疾人的一系列帮扶措施，支持残疾人生活自立；

　●加大对有儿童抚育压力的家庭的补助力度，减缓少子化趋势；

　●构筑可全年、全天提供服务的医疗保障体系；

　●保护居民远离犯罪行为的侵扰，同时加强市场监管，保证居民消费安全。

6.以东京的现代都市魅力和行业实力提升其城市地位

　●向世界宣传东京的都市魅力和文化魅力；

　●从改造隅田川开始，重新打造东京“清水之都”的形象；

　●街道建设逐步采用简洁明了的通用设计；

　●加强支撑首都发展的重点产业和新兴产业的发展。

7.将东京建成人才云集、机会均等的社会

　●提高孩子的学习能力和社会性，培养能够担当东京建设大任的新一代接班人；

　●为有工作意愿的人提供就业支持；

　●为各行各业培养接班人才并注重培养有益于亚洲未来发展的优秀人才。(www.xing528.com)

8.将东京建成体育城市，增强青少年体质

　●振兴体育事业，使青少年可以在体育中享受到成长的快乐；

　●通过体育将东京与世界联系起来。

资料来源：http://www.bjmac.gov.cn/pub/guanwei/I/I3/I3_3/201012/t20101227_20518.html。

（2）《2020年的东京》。

为实现面向“2020年的东京”描绘的愿景，确保各项对策较高的实效性，东京都政府根据《2020年的东京》制定三年行动计划——“2012实行计划”，明确了三年后的预期目标、经费总额、年度经费预算和年度工作计划等。此外，在继续稳步推进“10年后的东京”计划所公布的各项对策的同时，东京积极聚焦有新意、先进性及在今后三年内须加速推进的对策，并予以重点展开。此外，东京随时检查对策的进展状况及成果，每年修订实行计划。

专栏　　　　　　《2020年的东京》2012实行计划

本次制定的“2012实行计划”，计划期为2012年度至2014年度，明示了三年后的目标、事业费总额及年度计划。在继续稳步推进《10年后的东京》计划所公布的各项对策的同时，积极聚焦有新意、先进性及在今后3年内须加速推进的对策。除此之外，为了迅速正确地对应“2012实行计划”制定后东京社会状况的变化，对新出现的课题，也将采取相应对策。事业规模为22项对策、370项事业（其中新事业84项，修订事业87项），事业费总额约2.2兆日元，2012年度事业费约为7 500亿日元。

“2012实行计划”的主要对策：

1.实现高度的防灾城市，向世界展示东京的安全性

　●完成特定紧急运输道路沿途建筑物的耐震诊断（2013年）；

　●完成中小学校的耐震化（2013年）；

　●基本完成木造住宅密集地区（整备地区）主要城市计划道路的测量等；

　●通过防灾邻组的示范事业和防灾教育等，提高地域的防灾能力；

　●约8 000处砂土灾害警戒区域的指定等。

2.打造低碳、高效的自立、分散型能源社会

　●开始设置高效的100万千瓦级天然气发电站；

　●灵活运用城市开发手法等，扩大引进自立、分散型电源；

　●促进面向住宅的太阳能发电设置；

　●面向智能城市展开示范事业；

　●达成大规模企业二氧化碳排放总量削减的义务（6%—8%）；

　●普及27 000辆新一代汽车等。

3.让东京恢复成为清水和绿意回廊环绕的美丽城市

　●打造约300公顷绿地，街道树增加95万棵（累计）；

　●实施保全树林地和农用地等原有绿化的对策；

　●实施与首都东京相匹配的生物多样性地域战略；

　●依托“隅田川文艺复兴”的展开，打造热闹的水边空间；

　●首都高速中央环状线内侧的道路电线等移至地下的比率提升至86%等。

4.连接海陆空，提升东京的国际竞争力

　●三条环状道路的整备率约80%；

　●特别行政区部分环状道路的整备率约91%，多摩南北道路的整备率81%；

　●完成中央防波堤外侧地区的C1、C2泊位；

　●羽田机场、成田机场的飞机起降量分别扩大至44.7万次/年、30万次/年；

　●一体化推进东京车站、涩谷车站、品川车站的基础整备和城市建设；

　●推进临海副都心MICE据点整备，开设丰洲新市场（2014年）等。

5.提升产业力和城市魅力，让东京驶上新的增长轨道

　●支援具有高增长性、有助于解决城市课题的15件左右产品的实用化；

　●灵活利用综合特区制度，招请500家以上的外国企业（2016）；

　●到访东京都的外国人游客数量超过大震灾前的水准，并取得稳步增长。

6.构筑并向世界展示少子高龄社会的都市模式

　●保育服务儿童数增加24 000人；

　●整备约6 000户设有老年人关怀的住所（东京模式1）；

　●创办“东京都版老年人职业介绍（HelloWork）（暂名）”；

　●确保约7 000人的残疾人集体之家；

　●增加320个床位的NICU（新生儿集中治疗管理室）；

　●新设置灾害医疗协调机构等（2012年）。

7.创造谁都可以进行挑战的社会，向世界大量输出展翅高飞的人材

　●依托“数理前沿校（暂名）”等对策，充实数理教育；

　●开设“新一代领导人培养道场（暂名）”，支援留学、海外体验学习；

　●接纳约140人的亚洲留学生进入首都大学博士课程（2008—2014年）等。

8.创造谁都可以亲近体育，赋予孩子们梦想的社会

　●申办2020年奥运会、残奥会；

　●酝酿“2013东京体育节”召开的氛围（2012—2013年）；

　●每周参加1次以上体育活动的成人比例超过6成（2016年）等。

资料来源：http://www.metro.tokyo.jp/CHINESE/PROFILE/policy03.htm。

为了实现《2020年的东京》的愿景，谋求规划的时效性并重点推进行动计划，东京还监测和评估了“2012实行计划”工作任务的执行情况，并修订了“2012实行计划”，重新制定了“2013行动方案”。2013行动方案的规划时间同样为三年，时间区间为2013年至2015年，方案中明确了三年后的目标、经费总额和年度计划，也明确了2013年要执行的22项任务和完成各项任务的经费预算等。

表6.7　《2020年的东京》2013行动方案的经费一览

资料来源：http://www.chijihon.metro.tokyo.jp/tokyo_of_2020/action_program/booklet_of_ap2013/pdf/summary_booklet_of_ap2013_11.pdf。

2.开展相关研究

围绕规划实施，一些城市除了进行例行测评外，还组织专家开展了大量的专项调查研究。

例如，根据纽约城市规划的具体工作需要，纽约展开了一系列的调查、研究和专项规划，形成了一套不断扩充的相关文件和出版物。在推出规划更新版（plaNYC 2011）之后，纽约除了继续推出2012年和2013年的《纽约城市规划进展报告》，还推出气候变化、能源、雨水、湿地等专项报告，并新推出了《纽约人对更绿色、更美好的纽约的贡献：行为影响研究》（2013）等专项报告。此外，依托地方科研机构和相关领域专家，纽约专门成立了一个“气候变化研究小组”，对如何整体而全面地应对全球气候变化问题展开持续的研究；针对湿地保护，对湿地保护的现存问题和所面临威胁进行了研究，并提出对市域范围内湿地的初步调查报告，制定湿地保护策略。

香港的情况也与之类似。《香港2030》研究在2007年完成，虽然距今已有数年，但香港仍经常在不同的课题作持续监察。如房屋及商业用地供应、跨界交通设施、边境地区土地规划等。并因应情况的改变，检讨相关的规划和政策。例如，将对甲级写字楼、商贸及工业用地的需求进行检讨，制定概括的空间规划策略以应对需求。