战略规划的流程方法：理论与实践

5.4　战略规划的流程方法

现代城市是极为复杂的社会系统，众多因素相互作用、相互制约。作为带有方向性、全局性、长远性的城市发展战略规划，其编制涉及政府官员、专家学者和公众，需要反复的专家咨询、公众征询和内部讨论，具有一定的管理流程、编制范式。纽约、伦敦、东京、巴黎、香港、新加坡、首尔、墨尔本、法兰克福、约翰内斯堡、巴尔的摩等全球城市的发展战略规划，均十分注重科学构建管理流程和选取愿景议题，创新应用综合研究方法和先进分析工具。

5.4.1　规划编制的流程

规范的编制流程影响到城市发展战略规划的科学性。综观全球城市规划样本，其编制流程一般是：“确定目标→总结过去→收集资料→确定态势→预测未来→形成新战略→评估→发布”。由于关注点不同、基础条件不同、管理体制不同，各城市在发展战略规划编制的具体环节上也存在一些区别。举例说明如下：

里约热内卢的战略规划编制流程包括两大环节：（1）构建概念性结构：第一步，简要诊断政府涉及的十大方面的主要问题与机遇，从这些诊断出发提出政府的中心目标以及各部门的指导思想；第二步，将所涉及的指导思想诠释为政府任期内要达到的、可计量的特定目标；第三步，形成战略思路，有效履行规划对民众所做出的承诺。（2）组建内容：第一步，战略部署，市长、各局长以及市政府办公室战略组召开专题研讨会，确定政府的中心目标、各部门目标和战略思路，在这一阶段，部门的指导思想也通过政府办公室战略组、预算监管组以及其他机构会议确定下来；第二步，战术部署，市政办公室和其他机构细化战略思路，进而确定每一思路的绩效指标、时间节点及预算。

香港的战略规划编制流程包括四步：（1）掌握基本状况，主要包括：检讨香港以往的主要策略规划；察阅世界各主要城市的策略规划；察阅内地各项发展计划；检讨香港政府政策，并找出该政策对策略规划的潜在影响；建立并更新香港未来各种土地用途需求的资料；非正式地征询各有关专家的意见；建立主要的研究假设；检讨规划目标及主要课题。（2）探讨规划课题，主要包括：确立主要策略规划课题；检讨与这些策略规划课题有关的限制、机遇及问题；分析策略规划课题对香港未来发展的潜在影响；检视土地资源的可持续利用方式；研究与内地社会经济整合的相关课题；建立评审各方案的框架。（3）制定假设方案，主要包括：勾画香港可持续发展的远景；确立策略发展方向；分析涉及发展方向的主要因素；确定人口及其他工作假设，并寻找新的发展机会；提出各种可供选择的方案；拟定各项发展方案。（4）草拟发展策略，主要包括：汲取理想元素以组成最可取的发展方案；依据评审准则评估最可取的发展方案；设定“假如”情况；拟定应变计划；制定整体规划策略。

5.4.2　愿景议题的确定

确定愿景议题是编制城市发展战略规划的首要任务。随着公众在公共事务中的参与度逐渐提高，公众征询已成为大多数城市确定城市发展愿景环节必不可少的部分，社会民众的参与还为城市发展战略研究的有序开展和城市发展战略规划的贯彻实施提供了可靠保障。为此，大多数全球城市的战略规划是采取官民结合的方式来确定的。当然，不同决策体制下，政府和民众所起的作用有所不同。

图5.4　全球城市战略规划愿景议题的三种确定模式

1.社会民众参与起到决定性作用

例如，纽约规划编制人员通过电子邮件收集了数以千计的想法，邀请上千个市民、社区领袖以及社会活动家参加会议并表达意见，会见了100多个社会活动家和社区组织，举办了11次市政厅会议，在整个纽约开展系列报告等。结果，收到的信息推动了规划思想的成型，规划编制人员对规划要点进行了重新排序，核心的规划观点浮现出来：纽约市的优势在于集聚、效率、密度、多样性和人本身，最重要的是城市无边的可能性，为此，纽约须强化这些优势，最后把注意力集中在城市的五个关键方面，即土地、空气、水、能源和交通。又如，巴尔的摩地区的数百名居民参加了“展望2030”活动，包括2001年7月对利益攸关者进行访谈，以及2002年9月进行的社区研讨会。在这期间，展望2030监督委员会对所收集到的成千上万个建议进行了分类、整理、讨论、详尽说明、扩增、组织、测试和调查，最后把这些想法总结为15项远景说明和近100个战略举措。为使调查科学合理，还随机对1 203名居民进行了电话调查，每一个战略举措至少得到了1/3的受访者的支持。调查发现，“展望2030”的关键议题，如犯罪、毒品、教育、空间欠缺和交通拥堵也是居民关心的“热点”话题。

2.政府和社会民众共同决定

例如，香港战略规划的制定就是由官方瞻望和社会期望共同确定的。（1）官方瞻望。香港策略发展委员会（以下简称策发会）于2000年发表题为《共瞻远景　齐创未来——香港长远发展需要及目标》报告，提出要以巩固香港作为“亚洲国际都会”的地位作为香港的长期远景。（2）社会期望。听取了民众的不同声音：不少人认为面对日渐加剧的全球化趋势，香港必须继续巩固其经济地位，但也有人认为“亚洲国际都会”这个远景过于着重经济增长、效率及竞争力，而忽略了社会、文化与环境方面的考虑，亦有人认为这个概念流于表面、华而不实，并不符合香港的需要。（3）结果。香港战略规划最终以策发会报告为依据，充分吸纳社会各方对香港未来的期许，致力于贯彻可持续发展概念，追求可持续发展模式，确定香港应成为亚洲城市的典范。

又如，尽管里约热内卢市政府在里约指导方针的构建中起到了核心作用，但这也不是一项仅限于官方人员参与的工作，市民、企业和社会组织也都对规划里约的未来负有不可或缺的责任：市政府听取了企业家、记者、社会组织领导人、知识分子、艺术家、政治家和普通市民的意见，之后，与50余位评论家进行了个人访谈，与普通市民进行了主题讨论（这些市民来自城市的不同地区，组成不同的讨论小组），还组织了市政府管理人员与技术人员的专题研讨会。

3.市长牵头确定(www.xing528.com)

以伦敦战略规划为例，伦敦市长负责伦敦战略规划并拥有广泛的职责和权力。政府对市长的规划职责和权力制定了指导和咨询意见，明确市长职责包括制定伦敦规划，并对其进行审查。基于增长、公平、可持续三者的平衡，伦敦市长为各项战略提出了五个共同的愿景，以使他的设想可以在所有策略中得到充分体现和高度整合，从而确保伦敦能够成为一个以人为本的城市、一个繁荣的城市、一个公平的城市、一个便捷的城市和一个绿色的城市。

5.4.3　模型数据的应用

传统的发展战略研究往往静态、直接地反映各领域中某些新发现、新动态，指出本地区、本行业水平与国内外先进水平的差距，方法涉及单因素定性分析、类比、经验推断等。随着发展战略研究层次的不断提高和研究范围的逐渐扩展，基于经济学、科学学等研究的预测方法、控制论、系统科学、线性规划、层次分析、科学计量、数学建模与求解、运筹学等方法被广泛应用。尤其是，一系列针对人口预测、环境评估、住房推定等的数学建模方法日趋成熟，日益应用于城市发展战略研究，这丰富了城市发展战略的研究方法，大大提升了城市发展战略规划编制的科学化水平。

1.应用于预测人口增长

以约翰内斯堡为例，其规划编制采取了未来人口增长模型预测。根据人口普查数据所进行的预测显示，这座城市每年的人口增长率在3%到4%之间，由此假如1996年和2001年之间测量的年增长率继续保持在4.1%，约翰内斯堡人口将由2001年的310万人增加到2010年的460万人；2005年，国家健康评估估计的约翰内斯堡总人口为3 578 392人，以3.17%的增长率增长，由此预计2010年城市人口为4 293 813人，假如这样的增长速度维持到未来，那么2022年这座城市的人口将翻一番。与这一传统的线性预测不同，更高级的人口模型也被用于人口情景预测。该模型设计指出，尽管人口增长率在过去10年中有可能已达到了高位，但现在它将开始变得稳定，到2015年这座城市的人口实际上可能会下降。这就是南非精算师协会（ASSA）的高级模型设计，它考虑了抗逆转录酶病毒疗法的正式推出等人口影响因素，给出了新的人口增长轨迹，表明约翰内斯堡的人口可能只会在当前水平上略微增长，并将在2015年后开始下降。

表5.3　约翰内斯堡人口增长模型预测结果

注：数据是以南非精算师协会（ASSA）2002年模型为基础的。

资料来源：《约翰内斯堡市增长和发展战略规划》。

2.应用于评估环境

例如，香港战略规划采取了规划环境评估模型。也即，根据空气质量模型结果，预计空气质量在中长期内将可以普遍得到改善。然而，若发电站继续以现在的模式运作，它们可能仍会是本地空气污染的一个主要源头。评估结果还显示，40%的氮氧化物将源自发电站，比较之下，源自道路交通的氮氧化物的比例则仅占12%。另一方面，现在只有少数控制措施能够应付飞机及船只释放的排放物，因而随着飞机和船只活动的增加，预计这两类运输工具排放的氮氧化物还将显著上升，分别达到10%及36%。

3.应用于推定空间项目数量

在大巴黎地区的空间项目数量假设中，规划编制人员结合就业和人口，对已城市化空间和新的城市化建设空间的住宅建设分配做了推定。如表5.4，推定已城市化空间每年将建4万套住宅，占到大区建设的2/3，而每年1.4万套住宅可能进行合并、转变或者更多的拆除，这些空间每年住宅的净增数量将减至2.6万套；居住密度在2005年至2030年将平均增长9%，位于城镇中心的人口最密集区域平均每公顷将达到80到87套住宅，每年新增1.5万套；在城市扩散区，平均每公顷39到42套住宅，每年新增2.5万套。

总之，全球城市的战略规划编制流程具有较大的灵活性，不同的城市采取了不同的思路和步骤。其中，愿景议题确定方面，有的城市民众发挥了关键性作用，有的城市则由政府主导，但是，民众多种方式的充分参与日益成为大趋势。方法方面，传统的线性趋势预测方法有时存在较大的偏差，这表明在关键性的人口、环境、建设项目等数量预测上，应综合应用科学的模型工具，以提高预测的可信度。