战略规划编制背景及实践

5.1　战略规划的编制背景

从全球范围来看，面积越来越大，集聚人口越来越多的城市已成为经济、社会、政治、文化、科技发展的主要载体。然而，城市的土地问题、住房问题、交通问题、环境污染问题和社会问题等亦日益凸显。为谋划城市的长远发展，全球城市在发展战略规划中进行了历史回顾、现状评估、环境分析，详细剖析了应对所处发展阶段各种问题、打造未来美好城市的基础条件和环境背景。

5.1.1　发展态势

城市发展态势的预判决定了城市发展战略规划制定的总基调。综观纽约、伦敦、东京、巴黎、香港、新加坡、首尔、墨尔本、法兰克福、约翰内斯堡、巴尔的摩等全球城市的战略规划，对于城市的发展态势判断大体分为三种类型。一是乐观型。纽约规划指出，如今的纽约变得空前繁荣：客流量达到近50年来的最高峰，犯罪率降到40年来的最低水平；债券等级最优，失业率最低。对于巴尔的摩，每个人都认为未来仍然是区域的金融中心、文化旅游中心。虽然土地稀缺，填海增加土地的面积有限，新加坡认为仍然可以继续确保高质量的生活水准，为每一个人提供多样化的住房选择、更多的开放绿地和娱乐休闲活动。二是悲观型。东京首都圈巨型城市群所辖7个都县市拥有约3 300万人口，其生产力相当于英国创造的全部生产力，是世界最大的都市圈。但是，目前的发展面临着一系列重大危机，包括泡沫经济后的经济低迷、大气污染导致的健康威胁、恶性犯罪增加、都市型灾害危险等。同时，由于支撑空港等交通活动的重要基础设施建设迟迟未能推进，东京作为世界城市的地位也开始动摇。其中，最大的危机是从上世纪遗留下来的首都机能转移问题。三是不确定型。伦敦规划认为，在全球化进程中，伦敦许多经济部门的投资和贸易活动日益全球化，人员跨国流动带来了新思想和新文化的冲击，未来发展面临新的挑战。此外，与科隆和慕尼黑市民相比，法兰克福市民对城市的发展也明显缺少信心。

表5.1　全球城市的战略规划概况

资料来源：郭爱军等编译，《2030年的城市发展——全球趋势与战略规划》，格致出版社、上海人民出版社2012年版。

5.1.2　人口增长

人口规模是制定城市发展战略规划需考虑的首要因素。全球城市的人口增长，呈现三种趋势：一是快速增长。纽约城市规划部门估计，如果移民政策和生活质量不发生大的变化，到2030年纽约人口将超过900万，相当于再增加整个波士顿和迈阿密的人口。二是缓慢增长。香港人口未来30年的增长速度只有以往的一半，人口增长放缓纾减了房屋需求压力等问题，但人口老龄化亦为未来带来新挑战。三是人口减少。从本世纪初开始，日本人口开始减少，少子化与高龄化日趋严重。以1995年为基准，预计2025年人口将会减少约4%，2050年将减少约20%。虽然到2010年构成首都圈巨型城市群的7个都县市的人口仍会持续增长，但之后将逐渐减少，预计到2025年会减少到与1995年相当的水平。此外，约翰内斯堡的人口也可能会因迁出而呈现递减趋势。

注：1.东京圈：琦玉县、千叶县、东京都、神奈川县；2.名古屋圈：岐阜县、爱知县、三重县；3.关西圈：京都府、大阪府、兵库县、奈良县；4.地方中枢獉中核都市：上述三大都市圈以外的人口30万以上、昼夜比大于1的都道府县厅所在地。

资料来源：日本国立社会保障獉人口问题研究所。(www.xing528.com)

图5.1　东京今后50年人口的增减率以及高龄者比率

5.1.3　基础设施

基础设施状况是制定城市发展战略规划的重要参考。这方面，全球城市也面临诸多挑战。一是设施老化。纽约首创了众多现代生活必需的设施系统，如第一个商业电力照明系统、第一个现代自来水系统、世界上较早的四座大型桥梁。但是，这些设施目前已经十分陈旧。二是供给不足。伦敦的经济在发展，人口在增长，但是住房、交通、办公、技术等公共领域的投资却显得不足，导致交通拥堵、经营成本上涨、房屋价格攀升等问题层出不穷，成为经济发展中的不稳定因素。

5.1.4　生态环境

生态环境问题日益成为全球城市发展面临的重大挑战，因而在制定城市发展战略规划中对这一问题予以了高度重视。一是环境风险普遍上升。例如，纽约空气质量不达标，拥有美国最高的哮喘病发病率；河水污染、土地污染等问题也普遍存在。伦敦普遍存在污染加剧、环境破坏、环保投入不足等问题，未来必须提高能源使用效率，以减少对环境的影响。巴尔的摩地区的空气质量也严重不达标。约翰内斯堡市可利用的废渣填埋空间正在不断缩小，可能要等到十年后才能获得更多的填埋空间。二是气候变化带来诸多影响。例如，作为一个海滨城市，纽约的冬季变得暖和了，水平面上升了，大西洋沿岸的暴雨更为频繁了。到2030年，气温可能会上升2℃。同时南方城市也感受到了全球变暖的后果，例如，约翰内斯堡由于气候变暖导致农业区歉收，从而可能致使更多的“环境难民”流入城市。

5.1.5　制约要素

全球城市的发展面临包括土地、能源、资金、水资源等在内的多重要素的制约。其中，伦敦人口从1939年高峰时的800多万下降到1983年的680万。随着人口的不断减少，伦敦用于支撑增长的人口战略资源逐渐被削弱。首尔的化石燃料使用逐渐达到峰值，同时，城市人口正加快进入老龄化。新加坡现在只有660平方公里的土地，土地稀缺将成为未来发展的主要挑战。巴尔的摩地区人口增长不大，但却消耗了大量的土地。南非约翰内斯堡的水资源长期短缺，这可能导致水价不断上升，而且还由于财政收入不可持续，这将进一步增加获取水资源的难度。

5.1.6　社会发展

全球城市面临的社会问题也越来越复杂。比如，伦敦社会和经济两极分化加剧，特别是民族排斥和歧视影响了少数种族社区的发展。巴尔的摩的教育资金较为不足而且分配不公，贫困社区也缺乏相应的经济适用房，而中心城区的就业人数正在下降、郊区则不断增加。约翰内斯堡的社区冲突也有愈发严重的趋势。

综上所述，全球城市发展所处阶段不一，老牌的全球城市，如东京等正迈入更高水平的发展阶段，而一些新兴经济体的城市，如南非约翰内斯堡等，则依然处于快速而脆弱的城市化阶段。然而，这些全球城市在人力资源、土地资源、基础设施、信息网络、生态环境等方面却面临战略资源难以支撑未来发展的共同挑战。尽管这些挑战对不同的城市而言，内涵是存在差异的，但实现可持续发展日益成为未来全球城市战略规划的核心基点。