战略研究的结构体系与实践

1.6　城市发展战略研究的结构体系

1.6.1　城市发展战略研究的研究程序

城市发展战略的研究通常分为三个阶段。第一阶段是战略研究的提出阶段。首先由城市政府提出战略目标和规划编制日程表，通过协商和公众咨询明确规划范围和规划的主要目标，并进行相关基础资料的准备。第二阶段是战略研究的研究和建议阶段。以较为开放的方式、组织多学科合作研究，然后通过对所提交的战略研究成果的分析、比选、调整和充实，并经多方协商和公众咨询，形成战略研究的深化成果。第三阶段是战略研究形成和采纳阶段。以战略研究的深化成果为基础，综合相关规划或计划的原则和要求，形成城市发展战略规划的草案，在经多方协商和公众咨询后，最终由政府决策采纳，并经人大审查批准，从而完成规划编制的整个程序。

对上海而言，在制定发展战略的研究过程中应当更为注重动态性和开放性，以“远景带动、纵观全局、长远规划”为引领。同时在明确战略资源和战略目标的基础之上，应当进一步聚焦战略驱动力，厘清推动未来发展的战略路径。

为此，可将研究过程分为四个阶段：

第一阶段：掌握基本状况阶段。主要是检阅以往的城市发展战略，查阅世界各主要城市的发展战略制定情况，并建立主要的研究假设。第二阶段：探讨主要议题阶段。进一步明确主要的战略议题，分析这些议题对城市未来发展的潜在影响，并建立评审各议题方案的框架。第三阶段：制定基本假设阶段。勾画未来发展的远景，确立战略发展方向，分析发展方向的主要因素，提出各种方案以供选择。第四阶段：草拟发展战略阶段。汲取理想元素以组成最为可取的发展方案，以评审准则评估最可取的发展方案，并拟定应变计划和整体发展战略。

1.6.2　城市发展战略研究的系统构成

城市发展战略研究本身就是一个庞大的系统，为了确保战略研究能够顺利完成并达到预期目标，通常有四个系统是不可或缺的。

1.组织系统

组织系统是指为了开展战略研究能够科学地制定未来政策、工作重点和指导方针以及发展规划而组成的涉及多门类、多主体、相对稳定而有效的单位、组织、专家、公众等研究体系。

基于全球城市崛起的城市发展战略研究，上海应当设立一个更为民主、开放，组织模式和研究决策更为科学的组织系统。首先，可以使社会各界都可以随时加入到相关研究活动中，通过不同途径表述自己的意见，具体而言可以采用内部攻关型、内外混编型、专题外包型、外部并行型、网络共享型和公众征询型等多种组织形式。其次，应当鼓励跨专业、跨部门的共同协作，从而共同致力于解决综合复杂的城市问题，最终形成具有战略性、前瞻性的组织系统框架，并能够得以动态的监控、评估并日臻完善。

2.指标系统

指标系统是指由一系列相互能从各个侧面综合反映事物运行状况的多种指标构成的有机整体，作为分析、评价发展现状和预测未来趋势的基础尺度。

基于全球城市发展战略的研究，上海应当进一步使指标系统能够如实反映构成全球城市地位的内生性要素，而非单纯全球城市的外部特征。全球城市的共性特征表明，建设全球城市首先应当考虑其经济的发达程度和对全球经济的服务性和引领性功能，指标系统的设计应当分析辐射世界、服务全球的功能应有之要素流量、体量、规模等，观察其在全球体系中对国际经济、政治、文化发展的贡献度，关注满足核心要素流动的城市环境和基础条件。因此，建议将指标系统分为三个层次：路径性指标、愿景性指标和评估性指标。其中路径性指标应当作为具体考量的重点，评估性指标强调对城市发展行动方案的贯彻实施和及时跟踪（屠启宇，2009）。

（1）路径性指标。

侧重于建设全球城市的路径和方式，是指标系统中的关键所在。目前很多的评价测度多是“识别性”的，而非“路径性”的，都是在回答“什么是全球城市”，而非在思考“如何建设全球城市”，所以一个“路径性”的测评体系是制定城市战略应当予以重点思考的问题。

（2）愿景性指标。

侧重于对于城市未来状态的描绘，包括社会、经济、资源、环境和信息的发展态势等。上海建设顶级全球城市，其本身内涵和外延也是不断变化的，甚至引领未来全球城市的发展。因此，愿景性指标可进一步倾向于粗线条，但强调能够体现中国和上海的“特色”。

（3）评估性指标。

侧重于建设全球城市所要具备的关键性指标，也就是全球城市建设的硬性指标。应当重点考察“五个量”，分别是流量（功能指标）、体量（规模指标）、容量（基础指标）、储量（禀赋指标）和能量（品质指标）。五类指标的关系上，功能指标是实质，规模指标是关键，基础指标是实现功能指标的硬条件，禀赋指标是基础，也是增长和发展所不能逾越的约束和制约。品质指标是保证功能目标实现的软条件。

表1.9　指标系统的构成

3.标杆系统

标杆系统是选取具有代表意义和借鉴意义的城市进行对照，以便识别最佳实践，从而为战略制定和评估提供基础。上海为了进行全球城市发展战略的研究，则需要从更高层面、更广视角选择对标的全球城市。在选择依据上，由于各个全球城市自身制度、文化结构的差异，以及全球化经济格局中职能分工的差异，全球城市在类型上也表现出多样性或差异性。(www.xing528.com)

因此建议遵循三个原则：一是可比性。标杆城市要与上海的发展具有可比性，第一层面的标杆城市可以选择伦敦、纽约、东京等；第二层面的标杆城市可以选择北京、广州、东京、香港、新加坡、新德里等。二是数据可得性。对于一些重要的发展指标，要具有基本相似的评价标准和数据储备，否则很难进行对比分析。三是发展路径的相似性。如果发展路径有较大差异，也会影响相似性和可比度。

4.工具系统

（1）预测系统。

预测系统是以对预测对象进行充分的调查分析和利用尽可能全面的各种资料为基础，使用科学的方法与手段，寻求对象的内部和外部联系、演变逻辑和发展规律。上海在制定城市发展研究战略时还必须对未来学进行充分的研究。未来学不仅在预测着未来，而且在通过话语权而左右着世界发展的方向和趋势。除此之外，信息化、全球化、生态问题、安全问题、精神追求等都是上海在制定全球城市发展战略过程中需要认真应对和主动思考的（郑莉，2013）。

（2）模型系统。

模型系统是指从不同的角度、用不同的方法研究相关战略的一整套模型体系。上海在制定全球城市发展战略的模型系统时，必须充分认识到全球城市的崛起并不是单靠个别城市的实力释放与功能扮演就可以解决的，而是要靠城市—城市群—功能性区域的整体实力集聚与功能担当才可最终实现。因此制定的模型系统应当能够充分考察全球城市联动辐射的范围，完整地把握经济社会动态，进而实施更为有效的地域管理，从而充分演绎全球城市发展的最大可能性边界。

1.6.3　城市发展战略研究的方法体系

1.历史维度：城市发展战略研究的基本方法

长期以来，国内城市发展战略研究比较偏重历史维度，发展战略研究的方法由其时间跨度的阶段特性来表征，即回顾过去——回归型；立足现在——分析型；展望未来——预测型。数据统计和趋势判断成为最常见的技术方法，也成为战略制定的重要依据（郑莉等，2013）。

一是回归型。客观地、科学地回顾过去是进行发展战略研究的基础。在回顾过去的发展状况时，需要对已获得的大量资料、数据和信息进行设计、分类与总结。

二是分析型。立足城市发展的背景条件、现实基础、路径依赖等约束条件，同时引入相关理论要素，对城市的发展战略进行全面分析。

三是预测型。发展战略研究既要了解现象的过去和现状，更为重要的是进行战略预测，即对战略现象未来发展前景的测定，是对战略活动未来可能产生的后果和可能发展的趋势做出科学地预测。

2.比较维度：情景分析与方案比选成为主流

在新的全球化、信息化条件下，主流的研究方法是通过设定不同情景，构建不同的战略备选方案，进而确定情景最优和最可能方案，实现统筹考虑，优选战略方案。上海更需要在明确战略目标定位及相应约束条件的基础之上，遵循全球城市战略研究的一般规律，依托情景分析和方案比选等比较维度的研究方法对未来的发展路径和发展战略做出科学的判断和预测。

图1.8　情景分析法的执行步骤

（1）情景分析法。

通过创建基于不确定因素的情景模拟，探索未来发展的多种可能，是一种直观的定性预测方法，需要具备一定的主观想象力。尤其是在战略预警方面，能够充分提高战略适应能力。

（2）方案比选法。

基于外生变量的多情景预测未来的不同态势，构建各方针指引下的战略备选方案，再进一步确定最优和最可能的方案。

表1.10　情景分析与战略方案比选