城市发展战略研究的理论准备

1.4　城市发展战略研究的理论准备

理论视角的不同直接影响到城市发展战略研究的起点、内容、结构和范式。面对新的趋势和变化，要确定城市发展战略研究的内容构成、工作机制和工具方法，需要确定其所依据的理论基础。结合对传统城市战略研究理论体系的梳理和分析，提出并分析上海围绕建设全球城市开展发展战略研究的出发点，及其本身可能带来的理论创新。

1.4.1　传统城市战略研究理论及适应性

1.可持续发展理论

（1）基本内容。

可持续发展是20世纪80年代出现的重要战略思想，目前已被全世界所普遍接受，并逐步向社会经济各个领域渗透，成为当今社会的热点问题之一。可持续发展思想起源于人类对能源危机、资源危机、粮食危机、生态危机等人类所面临的各种危机的反思。最早明确的概念是在1987年发表的世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》中被提出来的，意指既满足当代人的需要又不损害后代人满足其需要的能力的发展。1992年5月在巴西的里约热内卢召开的“联合国环境与发展大会”通过了全球《21世纪议程》，使可持续发展思想成为指导世界各国社会经济发展的共同战略。可持续战略被认为是人类生存与发展的唯一可供选择的途径，它是对传统发展观的反思和创新，核心是促进人类之间及人类与自然之间的和谐发展。

（2）适应性分析。

可持续发展是共识，但指导新条件下城市发展战略研究，却容易陷入困境。正如德勤在其《零影响增长》的研究报告中指出的颇具代表性，可持续议程上语言的“碎片化”已经引起了不少问题，而且很可能变得更严重。语言可以成为统一和团结的伟大纽带，但有时也会造成分歧，引发深刻的误解——事实上，近30年来的可持续发展没有形成共同语言。因此，作为理论支撑引导城市战略研究、明晰路径上存在一定的难度。这也正是低碳城市、绿色城市、美丽城市等缺少统一概念和路径指向的原因。

2.城市竞争力理论

（1）基本内容。

“城市竞争力理论”主要指借鉴瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）的“国际竞争力理论”和迈克尔·波特的“产业竞争力理论”两大当今世界最先进的“竞争力理论”基础上，结合城市发展实践，创立的新的城市竞争力理论体系。从竞争层次上讲，IMD的国际竞争力理论以国家竞争力为对象，侧重于宏观层次竞争力问题的研究；波特的产业竞争力理论以企业为对象，侧重于微观层次竞争力问题的研究。而把城市作为研究对象，从中观层次上对竞争力问题进行研究至今还没有成熟的理论。在经济全球化和区域一体化的背景下，中观层面的竞争力主要取决于城市竞争力，全球化思考与本土化行动成为研究城市竞争力的基本前提和出发点，代表性的框架是城市价值链模型。

（2）适应性分析。

直观上看，城市竞争力理论偏向于强调城市的经济发展属性，尽管也有通过提出“软实力”等概念，推动自身的内涵和外延不断拓展，但至今看来，其对城市文化、环境等仍然缺乏合理的表达；战略路径的选择上则普遍缺少微观层面到中观层面的桥梁。但其指标上对制定专项战略具有一定借鉴意义，如价值链模型等可以作为战略举措的重要工具。问题在于，全球化和信息化浪潮正在淹没城市之间的市场界限，更多的社会财富和国际资本进一步向城市集中，城市竞争力分析开始面临一定的困境。

3.城市规划相关理论

（1）基本内容。

城市规划重点从城市形态方面着手，强调城市各类活动空间分布及组织优化。从最早提出的田园城市理论，包括增长极理论、点轴开发理论、核心—边缘理论、有机疏散理论、新城市主义等。在不同阶段甚至至今其许多思想指导着城市规划与发展实践（表1.7）。

表1.7　城市规划的理论及其主要思想

（2）适应性分析。

从演变历程看，近现代城市规划的起源脱离不了19世纪工业化及城市化状况。市场失灵是西方近现代城市规划产生的基础，理性和科学是其职业化的标志。它适合于解释工业化、生活化时期城市化的种种现象，但今天已经略显过时。理性的综合规划模式主导了20世纪前50—60年代的城市规划实践。可取的是，在一次又一次新的理论提出的同时，新的城市规划模式也开始构建，并呈现多元化格局。规划的权力重心逐步向城市基层社区转移，政府、非政府组织、市民团体以及开发商之间的谈判与交易制度，以应对多变的市场，提高城市规划的有效性。但也存在比较突出的问题，比如偏重人口的集中程度，但指标单一，概念宽泛，缺少对老龄化、特大型城市的深入剖析；机械地看待城市和郊区；缺少对纳入全球网络等。

图1.4　城市规划理论的演变背景

这是因为，传统理论几乎都是立足于客观性、物理性的地域空间来研究城市内部与城市之间各系统、各要素之间的空间组织关系，包括在空间中的相互位置、相互关联、相互作用、集聚程度、集聚规模（城市规模、职能）等在物理空间中的生成、运动和发展。在新的全球化、信息化条件下，城市的空间结构是建立在流动空间基础上的，实际上对传统的区域空间结构理论基本立足点做了根本性的颠覆，因此，这就需要建立新的分析框架来尝试给出解释。

1.4.2　新条件下全球城市理论及其拓展

纽约在20世纪70年代、东京在80年代中期，先后提出全球城市战略。三四十年后，二者分别建成了资本吸收型和产业中心型的全球城市。进入21世纪，世界城市化则是在新的全球化、信息化和低碳化条件下进行的，特征表现为：各种经济资源的全球流动的增长，打破了国家的界限，城市之间的经济网络开始主宰全球经济命脉。越来越多的城市通过相互连接而进入全球网络体系。后危机时代，世界城市网络开始发生新的系列变化，原有的权力结构被打破，中等层级世界城市的成长令人瞩目。在城市对世界的影响力方面，新兴世界城市已成为全球经济重要引擎。区域对比方面，亚太城市地位迅速提升。在国际城市发展格局呈现重新洗牌的重大变局中，中国城市为代表的“新兴市场城市”正使全球城市体系发生新的变化。

1.全球城市：全球地缘关系的未来

（1）全球城市替代跨国公司成为领航者。

在《超越国家地缘政治：城市领航者的崛起》文中，沙森（Sassen）完整地勾勒出了哪些城市——城市领航者——将成为我们未来10—20年讨论的主题。其指出了未来发展的两大趋势。第一个趋势是，伴随着全球城市的崛起，令世人日益清晰地认识到，地缘政治的未来不取决于G2（美国和中国），而将在很大程度上由G20或战略性全球城市网络来掌控。二战以后，在全球经济、产业发展和一体化阶段，组织成为超越国家的重要力量，其通常以全球经济中的跨国公司作为代表性单位，也成为衡量全球城市实力的重要考量。

第二个趋势是地缘政治城市领航者的出现，它们正变成全球经济发展的基础。全球经济已不再是国家间的交易，而是发生在关键城市形成的城市轴上。这些城市领航者大都具有经济属性，但也带有地缘政治属性。尽管这些城市领航者的优势大都体现在经济上，但那些塑造未来主要网络也具有地缘政治属性。全球政治在相当程度上日益经济化，而大部分全球经济增长的重心又集中在城市。未来，随着人类活动和作用方式的变化，全球城市则将超越一般性的组织成为塑造全球发展的首要单位，成为决定世界的重要力量，也将在经济、社会边界日趋模糊的情况下逐渐成为国家、区域层面的战略研究的重要对象（“美国2050”、麦肯锡研究等）——一个国家拥有多少能够跨越国界、区域界限的城市，决定了在全球经济、文化、社会中的作用和地位。(www.xing528.com)

（2）未来十年最重要的城市领航者。

一是华盛顿、纽约与芝加哥。在地缘政治方面，这些城市日益变得比作为国家的美国更加重要。二是北京、香港与上海。北京是权力中心，但香港在地缘政治方面起到了关键作用，上海则是全国的工业和金融中心。三是柏林与法兰克福。作为轴心，柏林与法兰克福再次成为欧盟的支柱。如果不是因为欧盟，这些城市在地缘政治方面就不会如此重要。四是伊斯坦布尔与安卡拉。伊斯坦布尔长期以来一直被描绘成连接东西方的桥梁，有着丰富的帝国文化，并且深谙如何对两种文明的结合部进行治理。连同安卡拉，它迅速地成为全球的一个重要的政治枢纽。五是圣保罗、里约热内卢与巴西利亚。这些城市形成新的政治经济轴心，其能级仅次于在中国业已形成的北京、香港与上海轴心。巴西发展银行富裕程度超过世界银行，经济实力巨大而且蒸蒸日上。此外，还有开罗与贝鲁特以及日内瓦、维也纳与内罗毕等。

2.全球城市理论的主要内容

（1）全球城市的定义、类型和标准。

对于全球城市的认知也经历了几个阶段：1999年，设在英国拉夫堡大学的全球化与世界级城市研究小组曾尝试为世界级城市做出定义和分类。全球城市的标准，除了金融储备、科技效能、交通基建之外，又被加进了文化设施、活动等与城市身份相关的标准——全球242个全球城市分成5级12段，当时处于顶级的全球城市是纽约、伦敦和东京。

图1.5　GaWC全球城市的三个级别和副级别

（2）全球城市：研究范式及其演变。

作为对全球化的响应，城市发展领域在20世纪末出现以“全球城市”为核心概念的理论思潮及社会实践，并且设定了城市研究的主流范式。全球城市的研究经历了一次重要的研究范式的转型，由全球城市等级体系论转向基于网络联系的全球城市研究，相应地全球城市的识别指标也从反映城市内部组织构造及其属性的指标，转向反映城市在全球城市网络中的相互联系与影响的指标。

全球金融危机的发生，使得“全球城市”理论受到了严峻的现实考验，其理论缺陷及实践问题得到进一步展现。在此次全球金融危机中，全球城市受到的冲击最为严重，出现了一系列严重问题，包括经济增长速度减缓、失业人员大量增加、财政收入增长下降、公共支出增长的压力增大等。由此，有必要基于更为多元化的城市化基础和城市发展经验，对“全球城市”的基本理论框架从发展战略、经济基础、社会效应和文化导向等多层面展开审视和再造，以便更准确地把握“全球城市”的未来发展趋势。

基于此，两位研究全球城市理论的顶尖学者分别阐释了对全球城市的最新理解。

美国哥伦比亚大学社会学系教授沙森提出了“城市发展轴”这一概念，它由若干个高度关联的全球城市及附属城市组成，这样的“城市发展轴”大约有20个，全球经济增长的重心主要集中在这些“城市发展轴”上，并且将取代国家成为未来地缘政治的主导因素。这些重要的“城市发展轴”包括：华盛顿—纽约—芝加哥、北京—香港—上海、柏林—法兰克福、伊斯坦布尔—安卡拉以及圣保罗—里约热内卢—巴西利亚等。

英国全球化和世界城市研究中心主席泰勒将研究的视角从城市的二元关系转向城市的三角关系，认为全球化进程的推进是基于先后出现的两个城市三角，即纽约—华盛顿—伦敦和上海—北京—香港。在纽约—华盛顿—伦敦这一城市三角中，每个城市都有独特的作用：纽约是主要的金融中心，华盛顿是主要的政治中心（包括通过国际货币基金组织和世界银行所进行的政治金融治理），伦敦则是美国以外的全球事务平台。而全球化继续发展的最新动力来自上海—北京—香港这一城市三角：上海是发展最快的金融中心，北京则是发展最快的政治中心（包括政治金融的治理），与内地这两个城市相比，香港的开放和自治优势更有利于成为发展最快的全球平台并积极发挥作用。相比内地城市，香港在某些领域的发展也有更大的空间。

总之，“全球城市”理论与全球化伴生相随，在全球化遭遇困难之际，“全球城市”的论调也相应走低。但只要全球化的基本趋势不逆转，“全球城市”便肯定仍然具有其理论与实践的市场。同样可以肯定的是，来自后发城市的实践将有助于修补和丰富已然遭遇挑战的“全球城市”理论框架。对于“全球城市”理论范式最为关键的发展将在于，能否以及如何融合“低碳”、“智慧”等新兴发展理念。

1.4.3　新结构经济学等理论进展及启示

1.城市战略研究呼吁路径模式的理论创新

全球城市建设不仅仅是愿景和理念，而是要有具体路径和动力机制的。从愿景和目标的角度，全球城市理论代表了新的全球化、信息化条件下城市发展战略研究的基本支撑。

但是，随着在全球一体化过程中越来越强调文化、人口、绿色生态、治理模式、社会组织等等诸多层面，城市历史、地理、地缘、政治关系等本身的条件并不相同，甚至会呈现越来越大的差异性，呈现不同的特色。因此，如果在路径和模式上，仍然沿袭西方的理论支撑，无疑将会随着城市发展战略研究的持续推进越发带来困惑。如伦敦进入新世纪以来倡导的“文化战略”，也尝试用同样一套指标体系和评价标准来作为全球城市的发展导向，倘若后发城市仍然亦步亦趋，还是仅仅扮演一个“跟随者”，显然自己将始终难以跻身顶级全球城市的行列。

从最广义角度上看，城市的形式和活动作为人类文明进步的具体体现，过去一两百年内建成或完成转型的全球城市，是在西方文明占据主流地位的条件下建成的，上海建成顶级全球城市是否意味着东方文明能够在中华民族复兴的大背景下重新形塑主流定位？或者说如何能够在城市崛起的过程中肩负起这一重要的历史使命。

再从微观基础上来看，在全球产业链和价值链重构过程中，伦敦、纽约、东京、上海等所拥有的核心的战略资源、优势条件、发展空间、创新能力等并不相同，如何在厘清自身战略资源的基础上，形成微观层面的动力机制等等。还有，在人口、文化、国家地位等方面的不同特色，都需要进行寻求或者形成新的理论基础。这也是我们在新的背景和条件下开展城市战略研究需要回答的重要命题。林毅夫（2012）新近提出的新结构经济学等便可视为战略研究理论探索方面的尝试和突破。

2.新结构经济学的理论要点及其初步思考

（1）理论要点。

第一，一个经济体的禀赋及其结构（定义为自然资源、劳动力、人力资本和物质资本的相对丰裕程度）在每一个特定的发展水平是给定的，并随发展水平不同而不同，因而经济体的最优产业结构也会随发展水平不同而不同。不同的产业结构不仅意味着不同的产业资本密集度，还意味着不同的最优企业规模、生产规模、市场范围、交易复杂程度以及不同的风险种类。因此，每个特定的产业结构都要求与之相适应的基础设置（包括硬性和软性来尽可能降低运行和交易费用。其中硬性基础设置包括能源、交通和通信系统等；软性基础设置包括金融体系、管制、教育体系、司法体系、社会网络、价值体系及经济体中其他无形的结构）。

第二，经济发展水平并非仅有穷与富或发展中与发达这两种离散情况，而是一条从低收入农业经济一直到高收入工业化经济的连续频谱。在这条频谱中，给定产业结构的内生性，处于任何一个发展水平的发展中经济体的产业和基础设置升级的目标，并不必然是比自己所处水平更高的发达经济体的产业和基础设置。

第三，在每个给定的发展水平，市场是配置资源最有效率的根本机制。作为一个连续变化过程，经济发展水平的变化要求产业多样化、产业升级和基础设置的相应改进。产业多样化和产业升级的本质是一个创新过程。个体企业在做投资决策时无法完全内化对基础设置的改进，而基础设置的改进却对其他企业产生大量的外部性。因此，在市场机制以外，政府还必须在发展过程中发挥积极而重要的协调或提供基础设置改进以及补偿外部性的作用，以促进产业的多样化和升级。

（2）对城市战略研究的启示。

新结构经济学的框架对经济学研究提出了挑战：必须更好地理解市场和政府在经济发展过程中各自的作用，以及它们如何通过相互作用促进私人部门的发展。与自由主义经济学家强调“看不见的手”相反，政府应该发挥“产业甄别和因势利导”的积极作用，特别是要通过软硬基础设施的完善来打破增长的瓶颈。在我国特定的体制机制背景下，这为城市战略研究在全球城市崛起的路径、动力、机制、模式等方面的创新和突破提供了很好的依据和视角。