城市发展战略研究：演变趋势

1.3　城市发展战略研究的演变趋势

1.3.1　城市发展战略研究的阶段划分

自战略研究开始应用于城市发展领域，城市发展战略研究大致经历了以下几个阶段。

1.萌芽阶段（20世纪40—50年代）

随着传统城市规划的不断发展，自20世纪中期起，西方一些发达国家开始重视城市战略规划的研究，这个时期人们意识到，许多不同的城市发展概念——如融合、便利、集约等，仅仅通过物质规划是无法实现的，需要通过对城市战略性问题的研究，才能解决城市发展所面临的矛盾。此时，传统的空间战略规划逐步演化成为各个层次的总体规划。作为英国规划的奠基者之一的Abercrombi爵士，在1943年主持完成的《伦敦郡规划》和1944年主持完成的《大伦敦规划》（Great London Plan），被认为是具有开拓性的战略规划。

2.发展阶段（20世纪60—80年代）

20世纪60年代以来，各种战略规划逐渐被广泛采用。此阶段，城市发展战略研究的快速发展主要源于对外应对竞争、对内探讨问题的需求。进入20世纪60年代，西方自由市场经济下的区域与城市之间、城市与城市的经济竞争日趋激烈，因此须从宏观考虑发展取向。随着住房问题、经济发展问题、交通发展问题、城市空间发展问题等诸多问题的出现，战略规划开放的工作方法可以征询各方面的意见，为解决这些问题提供了新颖的思路。在这个阶段，社会问题得到越来越多的重视。城市发展战略规划开始不仅注重经济发展，而且关注社会公平。解决城市贫困问题是60年代十分重要的研究课题。

表1.4　20世纪60—70年代的城市战略规划

英国在1968年颁布的《城乡规划法》确定了“结构规划”（Structure Plan）和“地区规划”（Local Plan）的体系，其中结构规划就其内容而言，完全是战略层面的分析和政策。新加坡于1967—1971年进行第一次“概念”（Concept）规划，目标是指导1971年到1991年20年内新加坡的城市发展和基础设施建设。加拿大于20世纪60年代开始，在主要的大城市开展了战略规划，如温哥华的区域发展战略。英国、美国、日本都进行了国家或大都市区的战略性发展规划，如大伦敦战略规划、东京都市区战略规划、多伦多市战略规划等。这个阶段的研究仍然将城市空间、土地利用作为核心内容，同时结合了环境和自然的综合分析。

3.反思阶段（20世纪80—90年代）

20世纪80年代，由于新保守主义对规划的轻视和后现代主义者的怀疑态度，城市战略规划甚至一度进入了短暂的衰退期。90年代末，针对城市、次区域、区域的更加战略性的空间规划在欧洲重新繁荣。特别是1999年欧盟正式通过的《欧洲空间发展远景》（ESDP）就是一个典型的战略空间规划。ESDP为提高对21世纪城市发展战略规划的框架、本质和内涵的理解提供了丰富的经验。

20世纪90年代以来，现实不断增长的复杂性、对于快速而随意的发展越来越多的关注、权力日益分散、从地方到全球各个层面对环境问题日益增长的焦虑推动了国外城市战略规划的理论与实践的复兴。英国在20世纪90年代后开始修改它的规划编制体系，把原来的总体规划改为战略性的结构规划。1990—1994年间，大温哥华地区制定了面向2021年的《优美区域发展战略规划》（Livable Region Strategic Plan），并提出了“开创我们的未来”的区域发展战略目标。在这个阶段，环境问题对人类生活的影响被摆在更为核心的位置。

4.复兴阶段（2000年前后至今）

进入21世纪后，随着全球化、信息化、网络化深入发展，全球城市网络加速形成，竞争合作格局发生深刻变化。为此，重要大城市为争取发展的主动权、提升城市竞争力、改善人民生活质量、增强城市抗风险能力，纷纷开展时空跨度更大的综合性城市发展战略研究，如《墨尔本2030》、《慕尼黑2030》、《纽约2030》等。在区域层面上，巨型城市地区成为影响国家和城市发展地位的重要空间单位，城市区域需要制定基于整体共识的长远战略来促进城市与城市之间的协作，解决重大的区域间和区域内问题，如《大芝加哥区域框架2040》、《未来鲁尔2030》等。在国家层面上，面对日益严峻的全球经济竞争和资源环境问题，北美、澳洲、欧盟等诸多国家开展了基于国家战略的中长期发展研究，以提高国家和主要城市在全球的战略地位，如《美国2050》、《澳大利亚2020》等。

表1.5　战略研究及城市发展战略研究阶段划分

资料来源：根据钮先钟（2003）、饶会林（1997）等整理。

1.3.2　国内城市战略研究的历程回顾

我国的城市发展战略规划是在计划经济向市场经济发生转化，而原规划体系存在诸多问题的特定背景下产生的，作为一种“按需规划”的方式出现在中国经济飞速发展的这个特定时期，是特定时期的特定产物，它的实践历程还很短，主要历经了以下阶段。

1.理论探讨阶段

国内对城市发展战略的探讨始于1982年12月召开的全国城市发展战略思想学术讨论会。这个会议由中国自然辩证法研究会在当时的城乡建设环境保护部的大力支持下发起召开，是我国第一次讨论城市在国家发展中的战略地位的学术会议，并编辑出版了《城市发展战略研究》，成为我国第一本关于城市战略研究的著作。1987年，饶会林的《现代城市发展战略研究》对城市发展战略的理论和方法做了详细而全面的研究。这一时期的城市发展战略的实践并没有以“战略规划”的形式出现，而是以许多城市区开展的概念规划、市域规划、社会经济发展规划等形式广泛开展。

2.实践发展阶段

进入20世纪90年代，随着我国经济体制改革的不断深入，城市经济的迅速发展，加入WTO使我国经济与世界全面接轨，城市直接面临着国际竞争，制定城市长远性的战略规划成为各个城市应对竞争与发展的迫切需要。这一时期，我国城市战略规划迎来了理论研究和规划实践的双丰收。尤其是进入21世纪后，单独编制的城市发展战略规划逐渐兴起。2000年编制的《广州市总体发展概念规划》是我国开展的第一个真正的城市空间战略规划。该规划在方案竞赛阶段称作“概念规划”，而到了广州市城市规划局、广州市城市规划编制研究中心对竞赛方案进行深化修改时，即改称为《广州市城市总体发展战略规划》。随后，城市战略规划在我国很多城市开展，如南京市城市发展战略研究（2001）、宁波城市发展战略研究（2001）、杭州市城市发展概念规划（2001）等大城市和江阴、嘉兴等中小城市。2002年又有厦门、合肥、沈阳、哈尔滨、西安、攀枝花、韶关等城市编制了城市战略规划。这些规划实践的大胆尝试极大地促进了我国战略规划的发展，同时也促进了城市战略规划理论研究的繁荣。

3.调整深化阶段

近年来，受到全球化、信息化、网络化等爆炸式的国际趋势的影响，随着中国国际地位的提高，国内各大城市的发展战略研究开始学习西方国家的战略规划方法和经验，试图用国际通用的范式对城市未来的中长期发展进行研究，其中包括《深圳2030城市发展策略》和2006年启动的《北京2049》。然而，目前中国城市发展战略研究仍然尚未褪去传统规划的烙印，其着力点更多的放在经济发展战略与空间发展战略方面。

表1.6　国内城市战略规划的发展阶段

(www.xing528.com)

1.3.3　城市发展战略研究的趋势走向

1.城市发展环境发生系列变化

世界正处于历史性的转型过程中，随着经济的全球一体化、资本的跨国界流动、新一轮经济危机对世界的冲击，以及全球政治经济新格局的形成，城市和区域间的竞争愈演愈烈，城市功能日益复杂和多元，城市发展的不确定性明显增加，城市地区核心化或边缘化的可能性并存。因此，21世纪将是社会环境多变、新生事物不断涌现、机遇和风险并存的特殊时期。

一是世界城市的发展格局正在发生转变。随着全球经济一体化趋势益发明显，世界经济与贸易开始出现新的特点，跨国公司、金融网络和贸易集团将构架全球经济系统，国际贸易已经由传统商品贸易转向资本和技术商品的流动。特别是随着信息技术日新月异的发展，全球城市的引领作用正在进一步显现，这些都将会影响未来世界城市发展的总体格局。

二是世界城市体系的重心可能发生转移。从开封到伦敦（鹿特丹、那不勒斯），到现在的纽约，长至上千年、短至一两百年的历史上世界城市体系重心所发生的数次战略转移，未来50年甚至更短的时间内都有可能再次发生。尤其是2008年金融危机以后，全球城市布局体系已经开始发生系列调整。至2050年，未来亚洲的GDP和贸易额可能达到世界总量的一半，崛起的亚洲已不是神话。新的世界中心城市极有可能会出现在亚洲。

三是城市驱动力体系发生变化。亚洲开发银行2011年所做的战略报告《亚洲2050》中，系统地提出了城市发展的影响因素，除了技术进步、人口增长、资本深化等传统驱动力之外，还增加了不断增长的中产阶层、信息革命和气候变化等对城市未来发展产生重大影响的新的驱动因素。在新的信息技术条件下，尤其在网络经济条件下，城市动力因素的不确定性不断加大，预测的难度也随之不断提高。

图1.2　《亚洲2050》研究的驱动力体系

四是竞争单位发生变化。“特大城市地区”正在成为全球经济体系中新的竞争单位，具有整合的劳动力市场、基础设施和土地利用系统的“都市聚集区”正在取代20世纪大都市区在全球经济中的地位。未来人口和经济的增长将主要集中在由环境、交通网络、经济和文化等要素综合起来的特大城市地区中，特大城市地区内部却被交通拥挤、开放空间减少、基础设施老化、人口激增、贸易全球化等问题所困扰。

2.城市发展战略研究演变趋势

随着经济全球化，新的职能分工在全球范围内展开，信息和交通技术的飞速变革改变了人们的生产和生活方式，城市形态和功能发生变化，城市问题日趋复杂，城市空间表现出前所未有的新的特点。随着城市理论从城市等级论转向城市网络体系论，城市发展战略的研究范式也随之不断修正，在不可避免地走向多维综合的同时，也无可避免地走向公众广泛参与的社会化进程之中。总结起来，主要趋势大致有以下八点：

一是研究视野发生转变。从一国视角转向全球视野，从关注经济数量到越来越注重环境、气候变化、网络等涉及宜居、人文、生活、生态的方面。更加追求多元化、多样性，更注重公平、便捷，更重视城市生产、生活、休闲功能的融合，提升城市的生活性，成为全球城市未来规划一种主流价值取向。

二是研究内容的广泛化。城市战略规划的内容遵循解决问题模式，并不强求一律，而是注重赋予深层的价值和鼓励多样性城市发展。战略研究作为对城市发展长远、重大问题的研究，其基本的视角是宏观的，然而随着战略研究的不断深入和发展，宏观问题的微观视角也应得到重视，战略研究逐渐增强了实施性、政策性和经营的内容。虽然所有的研究仍具有宏观的特征，但视角的转换与宽阔，对于更全面地理解和解决城市发展的战略问题显然是必要的。在新近的战略研究中更增强了多学科的参与，从最早的城市规划与城市经济地理的合作，扩展为规划、地理、经济、社会、生态等多学科的联合作战。学科的交叉无疑有益于将城市发展战略的研究推向更深入的境地。比如，鉴于近年来急速转变的社会态势，《香港2030》采取了有别于以往策略规划的研究方式，涵盖了更广泛的参数及更深入的研究。

图1.3　城市发展战略研究的发展趋势

三是研究范围不断扩大。区域的观点早已深入人心，成为研究诸多城市问题的共同视角。目前开展的城市发展战略研究也不例外，甚至已成为解决城市战略问题的基本方法和主要视角。无论是“珠三角”之于广州，还是“长三角”之于杭州、苏州、宁波、南京，区域空间日益网络化的发展态势使得城市的发展不再孤立，区域关系的处理日益成为影响城市自身发展战略的关键因素。战略研究对于宏观区域问题的重视无疑是顺应城市经济、社会发展的现实条件和潜在动力的。

四是研究方法的定量化。数量分析和信息技术应用成为城市发展战略研究新的发展方向。国际研究范式注重进行数据统计、趋势判断、情景分析、方案比较等，对定性的问题进行定量的思考，并努力将量的概念落实到空间布局上。其中，数据统计和趋势判断是最常见的技术方法，也是战略制定的重要依据；在分析具体区域和城市的空间增长过程时，选用情景分析和多方案比选法。

五是参与主体的多元化。德国教育科研部明确规定，城市申请《德国城市2030》资助计划的重要前提是，地方政府必须来自规划院系的咨询团队一起合作，共同为城市应对未来挑战制定可推广策略。除此之外，广泛的公众参与和讨论也是新一代城市发展战略规划中不可缺少的部分。

六是研究周期的拉长化。为了确保战略制定的准确性和严密性，并且能够在未来得以有效实施，制定城市发展战略的时间周期呈拉长的趋势。墨尔本的战略规划编制过程历时近三年，其间历经多次公众讨论和信息公告环节，最后才得出具体的实施计划。

七是研究成果的多样化。研究成果突破了传统规划的文本、图纸范畴，而变为由网站、工作站建设、论文、出版物、人才培养、国际国内会议组织、竞赛和展览等在内的多种形式。

八是研究过程的灵活化。近年来，国外城市战略研究在规划过程中允许多层次的政府以及从公共到经济部门、市民社会的多元化广泛参与的社会过程。同时，研究程序成为连续的过程，为达成既定目标提供具有弹性的框架，特点是高度灵活，容许不断修正检讨，以有效应付各种变化。

1.3.4　小结

国内城市战略研究亟待研究范式的转型。我国的战略规划的实践还处于刚刚起步阶段，内容还不够全面，工作性质、对象、范围、方法等方面未达成共识，通常缺少切实可行的路径导向和保障措施，不仅没有起到战略的作用，反而成为了“研究上的一种迷失”。中外城市战略研究在蓝图与过程、技术理性与社会理性、物质形态规划与综合规划、精英主导的封闭式规划与公众参与的开放式规划等四个方面形成鲜明对比。具体总结如下：

一是内容方面，普遍深度不够。既没有对城市的物质要素发展布局作全面部署，也没有对城市规划建设用地作全面深入的研究。理论与实践未能密切结合，针对性不强，存在战略趋同的嫌疑。由于缺乏创新，大部分是复制速成，导致的结果可能是千城一面，脱离实际，存在迎合领导意图、采用煽动性语言、追求轰动效应的可能。此外，广度方面，战略规划还缺乏区域层面的必要指导和有力支持。

二是方法方面，尚未形成一套适合中国国情的、系统的、规范的城市战略研究范式。工作性质、对象、范围、方法等方面未达成共识，只是提供一种城市发展思路的设想。多为定性描述和概念性论述，尚未形成多学科、多部门、多层次、多领域以及定量、定性分析的统一体；存在将城市系统简单化，物质形态规划占主导成分的倾向。对从城市的社会、经济、文化、环境等角度进行系统分析的能力还很欠缺。

三是程序方面。战略规划的主体往往是政府及其相关部门，因此，还保留着鲜明的计划经济下政府主导的精英规划模式特点。相对于国外的战略规划编制强调公众参与和规划协商，国内受传统规划影响较深。缺乏法定地位，编制无程序化，减少了正式规划中所采取的动态评估和监督程序，专家评审只是对研究成果的一种总体评议，并无太多的实质性、约束性作用，也没有切实可行的保障措施。

四是时效方面。对战略规划的实施控制机制探讨不足，本质上仍是蓝图式规划，把本质上有序推动的动态实践过程定格为静态蓝图，对战略规划的动态性、灵活性和连续性过程认识不够，没有根据实施反馈信息经常性地调适，规划缺乏弹性和应变能力。