建立棉农利益支持体系，提升中国棉花产业国际竞争力

第六节　建立棉农利益支持体系

一、中国棉花产业发展与财政政策演变

实际上，中国政府一直十分重视棉花产业发展的安全问题，在不同时期、不同历史阶段实施了相应的产业发展政策，保障棉花产业安全。历史上，中国棉花长期供不应求，处于短缺状态，棉花供给满足不了当时消费需要，尤其是纺织工业发展需要。迅速提高棉花生产能力和产量，保障国内消费需要成为当时棉花产业发展一项重要任务和政策目标，为此，中国政府采取了相应的政策扶持。

一是实行统购统销的棉花流通体制，从体制上保障棉花产业稳定发展。基于棉花资源长期短缺现状和传统经济体制束缚，中国棉花历史上长期采取国家垄断经营，其核心内容是“一定三统”，即棉花购销价格由国务院统一规定，棉花的收购、加工、销售由供销社棉花企业统一经营。这种体制一直延续到1995棉花年度。它对稳定当时棉花市场，促进我国棉花产业和纺织工业的发展起了重要作用。

二是实行财政补贴政策，补贴棉花生产和销售。为鼓励棉农扩大生产，提高生产效率，中国对棉花生产和流通环节实行了一些财政补贴政策。主要是实行棉花收购加价款、棉花销售“三挂钩”（预购定金、柴油和低价化肥）奖励和棉花调拨奖励等三项补贴政策，对棉农生产和棉花销售进行适当补贴，一定程度上提高了棉农和流通企业生产与销售的积极性，促进了棉花生产和销售。

三是实行价格支持政策，刺激棉花产量的提高。中国政府当时对棉花价格支持政策主要表现为价格调整，不同于世界上一些国家采取的最低价格贷款支持或收入保障政策，当时中国棉花购销价格还没有放开，价格由政府统一确定。为促进棉花生产，中国政府主要通过不断提高棉花购销价格、支持高价收购棉花来实现，仅在20世纪90年代初期，中国政府就先后几次提高了棉花购销价格。例如，1989年每吨棉花收购和销售价格分别是4720元、5160元，到1995年就分别提高到了14000元、17220元，均增长了2倍左右。这种价格刺激效果非常明显，购销价格的大幅提高，增加了农民收入，调动了农民种棉积极性，短时期内就促进了棉花产量的快速增长。

由于制度的不断完善和政府政策的支持，中国棉花生产和供求形势发生了很大转变，棉花产量从建国初期的70万吨提高到改革开放初期的221万吨，以后年度仍稳步增长，到1984年曾超过625万吨。到1995年后，中国棉花从长期依靠进口平衡转为国内自主供求平衡为主，摆脱了长期供不应求的资源紧缺状态，个别年度甚至出现严重的棉花过剩。针对这种情况，中国政府相应调整了棉花产业政策，政策目标从过去扩大棉花生产和满足纺织工业需要，逐步转为稳定生产和市场以及保护棉农利益为主，相关政策也做了调整。

一是积极支持和推进棉花流通体制的市场化改革，为棉花产业发展创造良好的制度环境。鉴于当时棉花产业发展现状和流通体制的弊端，中国政府从1995年起开始对棉花流通体制进行市场化取向改革，逐步放开棉花购销价格、市场和经营，到1999年棉花年度已基本做到完全放开。目前中国已建立了在国家宏观调控下，主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新体制。为促进新体制的建立和完善，中国政府在政策上予以倾斜，政府承担了部分改革成本，例如，妥善处理了历史陈欠的政策性因素形成的棉花企业亏损挂账，积极消化棉花企业政策性因素形成的库存积压棉花等。

二是提供政策性贷款，支持棉花生产和收购。由于中国农民收入水平低，自由资金缺乏，资金来源渠道单一，生产资金投入主要依赖于生产的农副产品能及时到市场变现。如果生产的产品不能及时销售，当年收入就会减少，下年度生产也会受到影响。为保障农民生产的粮食和棉花等大宗农产品能及时销售和兑现为现金，防止出现严重过剩，满足农民生产资金需求，中国政府1994年成立了政策性银行——中国农业发展银行，对粮食、棉花等大宗农产品销售业务等提供专门的政策性贷款，这对稳定棉花生产和保护农民收益起了很大作用。现在，这种政策性贷款采取了“以销定贷、以效定贷”等商业化经营模式，也就是说贷款运作方式已逐步市场化了。

三是调整和完善了财政补贴政策，政策更为公开、公平和透明。随着中国棉花流通体制的逐步市场化和公共财政体制的逐步建立与完善，中国政府逐步取消了原有的一些财政补贴政策，完善了一些补贴方式。例如，逐步取消了棉花收购加价款、棉花销售“三挂钩”奖励和棉花调拨奖励等财政补贴政策，进一步完善了税收优惠政策，促进棉花生产和销售。同时，为了应对重大自然灾害和突发事件，不断完善国家棉花储备制度，在补贴运作方式上，建立了一些市场化制度，尽量防止或避免暗箱操作和人为因素，确保政策公开、公正、透明，做到与社会主义市场经济基本原则和规律相吻合，与国际惯例相一致。

二、积极调整棉花产业发展的财政支持政策

为适应入世和社会主义市场经济发展的要求，中国政府一直在不断改革和完善现有财政政策，积极探索建立中国社会主义市场经济条件下公共财政体制新框架。近年来，根据公共财政体制要求，中国政府实行了一系列财政改革，推行了部门预算、国库集中支付制度、财政收支两条线、政府采购等改革；调整和优化了财政支出结构，逐步减少了竞争性领域的财政支出，加大了非竞争性领域的财政支出，例如，逐步加大了基础设施建设、社会保障、科技教育等公共领域方面财政支出比重。为适应财政改革和世贸规则总体要求，中国政府对棉花产业发展的财政政策也进行了一些调整和完善。

一是取消了棉花销售补贴等流通环节的财政补贴政策。入世前，中国政府对棉花销售出台了一些财政补贴政策，当时主要是为了缓解新获棉供求矛盾，入世后，根据中国政府承诺和世贸规则要求，我们取消了这项政策。同时，对一些不符合公共财政体制要求的一些补贴政策也相继取消，例如，取消了棉花生产发展补贴政策。

二是积极探索、建立对中国棉农直接补贴的机制和方式。中国是一个发展中国家，经济欠发达，尤其是农业还很不发达，基础非常薄弱，需要政府政策支持。但目前对农业的支持政策体系和机制还很不健全，农业支持水平也远低于一些发达国家，甚至低于一些发展中国家。原有的一些农业补贴主要是间接补贴，且补贴流通环节较多，目前，这些补贴相继取消后，新的补贴机制和方式正待逐步建立。

此外，中国政府还要进一步完善对农业的财政支持政策，包括取消一些不合理的补贴，增加对农业基础设施、农村公共卫生和基础教育等方面投入，进一步完善现有税收优惠政策和大宗农产品的国家储备制度等。(www.xing528.com)

三是继续支持棉花流通体制的市场化改革。中国棉花产业能否稳定发展，关键在于建立一套相对完善的市场化制度和机制，为此，中国政府一直在不断完善棉花产业发展政策，不断推进棉花流通体制改革。最近，国家正在积极借鉴国外成功经验，探索和推进棉花质量检验体制改革，以促进棉花质量提高，加快棉花企业改革步伐，逐步实行棉花企业社企分开和企业改制等。

目前，中国的棉花生产补贴政策已全面进入了调研阶段。2007年，中央财政将划出专款，在全国范围内实行15元／亩的棉花良种补贴，这是中国首次实行棉花生产补贴政策。当然，这项补贴与美国相比还非常薄弱，据美国农业部统计，2006／2007年度，美国棉花种植者将得到超过28亿美元的直接补贴。此外，在过去的4个年度（2002／2003年度至2005／2006年度），美国仅棉花销售补贴这一项就累计达118亿美元，即平均每年29．5亿美元。

三、建立棉农利益支持保护体系应遵守的原则与措施

（一）棉农利益支持保护体系的建立原则

选择保护和补贴棉农利益的方式，应综合考虑五条原则：一是保护、补贴措施要与棉农利益直接挂钩；二是补贴额要参考棉花市场价格，但不能干预价格的市场形成；三是要考虑财政承受能力；四是与世贸规则和我国入世承诺相适应；五是要具有可操作性，防止截流。

（二）棉农利益支持保护体系的支持措施

根据上述原则，可以采取对棉农的直接支持措施：一是对整个农业的支持保护措施，如增加基础设施投入等；二是专门针对棉花产销提供的政府服务，如贷款贴息、提供低价优质棉种等；三是宏观调控措施必须建立直接补贴棉农的机制。

（三）保护棉农利益的补贴措施

参照美国农业部对棉农的补贴办法，可以建立中国的目标价格差额补贴制度，对棉农实施直接补贴。基本步骤包括三步。

第一步，国家根据国内最近3年正常的棉农生产成本和合理收益、棉价平均水平等多方面因素，确定当年棉花“政府支持价格”，即政府最低保护价，作为支持目标。以这一目标支持价格作为基准价格，政府可以根据地区差、等级差、季节差而设置不同的差价，形成差价表，便于计算补贴时对照。

第二步，当市场棉花收购价格一旦低于“政府支持价格”时，政府授权国家储备棉管理机构入市，按照政府支持价格直接收购棉农的棉花。具体做法是，中国储备棉管理总公司根据国家授权，在各棉花产业区委托若干参与国家质检体制改革的大型棉花加工企业按照政府支持价格标准收购棉农的棉花。

第三步，国家储备机构将收购上来的棉花数量、价格、等级等数据信息定期上报国家有关部门备案，如每周一次（收购淡季可改为每月一次），作为财政补贴的依据。这些资源经国家指定公证检验机构检验后，质量达到入储要求的，可直接进入国家储备；如不能达到要求，可按当时市场价格水平销售给纺织企业用于消费或直接用于出口。进入储备库的资源可按照储备棉管理要求进行管理并由财政给予相关费用补贴；销售或出口的资源应建立严格的盈亏台账制度，如有盈利应进入储备基金或上缴财政，如出现亏损，由储备基金或由财政实行补贴。

这样做有三方面的重要意义，一是有利于国家掌握资源；二是有利于保护棉农利益；三是减少补贴流程，可节省大量中间环节，从而节省大量补贴运作成本，且具有很强的操作性，可保证财政资金得到有效利用。