中国新能源与可再生能源供应体系

一、新能源与可再生能源成为投资热点

近年来，化石能源的不可再生性与不断恶化的生态环境促使人们开始开发新能源和可再生能源技术。国际市场中，由于世界石油和天然气价格居高不下，可再生能源在全球范围内尤其是发达国家得到迅速推广。世界清洁能源技术投资迅速增加，成为全球增长最快的市场之一。全球对可再生能源的投资，在过去两年中翻了一番。2005年达到489亿美元，2006年达到633亿美元，增长30%。美国和欧洲政府对可再生能源的资金和政策支持在100亿美元，仅研发领域的投入就超过7亿美元。此外，可再生能源领域已经成为世界大商业银行关注的焦点。从世界可再生能源的利用和发展趋势看，风能、太阳能和生物质能发展最快，产业前景最好，其开发利用增长率远高于常规能源。其中，由于风力发电技术成本最接近常规能源，因此也成为产业化发展最快的清洁能源技术，年增长率达到27%。

2006年，全球能源生产构成中，可再生能源份额为6．8%，而石油占39．9%、煤炭占23．8%、核电占8．2%、天然气占19．0%。在可再生能源生产中，水电为42．5%，太阳能与光伏电池为10．3%，包括木材、废物、乙醇燃料在内的生物质能占47．5%，风能为3．8%，地热5．1%。尽管以可再生能源为主的新能源在全球能源生产中所占的比例较小，但其发展应用的潜力巨大，根据联合国环境规划署2008年3月发布的一份报告[1]显示，目前至少有60多个国家制订了促进可再生能源发展的相关政策，欧盟已建立了到2020年实现可再生能源占所有能源20%的目标，我国也确立了到2020年使可再生能源占总能源的比重达到15%的目标。

据“Clean Energy Trends 2007”的分析，风能、乙醇、生物燃油以及太阳能等新能源竞争力不断增强，吸引了越来越多的投资参与。Clean Edge News数据[2]显示，2007年全球清洁能源投资达到1484亿美元，比2006年增长41%。2006年，全球风能市场新增投资达到61亿美元，同比增长51．7%；太阳能市场新增投资为44亿美元，同比增长39．3%；全球生物燃油市场投资达到48亿美元，同比增长了超过30．6%。全球对新型可再生发电装置、燃料和热量生产设施（不包括大型水力发电）的投资在2007年内达到了710亿美元。[3]同时，资金来源也更为丰富，主要的商业和投资银行、风险投资和私募股权投资基金、双边和多边发展机构以及小型的地方投资者开始介入这一领域。全球诸多跨国公司在推动新能源的市场增长中起到了重要作用。其中，Archer Daniels Mid－land、英国石油（BP）、通用电器、夏普和丰田汽车等企业在太阳能、风能、乙醇—电力混合动力汽车等领域，投入均超过了10亿美元。新能源领域投资活跃将进一步促进全球新能源市场的持续繁荣。据Clean Edge预计，到2016年生物燃油（包括乙醇和其他生物燃油）供电市场、风力发电市场和太阳能发电市场将分别增加到809亿美元、608亿美元和693亿美元，而燃料电池和分散式氢能发电市场将由2006年的14亿美元增加到156亿美元。总的市场规模将是目前规模的4倍。

图8－1　清洁能源投资增长及预测（2006～2016年）

资料来源：Clean Energy Trends，2007．

二、技术进步提升了新能源的价格优势

新能源技术的发展是新能源产业发展的催化剂。近年来，涉及新能源开发与应用的技术层出不穷，促使其生产成本不断降低，规模效应有较大提高。在政府的大力扶持下，某些项目甚至产生较为可观的投资回报，极大地吸引社会资金投向新能源产业。此外，在传统矿物能源价格不断上涨的同时，新能源价格一直呈现下降趋势，新能源在价格上的竞争力逐步增强。20世纪80年代以来，美、德、意、俄等国相继建立起不同形式的太阳能热发电示范装置，有力地促进了该项技术的发展，太阳能产品性能价格比不断提高。据德国能源专家预测，随着光伏产业相关技术不断取得进步，如高纯多晶硅原材料制备技术、太阳能级硅锭和硅片制造技术、太阳能电池生产技术，以及高光电转换效率的新型太阳能电池生产技术等，同时，太阳能利用规模扩大的基础上，约在2020年太阳能电的成本就将与常规电力成本持平，到2040年将大大低于后者，届时太阳能电力将比常规电力更富竞争力。

在各类新能源和可再生能源中，风电技术更为成熟、成本更低。在过去的20多年里，风电技术不断取得突破，规模经济性日益明显。在风能领域，诸多跨国公司致力于机组大型化、数字化控制、风机并网等技术的研发并取得较好的成效，极大地推动了风力发电在全球的推广。此外，随着材料科学的发展，风机叶片轻质化也取得了实质性的突破，为发电能力的提高、发电成本的降低奠定了基础。根据美国国家可再生能源实验室（NREL）的统计，1980～2005年，风电的成本下降幅度超过90%，下降速度快于其他几种可再生能源形式。在技术领先的德国等国家，风电的成本已与传统的水力发电已经非常接近。预计2010年风电成本将下降至3欧分／千瓦时，初步具备了与燃气发电竞争的能力。因此，风能得已成为增长最快的能源（见表8－1）。

表8－1　1996～2008年美国部分新能源消费情况

续表

注：英热单位，1Btu＝1055．056焦耳。
资料来源：Annual Energy Review 2008（EIA，Energy Information Administration）．

三、新能源在世界各国的发展

1．太阳能

太阳能的利用方式主要集中在太阳能光伏发电技术和太阳能热利用技术。在德国、西班牙、美国等的带动下，2008年全球太阳能光伏（PV）市场装机容量达到5559兆瓦，全球累计光伏容量达到14730兆瓦。光伏市场需求的快速增长推动了太阳能光伏产业的快速发展，中国凭借低成本制造能力成为世界最大的太阳能光伏电池生产国。2007年，中国光伏电池产量达到1088峰兆瓦，占世界总产量的29%。其他主要太阳能光伏电池生产国（地区）产量占世界的比重为：日本占22%；德国占20%；台湾地区占11%；美国占6%；澳大利亚和印度各占1%。[4]我国在太阳能产业规模已位居世界第一，是全球太阳能热水器生产量和使用量最大的国家和重要的太阳能光伏电池生产国。2007年底，我国在用太阳能热水器总集热面积达1亿平方米。2008年，全国有一定规模的太阳能热水器企业有1500余家，太阳能热水器年产量超过3100万平方米，年增长率达32．5%，太阳能热水器行业销售额达400亿元人民币，总保有量达到1．25亿平方米。[5]中国不但是世界最大的太阳能热水器制造国，也是太阳能热水器的最大使用国。

2．风能

据全球风能委员会（GWEC）的统计数据，[6]2007年全球新增风能发电能力20千亿瓦。同比增长30%。欧洲仍是风能领先的市场，风能发电超过57千亿瓦，占世界总量的61%。美国发展速度最快，2008年新增装机容量达到8358兆瓦，其次是中国和印度，总容量分别增加6300兆瓦和1800兆瓦。据欧洲风能协会（EWEA）估计，到2020年，风电装机容量会达到12．31亿千瓦，世界电力的12%将来自风能，届时，风能市场将为欧洲带来20万个就业机会。

3．生物质能

生物质是一种多样性的能源资源，是目前人们最能够适应和控制的替代能源形式，而且其产品利用形态和传统石化能源相近，在世界范围内有着广泛的应用。主要利用形式包括大型火电系统、大型生物质气化发电系统（10兆瓦以上）、厌氧发酵供热发电系统、垃圾填埋气回收供热和发电系统以及生物油的生产（乙醇、生物柴油等）。值得注意的是，包括木材、废物、乙醇燃料在内的生物质所占份额在2000年就超过水电份额，成为比重最大的可再生能源。欧盟自20世纪90年代初开始，就高度重视生物质能的开发使用，计划到2020年生物质能源在传统的能源市场中占20%的比例。德国在利用厌氧发酵处理废弃物发电技术方面，走在了世界的前列，目前已有1900个厌氧发酵厂，2004年装机容量为27万千瓦。《世界生物质报告》预测，在2004～2013年间，全球将有180亿美元投资于生物质能源项目，包括大型火电项目（900万千瓦的新增装机）、厌氧发酵系统和垃圾填埋气项目。

利用生物质原材料生产乙醇、甲醇和柴油等生物燃料已经成为全球生物质资源最为重要的用途之一。20世纪70年代以来，在政府强有力的推动下，巴西已发展成为世界上最大的乙醇生产和消费国。2007年，巴西乙醇产量为2260万立方米，比2006年的产量1780万立方米增长了27%。巴西是世界上最大的乙醇出口国，其乙醇生产总量的20%用于出口，2007年巴西乙醇出口量为350万立方米，2006年为340万立方米。2007年巴西对欧盟的乙醇出口量为100万立方米，2006年为58．5万立方米。[7]美国是另一个主要的燃料乙醇生产国，据美国能源信息局发布的最新数据显示，2007年美国乙醇总产量为64．85亿加仑，比2006年的日均产量增长33%。[8]

我国“十五”期间为消化陈化粮，在部分地区开展粮食燃料乙醇生产试点和车用乙醇汽油使用试点工作。目前4家以玉米和小麦为原料的燃料乙醇企业都实现满负荷生产，2007年产量133万吨。河北、湖北、江苏、山东、江西、广西、重庆、四川、宁夏、海南10省区在研究启动非粮燃料乙醇项目，其中广西木薯燃料乙醇一期年产20万吨工程已建成投用。中石油、中石化、中海油分别在四川、贵州、海南启动小油桐生物柴油产业化示范项目。[9]

4．地热能

地热是埋藏在地下的热源，目前的利用包括发电和热利用两种方式，而热利用则包括地热水的直接利用和地源热泵供热、制冷。在当今所有的新能源中，地热发电成本是最低的，一般为4～5美分／千瓦时，在某些国家的应用已经可以和化石燃料相竞争。据地热能协会报告[10]指出，模块化元件和混合冷却系统的新技术能有助于地热能源的使用，这两个技术的发展可能大大降低地热能公司的生产成本。地热资源是蕴涵比较丰富的一种无污染的清洁能源，随着石油、煤炭等传统能源逐渐枯竭，地热资源将成为未来能源的一个重要组成部分。目前国际上有一百多个国家在开发利用地热资源，并以12%的速度递增。

冰岛、美国、新西兰、俄罗斯等国在地热开发与利用上居于世界领先地位。冰岛是全球可再生能源利用比重最高、时间最长，并且最为成功的国家。冰岛拥有70年地热使用历史，地热能在冰岛能源消费中起着举足轻重的作用，占26．5%，水电能占73．4%。冰岛的建筑基本由地热供暖，1／4电能都由地热能提供。2007年，新西兰在Taupo新建约20兆瓦的地热发电设施，该设施是Contact能源公司计划到2025年从可再生能源满足新西兰电力需求90%目标的一部分。美国地热公司于2008年初宣布，在爱德华州RaftRiver的10兆瓦地热发电项目完成，已于2007年10月试运发电。俄罗斯穆特诺夫地热电站是最大的无污染项目，总发电量达50000千瓦，可满足堪察加地区20%的工业用电。印度尼西亚地热蕴藏量2．7万兆瓦，占全球的40%。在政府已经订立2025年能源利用多样化目标中，其中石油的用量占20%，远远低于目前的52%。与此同时，地热用量将增至5%。

5．核能

虽然在安全、污染和成本方面存在争议，核能仍然作为一项具有明显优势的能源。随着世界能源需求不断增长，温室气体减排呼声日益增高，核能作为最便捷的方案，再次引起世人的关注。2007年11月在意大利首都罗马举行的第20届世界能源大会上，多国政府官员和世界能源巨头均呼吁重新恢复核能的地位，并建立稳定的核能政策以应对未来的能源需求。据估计，在50年内，世界核能能力将达到700千亿瓦，约比现在能力翻一番。

目前，美国、俄罗斯、法国和日本在世界核能发电领域居于世界领先地位。法国是核电领域的世界领先者。经过30多年的持续建设和发展，法国目前已拥有19座核电站，正在运转中的核电机组有59台，总装机容量达6300多万千瓦，占法国总装机容量的70%，核电发电量更是占到全国发电总量的80%。法国的能源自主率也从20世纪70年代中期的23．9%提高到今天的50%以上。美国目前拥有约104座核反应堆，核能发电占总电量约20%。据分析，美国到2030年需新增核能能力64千亿瓦，约比现在增长60%。为减少对进口油气的依赖和减少温室气体排放，美国将继续加快发展核能。到2008年2月，世界上有34座核反应堆正在建设之中，另有93座已列入计划，还有222座列为提案。2007年7月，俄罗斯宣布将再增加26座核电站，以便使其核电能力翻一番。英国也决定要发展核能，第一座新的核电站可望在10年内建成。

6．氢能

尽管目前许多人对氢能的真正商业化进程感到怀疑，但氢能作为一种高效清洁的二次能源，具有许多独特的优点：如来源广泛、便于进行能量转化和储存，没有环境污染，还可以与电力并重而且互补。许多科学家认为，氢能在21世纪有可能成为世界新能源舞台上一颗举足轻重的“希望之星”。因此，世界各国纷纷加大科研力量和资金投入，对氢能的开发和利用展开研究。

20世纪90年代燃料电池技术的快速发展，使世界各国对氢能研究开发的升温。美国、欧盟、日本等都从可持续发展和能源安全的战略高度，在国家能源战略层面上制订了氢能发展的路线图，并不断加大对氢能和燃料电池技术研发的投入。2002年，美国能源部就提出了《向氢经济过渡的2030年远景展望报告》。目前，美国能源部正在实施“自由汽车计划”和“氢燃料导入计划”，以支持氢能和燃料电池及燃料电池汽车研发与示范。2005年8月，美国国会通过了新的能源法案，氢能被列入“主流能源”选择之一，并将到2020年时投入37亿美元用于氢能的研发、示范和税收优惠。欧盟在2003年制订发布了《欧盟氢能路线图》，计划在未来5年内投入20亿欧元，用于氢能、燃料电池及燃料电池汽车的研发示范，并创立欧洲氢燃料电池合作组织，实施了“欧洲清洁城市交通项目计划”，目前，欧盟正在启动有关氢能和燃料电池汽车技术研究的“框架七”计划。日本，从1993年起就开始实施“世界能源网络”计划，深入研究氢能及其基础设施技术，希望到2020年逐步推广氢能。2004年，日本在《新产业创新战略》中将燃料电池列为国家重点推进的七大新兴战略产业之首。另外，加拿大和巴西也都希望利用廉价水电推广氢能。

一、新能源和可再生能源市场弱小，处于起步阶段

我国可再生能源资源丰富，每年地表吸收的太阳能大约相当于17000亿吨标准煤的能量；风能资源量约40亿千瓦，初步估算可开发利用的风能资源约10亿千瓦；海洋能资源技术上可利用的资源量估计为4亿～5亿千瓦；地热资源的远景储量为1353亿吨标准煤，探明储量为31．6亿吨标准煤；现有生物质能源资源总量达7亿吨标准煤。因此，我国具有大规模开发可再生能源的资源条件。长期以来，由于传统化石能源资源禀赋优势、价格优势，新能源与可再生能源发展初始阶段技术研发投入以及设备投入方面的巨大成本，新能源和可再生能源一直得不到市场的青睐。

在我国，经济能否继续保持持续的高速增长，能源供应将成为至关重要的因素。从目前国内资源来看，我国煤炭资源虽然比较丰富，但石油、天然气资源相对十分贫乏。我国现有的能源资源条件以及不完善的能源定价机制决定了以煤为主的能源消费结构短期内难以改变，这种消费结构引起的污染物排放已经使环境不堪重负。长远来看，未来潜在能源需求增长对国内环境构成的巨大压力。而且环境污染和破坏的长期性影响导致的巨大环境治理成本将成为将来国家的经济重负，又严重制约未来我国经济的持续、健康发展。未来我国经济的持续高速增长将受到环境容量方面的制约。在这样的背景下，我国政府十分重视对可再生能源的开发利用，2005年2月28日全国人民代表大会常务委员会第14次会议通过《中华人民共和国可再生能源法》，并于2006年1月1日开始实施。《可再生能源法》明确了我国可再生能源发展的战略地位，是我国能源长期发展的优先领域。目前，中央政府主管部门已经制订了相应政策和措施以推动可再生能源市场的建立和发展。《可再生能源法》开始实施后，可再生能源发展得到了广泛的重视，可再生能源投资明显增加，国内大型国有企业，包括国家电网公司、五大发电公司、三大石油集团、神华集团、长江电力以及一些升级的能源投资公司纷纷进入可再生能源市场，国际主要的风机制造企业或企业集团也开始进入我国的可再生能源市场；我国的一些民营企业也开始大规模进入可再生能源市场，目前太阳能产业基本上都是民营资本投资。

我国在新能源与可再生能源的开发方面取得了一些进展，就投资额来说，对新能源与可再生能源的开发投资居世界之首，但是已经开发的新能源在我国能源结构中的比例很小。目前我国新能源与可再生能源仅是一个弱小的、不确定的市场。除了太阳能热水器、秸秆气化等部分可再生能源外，我国多数新能源和可再生能源产业发展缓慢，仍然没有从根本上改变市场容量相对狭小的现状，存在需求不足，结果导致新能源技术迅速发展所带来的质量改进和成本降低的优势没有得到充分体现；不能迅速形成强大制造业作为产业发展的支撑；由于政府对市场价格的控制等原因，可再生能源发电入网问题也成为该产业发展的一个瓶颈；国内新技术的开发缺乏动力，不得不过多依赖政府直接推动。市场狭小又给新能源与可再生能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环，使新能源与可再生能源产业的发展缓慢，并影响政府、金融机构及民营企业对投资新能源与可再生能源发展前景的信心。具体来说，我国发展新能源与可再生能源所面临的问题和障碍主要可以归纳为成本障碍、政策障碍和市场障碍。

我国各类新能源产业发展阶段见表8－2。

表8－2　我国各类新能源产业发展阶段

续表

资料来源：联合证券研究所。

二、建设成本和运行成本较高

新能源与可再生能源的开发利用成本虽然随着技术发展有较大的下降，但是与传统化石能源相比，目前新能源和可再生能源仍不具有生产成本优势。我国由于煤炭等化石能源价格非常低廉，新能源开发的成本障碍更加突出。如并网风力发电的初始投资成本为8000元／千瓦，单位发电成本为0．33元／千瓦时，上网电价（含增值税）为0．52元／千瓦时。光伏发电（100Wp）的开发成本更高达40000元／千瓦，单位发电成本高达2．38元／千瓦时。而煤电（以30×万千瓦为例，无脱硫设备），单位投资成本仅为5000元／千瓦，单位发电成本仅为0．21元／千瓦时，上网电价（含增值税）为0．33元／千瓦时，远远低于风电和光伏发电。可再生能源的发电成本之所以大大高于常规发电的一个重要的原因是，常规的火力发电对人类健康的危害、环境污染等方面的“外部成本”转移给了社会，因此常规电力成本低于实际水平。

可再生能源发展与利用高成本的一个重要原因是在我国煤炭使用成本低。首先，煤炭燃烧的成本不能完全反映在其价格上，污染所产生的外部环境成本不能内部化到企业私人成本。其次，数量众多的传统煤电厂的电力价格并不包含资本投入成本，与之对比，利用可再生能源发电需要前期大量的设备投入，这就限制了可再生能源发电与传统煤炭发电行业的竞争。最后，电力价格中没有准确反映输电配电成本。煤炭资源主要分布在华北一带，远离东部和东南沿海的需求市场，真实的输配电成本可能要远远高于可再生能源利用的输配电成本，但是长期以来这部分成本没有包含在电力价格中。

可再生能源发展利用的高成本的另外一个重要的原因是国内缺乏相关设备的制造能力。如在风力发电方面，国内设备制造企业很少，而且生产机组大多在600～700千瓦。我国还没有专门从事风电、太阳能和生物质能技术研究的专业机构，设备制造水平和制造能力很弱，国内设备制造能力的不足迫使我们不得不从海外进口价格高昂的机械设备和技术。如从国外进口风电发电设备的成本要高出国内制造设备成本的60%以上。这也是新能源和可再生能源固定投资较大，成本高的一个重要原因。国内技术装备供给不足在一定程度上制约了新能源和可再生能源产业的发展。

图8－2　我国可再生能源发展高成本的因素（2004年）

资料来源：Judith A．Cherni，Joanna Kentish：Renewable energy policy and electricity market reforms in China，Energy Policy 35，2007．

国外经验表明，设备制造产业是新能源与可再生能源产业发展的重要基础。德国、荷兰、丹麦以及美国，其国内的可再生能源产业的迅速发展，除了有相关的政策和法律以外，一个重要的方面就是这些国家拥有雄厚的技术实力和强大的制造业为支撑。美国国内风机制造业1990～2000年生产性投资年递增均在15%以上，保证了2000年美国风力发电能力达到2500兆瓦。在欧洲，过去5年，风机市场规模年均增长率为8．8%，也同样与其重视制造业发展密不可分。在未来几年，欧洲风能领域将增加投资30亿美元，使风机市场规模达到80亿～100亿美元。而中国大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家由于长期投入不足，结果是设备制造产业发展缓慢，产业组织不合理、生产规模小、过于分散、集约化程度低、工艺落后、产品质量不稳定、经济效益低和本地化制造比例较低，从而难以降低工程造价和及时提供备件。如果我国不大力发展相关设备制造产业，风电设备主要依靠国外进口，其成本必然难以下降。此外，整个可再生能源产业发展也缺乏基础。但目前看来，我国关键技术与主要设备依靠进口的局面短期内不可能得到根本扭转。

三、缺乏完整、有效的激励机制和政策体系

从全球来看，新能源与可再生能源发展迅速的国家都是给予新能源和可再生能源较大的政策扶持。如1997年，欧盟就颁布了可再生能源发展白皮书，制定了发展长远目标，日本1993年开始实施“新阳光计划”，美国能源部提出逐步提高绿色电力的发展计划，制定风力发电太阳能发电生物质能发电的技术路线图。目前世界上有接近50个国家分别出台了不同的政策，扶持新能源与可再生能源发展。

国内外的实践证明，政府是新能源与可再生能源发展初期关键的推动者。过去10多年，我国相关的主管部门曾制定并出台了一些促进可再生能源发展的政策。但是随着体制改革的发展，管理机构的变化和有些政策规定的不完善，致使一些政策随之消失，一些政策名存实亡，一些政策因难以执行而未执行。当前我国可再生能源正处于发展的关键时期，我国可再生能源能否出现突破性发展，形成规模效益，关键就在于政策的支持，特别是市场开拓方面的政策。

2006年1月《可再生能源法》正式出台，同时又出台了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》和《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，但因实施细则不够具体，而缺乏切实可行的激励措施，包括税收优惠政策、政府补贴政策、合理的电价政策、投融资及优惠贷款政策。从总体上看，支持力度明显不足，而且政策的稳定性较差，没有形成鼓励其持续发展的经济激励机制。

四、资本投入不足、缺乏金融方面的支持在融资方面，长期以来，我国新能源与可再生能源项目特别是大规模的示范项目的投资主要依靠：政府拨款和政策贷款；外国政府和国际机构的捐款和贷款；外商直接投资。可再生能源的投资主体单一制约了可再生能源的发展。此外，国家虽然已经设立了专项基金，推进新能源发展，但还没有形成稳定的政府投入机制。

国家对新能源发展缺乏必要的金融政策支持，不利于一次性投资较大、短期内难以获利的新能源项目建设运行。风电行业过去5年的技术进步已使风电成本下降了约20%，但是，目前风电的上网电价仍比平均电价高，且风电企业一次性投资多，还贷压力大，而且在还贷期内难以取得盈利，影响投资者信心。由于金融体制的种种弊端也使国家对能源领域的一些政策被僵化，如国家禁止继续扩大投资高耗能行业，金融机构拒绝给高耗能行业进行融资，这种一刀切的做法，无法区分企业融资是为了扩大旧产能还是进行节能技术改造。在一些调研中显示，不少高耗能企业已经有了研发和改造旧设备的动力，最终却得不到金融支持。

当前，在已经实施的可再生能源法的推动下，国家应进一步细化可再生能源法的有关细则，制定明确推动可再生能源发展的税收政策、融资机制，建立财政专项资金以及类似于国外的公共利益基金（PBF），政府主管部门加大协调力度，落实对可再生能源企业的支持政策。

早在20世纪80年代末，我国就已经开始在农村实施了低息能源项目贷款项目，其中融资渠道主要是商业银行和国家财政。国外机构各种形式的贷款往往带有苛刻的附带条件，如必须购买其指定的组装设备。因此，国内可再生能源产业的发展很重要的一个制约因素就是融资渠道的狭窄，资本投入不足。

五、不同主体的利益矛盾阻碍可再生能源发展

据统计，目前我国电力部门超过95%的投资来自于政府投资（Webb，2004），来自国际资本投资所占比例极小。造成这种格局的原因主要有以下几个方面：首先，地方政府、公共事业公司、项目投资方三方利益不一致。国外机构对项目实施过程中的政府政策没有稳定的预期，对国家干预下的电力市场价格没有信心。总而言之，对投资回报没有信心。其次，目前我国法律法规在实施层面上没有给予国外机构充分信心。尤其是电力购买市场的缺乏正当竞争是我国电力部门缺少国际资本的最主要的行政性障碍之一。再次，由于政府缺少相应的政策开拓可再生能源市场需求，国外机构对我国市场前景并不看好，阻碍了其对制造领域的投资。最后，我国长期以来没有专门设置新能源与可再生能源发展的部门，所以涉及新能源与可再生能源发展经常受到多个部门的“干预”。如为了降低风电场投资费用，1998年我国对进口风力发电机组取消了进口关税，取消进口关税却不利于保护国内刚刚起步的风电设备行业，使得国内风电设备制造业企业面临恶化的竞争条件。新能源与可再生能源发展和市场培育需要长期的政策支持，所以必须保证政策支持的长期一致性。

1994年，电力部门规定省级电力当局要将风力发电场与电网在最近的节点连接，并购买所有产生的电力。1999年，在有关进一步支持可再生能源的发展的通告指导下，由国家发改委和科技部联合出台政策，要求省电力部门为风力发电制定价格，这个价格包含风力发电供应商的投入资本与还款利息以及合理的利润。发展可再生能源的额外成本分摊在整个电网的各个环节中，并包括在电网的平均价格中。不过，这个规定缺乏实际可操作性，因为国家并不同意电网公司把发展可再生能源的额外高成本计入电力的最终销售价格，并且地方政府也不愿分担在不同的地区把可再生能源接入电网的成本。虽然政策法规引起了项目开发商的热情，但是实际上却一直未能迅速发展，这与该政策法规的原意是相违背的。可再生能源发电的上网所面临的问题使得潜在的投资者望而却步，限制了行业的发展和增长。

一、新能源和可再生能源发展的国际经验

一国可再生能源作为新兴成长产业取得成功发展，不仅取决于一国可再生能源的自然禀赋，而且政府对可再生能源产业发展起到了发挥巨大激发和支撑作用。先进国家的经验主要包括：

1．制定新能源和可再生能源长远发展战略和具体目标，并以法律给以固定

在战略层次给予高度重视，是新能源和可再生能源发展的重要保障。瑞典政府早在20世纪70年代，从国家的能源安全出发，制定了能源发展目标，并于1997年确立了能源战略的指导原则：加快可持续能源系统开发，早日摆脱对石油的依赖，全面实现可再生能源化。几乎是同一时期，巴西也把以甘蔗和木薯等为原料的乙醇燃料的生物液体发展计划目标定为国家可再生能源发展的重点，经过30多年的努力，目前巴西已成为生物液体燃料产业化大国，年均生产乙醇燃料1600多万吨，不仅为国内上千万辆机动车提供燃料，每年还出口几十万吨。1997年，欧盟颁布了可再生能源发展白皮书，制定了2010年可再生能源要占欧盟总能源消耗的12%；2050年可再生能源在整个欧盟国家的能源构成中要达到50%的宏伟目标。2001年，欧盟部长理事会提出了关于使用可再生能源发电指令的共同立场，要求欧盟国家到2010年，可再生能源在其全部能源消耗中占12%，在其电量消耗中可再生能源的比例达到22．1%的总量控制目标；其后，欧盟的各成员国根据该指令，制定了本国的可再生能源或可再生能源发电的发展目标，并付诸实施，取得了显著的成果。在2007年1月10日公布的新的能源发展目标中又提出了新目标：到2020年，可再生能源将在欧盟27个成员国的能源结构中占到20%，将满足至少10%的交通燃料的需求。欧盟还通过其发布的可再生能源发展路线和行动计划，提出了一些分技术的发展目标。

多数国家以法律的形式将新能源和可再生能源发展目标固定，德国2000年颁布的《可再生能源法》（2004年颁布了《可再生能源法修订案》）是可再生能源基本法。它明确了政府、企业和民众在可再生能源开发利用中的责任和义务，提出了包括总量目标制度、发电并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、税收优惠制度等一系列政策与措施。又如美国《2005年国家能源政策法》规定未来5年内为可再生能源项目提供超过30亿美元的资金，重新批准可再生能源生产激励计划，为太阳能、地热能、生物能的开发提供资助，引导联邦政府使用可再生能源，到2013年可再生能源要占全部能源的7．5%以上。制定新的《可再生能源安全法案》，为住宅采用多样化可再生能源系统提供资金支持；2007年12月生效的《能源独立和安全法案》（Energy Independence and Security Act）规定，至2022年，美国年产可再生燃料将达到360亿加仑，这将是现有乙醇燃料产量的5倍，且其中大部分将是高级生物燃料。

在可再生能源发展战略中制定某一个阶段的发展战略目标和计划（但不是具体的项目安排），据此制定一系列的优惠政策，并通过运用多种手段创造、引导市场，来鼓励各界投资和利用可再生能源，这是多数可再生能源发展先进国家的成功经验。一些国家由于超额完成原定目标，实施修订计划，以适应变化的情况。如德国政府原计划到2010年可再生能源所占一次能源供给的份额至少达到4．2%。但是在2005年，这一份额已经达到4．6%，2010年的目标已经提前实现。德国政府修订的新目标是，到2010年可再生能源所占电能应用总量的份额应该至少提高到12．5%，到2020年这个份额至少提高到20%；到21世纪中期，德国政府力争使可再生能源占到总能源供给的大约一半。表8－3中的各国所制定发展规划或计划在经过一个阶段的实施，新能源和可再生能源产业化都取得很好的成绩。

表8－3　部分国家或组织新能源和可再生能源发展战略目标一览

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2．推动形成新能源和可再生能源技术和市场的良性循环

目前在世界上处于新能源和可再生能源领先地位的国家，多数是受在20世纪70年代初期就已经提出和实际启动新能源和可再生能源发展战略，经过30多年的不懈努力，德国的风能、太阳能热利用和光伏发电，西班牙的光伏发电和风能，奥地利的生物质能和太阳能热利用，瑞典的生物质能集中供暖，巴西的乙醇生物质能等均取得了巨大的发展和良好的效果。可再生能源的发展符合幼稚产业成长的一般规律，在与传统化石能源产生替代和相互竞争的关系中，必须逐步形成在新能源和可再生能源技术和市场上的良性循环（见图8－3）。

图8－3　可再生能源的技术循环和市场循环

资料来源：NET有限责任公司，驻瑞士IEA／OECD 2000。(www.xing528.com)

新能源和可再生能源产业的发展、壮大最根本地取决于成熟、稳定的各类核心技术。由于新能源和可再生能源技术的前沿性、预期成果和收益的不确定性，往往使得私营部门望而却步，成功国家的做法大多是由政府公共部门出资，把新能源和可再生能源技术的研究、开发和示范进行有机的整合，形成技术、市场的“有效循环”，并能有效推动私营部门的深入参与，推动产业发展。这些国家通过建立国家实验室和研究中心，为机构和企业提供技术指导、研发资金和补贴等技术支持。美国、丹麦、德国、西班牙、英国、印度等国都有专门的国家新能源和可再生能源机构，统一组织和协调国家的新能源和可再生能源技术的研发和市场推进。如美国的可再生能源实验室；欧盟国家成立的联合研究中心，是欧盟各国联合专门负责新能源和可再生能源研究和开发的机构。这些国家和地区在新能源和可再生能源科技和研发方面投入很大，丹麦为了占领风力发电制造技术的制高点，累计投入了20多亿欧元的研发经费，支持研究机构和企业开展风力发电设备与零部件的研发。日本和美国仅用于光伏发电研发的年平均费用就达到1亿美元以上。

在发展初期政府投入的比重更高，在新能源和可再生能源技术项目启动的初期尤为明显，随着一些新能源和可再生能源项目经济效益日益明显，私营部门的投资比重开始不断上升。1995年以来，西班牙政府部门在新能源和可再生能源研究、开发和示范方面支出的费用占总费用的90%以上。在20世纪70年代，德国的公共、私营部门的投资大约各占一半，到1997年，私营部门才开始超过公共部门的投资，约占62%。促成有效循环需要考虑的因素包括：及时从技术的研究、开发和中试以及从市场开发中汲取经验和教训，政府考虑政策作用于产业的方式，作为初期的启动机制，更多的是引导和示范作用。

3．逐步形成完善的新能源和可再生能源政策支撑体系

各国在长期的新能源和可再生能源产业发展实践中逐步探索出适应各国国情的新能源和可再生能源政策及其组合。依据政策具体支持方向的不同，政策工具可比分为4个象限（见图8－4）。政策可以针对消费者（需求方）或生产商（供应方），也可以针对容量（如设施和／或它的资本成本）或生产（如产品和／或相关的销售价格）。有时候，同一项政策可能会出现在多个象限内。

图8－4　新能源和可再生能源政策支撑体系

（1）关于供应和容量政策。主要包括投资激励、税收措施和政府收购。其中，投资激励是可再生能源项目的重要鼓励措施。采用投资激励降低应用推广可再生能源技术的资本成本。同时，投资激励也可以降低投资者的风险。如1994年，日本政府制定了一项为刺激可再生能源开发的资本补贴计划，这一计划已经成为日本光伏发电快速发展的巨大推动力。此外，资本补贴计划还为水电、地热以及其他新能源技术提供支持。其他激励形式包括第三方融资协议，由政府来承担风险或提供低息贷款，银行保障项目的现金流，从而降低投资者风险的优惠借贷计划非常有效，西班牙风能容量的快速增长就是很好的例证。激励金额必须足够大，而且在一定时间内必须可以预测并保持一致，这样才能有效。另外，政府还必须协调预算费用与其他重点公共政策之间的关系。财政鼓励措施能否成功地影响投资决策还取决于激励水平是否足以填补能源的市场价格和可再生能源成本之间的差额。激励金额应该逐渐减少，甚至一段时间以后逐渐取消，以确保生产商和开发商能够不断地改进技术和降低成本。政府需要在一段时间内监控资本成本和激励结构。

（2）关于供应和生产的政策。主要包括：保护性电价、税收政策等。其中，保护性电价、税收激励是最为成熟的政策措施。

①保护性电价是欧盟等先进国家或地区促进新能源和可再生能源发展的普遍做法，也是最有效的措施，又称为“购电法”。这种措施是根据各种新能源和可再生能源的技术特点，制定合理的新能源和可再生能源上网电价，通过立法的方式要求电网企业按确定的电价全额收购。保护性电价收购政策所采用的价格形式主要有固定价格、浮动价格、市场价格和绿色能源价格四种，这四种电价都要高于一般市场常规电价。国外经验证明，“购电法”是一项非常有效的激励措施，各种价格政策只要应用得当，是可以起到扩大市场规模、降低单位成本和促进技术进步等推进新能源和可再生能源产业化作用的，但目前由于一些新能源和可再生能源转化为电能技术并不十分成熟，或在其利用时并不需要这种转化的情况下，“购电法”的使用会受到制约。各种价格政策的内容和特点如表8－4所示。

表8－4　保护性电价政策种类和特点

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注：＊政府对企业的可再生能源发电核发绿色交易证书，绿色交易证书可以在能源企业间买卖，价格由市场决定。

风电产业出现了“繁荣与萧条”的发展循环。2008年2月，美国又通过了可再生能源与节能税收优惠减免法案（H．R．5351），该法案将对新建设的风能发电场和其他设施（到2011年从可再生能源发出的电力）给予税收优惠减免；对投资太阳能和燃料电池的公司到2016年给予30%的税收优惠减免；同时还对购买混合动力车的用户和建设能效家庭的用户给予税收优惠；对可再生电力、能源和燃料以及混合动力车，和能效家庭、建筑物及设施给予并扩大了税收优惠的吸引力。

表8－5　有关新能源和可再生能源税收政策

税收政策能否成功地影响投资决策，取决于其鼓励水平与市场其他措施相比是否能够支付可再生能源系统的附加成本。如美国联邦发电税抵免已经推动了国内风能产业的发展，但是它还不足以刺激“闭环”式生物质能系统的开发，虽然生物质能也符合税收抵免的要求。有的国家还将补贴和税收优惠相结合加大对可再生能源的支持力度，如德国为了鼓励生物柴油的生产，国家除了向种油菜的菜农提供适当的经济补贴外，还对生物柴油的生产、销售企业减免税收。丹麦政府早期资助30%的风机安装费，规定风电等可再生能源的最低价格，每度电0．17克朗的补贴和每度电0．1克朗的二氧化碳税返还。同时，设有电力节约基金，政府对提高能源效率的技术和设备进行补贴。

③对可再生能源的信贷支持方式主要有低息、贴息贷款和贷款担保等形式，其目的是减轻企业项目前期资金压力，快速形成规模，但政府的公共财政支撑能力是该项政策的重要基础。目前，一些国家金融机构，尤其是政策性银行，如德国的KFW、欧洲银行等设立了可再生能源投资专项或额度。印度还成立了可再生能源投资的专门机构。信贷支持项目主要集中在初期投资较大的光伏系统和风力项目。部分国家金融支持新能源和可再生能源情况见表8－6。

表8－6　部分国家金融支持新能源和可再生能源情况

（3）关于生产和需求的政策。

①自愿计划。1984年，丹麦实行了可再生能源的第一批自愿计划，由公用事业公司购买100兆瓦的风电。1992年，日本制订了一个类似的计划，电力公司和可再生能源发电厂签订了一些协议，这一自愿购买协议为日本太阳能和风能技术的市场渗透作出了很大贡献。绿色定价是一项非强制性公用事业服务，它为消费者提供支持公用事业公司在可再生能源技术方面加大投资力度的机会。参与的消费者通常需要支付其电费单上的—个额外费用，以支付可再生能源增加的成本。许多公用事业公司正通过提供绿色定价建立消费者忠诚度，以便在市场竞争之前扩展业务范围和专门技术，这样的绿色定价计划在美国和欧洲非常突出。

②税收措施。这里主要是税收政策可以用来控制与能量生产和消费相关的，主要是对非可再生能源实施税收政策（见表8－5中对非可再生能源实施的税收政策）。如环境恶化和能源进口依赖之类的外部因素。20世纪90年代，荷兰和德国对最终能量消费征收调节能源税或“生态税”。荷兰对可再生能源电力消费实行免税。此外，荷兰的可再生能源电力生产商还可以获得一笔生产奖励，这笔奖励来自对非可再生能源消费者缴纳的生态税。燃油消费税减免使液体燃料提炼商可以抵消包括汽油混合物中的生物燃料在内的高额成本。生物柴油税减免已经成为意大利生物燃料市场发展的驱动力。碳税以及对硫氧化物和氮氧化物等污染物征收的税本身不属于可再生能源的支持机制，但它们是整个竞争性能源计划框架的一部分。从其造成的传统能源价格上升、可再生能源税收减免的角度来看，它们确实有提高可再生能源竞争力的效果。

（4）关于需求和容量的政策。

①投资激励。这里使用的投资激励降低最终用户需要的可再生能源技术的资本成本。如对像太阳能热水和光伏发电这样的分布式、模块化的技术，可以将奖励直接授予消费者，而不是供应商。政府可以利用消费者补贴以及第三方融资，通过诸如提供低息贷款或降低可再生能源系统的资本成本之类的方式来承担风险。

②税收措施。对于消费者拥有的系统，税收抵免或系统折扣使系统的拥有者可以在投资完成之后更快地收回部分预付资本成本。有时候，销售税折扣也可以采用这样的措施。

③法律保障和行政干预。法律保障和行政干预是为了保证政府的政策得到有效实施，世界上大多数国家采取了这种手段，约有30多个国家制定了促进可再生能源发展的有关法律或法案，强制推行国家政策。美国有20多个州政府或议会通过了相关法令，强制推行政府的可再生能源政策。归纳起来，这些强制手段有强制使用、强制收购和强制配额等。这些强制的法律和行政干预手段能快速形成规模化生产能力。一是确保接入的法规。许多成功国家在制定市场应用推广政策的同时，也引入了一些市场规章制度来确保应用推广的成功。最为典型的是强制上网制度，即通过立法明确可再生能源企业和电网企业的法律关系，规定电网运营商有义务接纳在其供电范围内生产出来的可再生能源电力。同时，为消除接纳可再生能源电量的障碍，法律明确规定因接纳可再生能源电量的额外成本，包括电网建设费用，通过转移支付在网间进行分摊，最后落实到终端用户的销售电价之中。如1988年的葡萄牙的“自主发电法”，该法案要求公用电力公司互相联网，并与合格的可再生能源电厂签订电力购买合同。一些市场自由化计划允许发电厂和独立的销售商向零售消费者输送电力。同样地，小规模发电系统供应商必须有连接零售消费者的接口，同时最终用户也必须能够安装这个系统并将其与配电网相连。而西班牙、德国实行了风力发电的强制上网制度。采取强制使用的国家，如印度、以色列、奥地利和希腊等国对太阳能热水器的建筑规定了强制性措施，要求民用建筑必须安装太阳能热水系统。而巴西则强制推广燃料乙醇替代石油的计划。二是规划和协调。是政府为可再生能源市场应用推广提供非直接援助的另一个领域。如“爱尔兰国家发展计划”为2000～2006年的可再生能源开发拨款0．67亿欧元，这包括：加固和更新电网以支持可再生能源使用量的不断增加；支持输送更多的可再生能源供应量，以及通过支持小规模项目鼓励新的市场参与者。澳大利亚、美国以及其他许多国家电网采用了类似的方式对协助可再生能源规划、资源评估以及产业开发的机构提供支持。

④公众意识计划。许多国家已经推出了很多公众意识计划，以鼓励对可再生能源的广泛支持。1996年，葡萄牙为促进使用可再生能源和能源管理的市政当局制定了一份“行动计划”，这一计划包括培训、技术支持、针对地方当局的财政咨询活动以及成立地方能源团队或机构等内容。奥地利于2000年制定了能源标签制度，以便让公众清楚地了解他们所用电力的来源。同年，澳大利亚出台了“可再生能源行动议程”，使政府和可再生能源产业联合开展一些行动，这些行动的目标是：增强公众对可再生能源的承诺，鼓励出口，提高可再生能源产品和服务的可靠性和质量，开发可再生运输燃料产业，确保有熟练的人员支持产业的发展，以及鼓励形成一种以市场为导向的创新文化。

二、加快我国新能源和可再生能源发展的政策建议

1．加强政策支持力度，建立以市场为基础的经济激励机制

总体来说，以往的激励政策在当时对鼓励发展可再生能源起到了积极的作用，但随着时间的推移，逐渐显露出不足之处。其中，最大的缺陷是市场开拓方面的政策力度不够，使得这一具有很好社会和环境效益的产业在“不公平”的市场条件中与化石能源竞争，致使生产规模长期无法扩大，价格下降缓慢，市场份额过小，过高的融资成本，进一步抬高了可再生能源产品的价格。

在新能源与可再生能源行业发展的初期，由于需要投入大量资金进行技术开发和市场推广，这时由政府支持研发、技术示范和项目示范以及对项目实行投资补贴、优惠价格等政策是非常必要的。另外，从发展的角度看，政府的扶持是短期的、有时间界限的，而市场的作用才是长期的。因此，政府的政策应根据可再生能源技术发展的不同阶段而调整，一些经济鼓励政策适时推出，而代之以新型的符合市场规律的政策和机制。新的政策应该符合以下要求：首先是以市场为基础，市场能够引导资源的合理流动，虽然新能源与可再生能源的发展初期需要政府推动，但是绝对不是政府包办。政府在最初的投入时给予一定的支持，当行业步入正轨时，应该让市场来鼓励技术进步和降低成本。其次是新政策要有持续的经济可行性，减少国家财政压力，扩大多种投融资渠道。最后是新政策应该把政府职能与市场作用有机结合并协调一致，同时注意有所为有所不为。

由于目前我国的新能源与可再生能源尚处于产业化的起步阶段，还不能形成适度经济规模，因此对这个产业要在财政、信贷、税收和价格等方面予以政策支持，主要目标是吸引企业参与新能源和可再生能源建设，降低新能源和可再生能源产品的成本，增强其参与能源市场的竞争力，为新能源和可再生能源发展创造一个在行业间和企业间的公平竞争环境。

（1）深化化石能源价格形成机制改革，完善新能源的经济鼓励政策。新能源和可再生能源的发展可以改善目前我国化石能源利用引起的环境问题。自20世纪90年代开始，国家就提出了发展新能源与可再生能源的战略，但是我国的工业化进程中形成了对化石能源的长期依赖，新能源与可再生能源虽然在技术上已经有了一定的突破，而且一些新能源与可再生能源已经初步形成规模，可是化石能源不论在价格、技术成熟度还是规模上体现出来的优势是新能源与可再生能源无法比拟的。因此，在政府制定了新能源与可再生能源的发展战略下，政府必须通过一些政策措施，如实施税收优惠措施等，作为改善这种不合理现状的推动力。

由于市场机制无法解决外部性问题，环境成本不太容易进行量化，因此，能源行业中“谁污染，谁付费”的原则中，谁付多少费的问题在实际中不易操作。为此，要深入传统化石能源价格形成机制改革，能够使化石能源价格反映其完全成本和化石能源的稀缺程度，形成能源之间“真实的”相对价格体系。

在发展初期，可以考虑政府在市场形成价格的基础上，对价格进行适当调整。以电力行业为例，为推动新能源和可再生能源并网发电的大规模发展，应当颁布发电上网及相应的定价政策，制订出更为合理的新能源和可再生能源上网电价的定价方法。上网电价与火电的价差可以考虑在更大的电网范围内分担。同样，随着国家电网结构调整和改革的进展，在适当时候，也可以采取标准购电合同的形式解决新能源和可再生能源并网发电上网问题。对并网发电以外的新能源和可再生能源产品，如热水和燃气，由于不涉及并网问题，将引导这些能源产品直接面向市场，参考同类能源产品的市场价格定价。

（2）对新能源与可再生能源行业实施税收优惠或补贴措施。

①产品增值税。新能源和可再生能源生产企业不消耗或少消耗燃料，基本上没有燃料增值税抵扣，因此单位能源供应成本中增值税的比例要比常规能源生产企业大，增加了企业产品的生产成本。建议对风电实行先征后返（即征即返），全额返还的增值税优惠政策。这样做可以降低风电不含税电价，从而降低风电的含税上网电价，对风电企业和电网都有利。

②进出口税。某些新能源和可再生能源设备制造技术落后于国外水平，需要引进和吸收这类设备，而进口环节税收大大增加了投资成本。以风力发电机组为例，风电项目投资中设备占70%。海关规定风力发电机整机进口税率为12%，部件为3%，进口环节增值税率为17%，进口整机时征税31%，使风电成本增加20%左右。因此对国内不能生产的风电机组部件的关税及其他进口环节税应该考虑适当免除。

③所得税。目前国家已经将新能源和可再生能源产业列为高新技术产业，这为新能源和可再生能源企业能源生产给予一定的税收优惠提供了可能。如果我国增值税税制从目前的生产型增值税改为消费型增值税，可再生电力设备的增值税在电力销售环节抵扣，这个问题也可以得到解决。由于这项政策已经对外商投资企业实行，应考虑对国内投资企业均实行这样的政策，使国产可再生能源设备与进口设备、国内可再生能源投资企业与外商投资企业在平等的条件下竞争。

④补贴政策。要求大型能源、电力企业必须购买一定数量的可再生能源产品；要求电力公司所发电中必须有一定可再生能源发电比例等。对新能源设备购买者、新能源电力的用户、采用新能源与建筑一体化技术的建筑开发商、推广应用新能源技术的企业给予一定的财政补贴。

（3）扩大信贷和投融资渠道。

①可建立清洁和可再生能源发展基金，基金的来源可有多种途径，其一，将已有的各项基金合并，利用我国已存在的由“电力建设基金”转换过来的“农网改造还贷基金”及“三峡基金”等，都具有支持公共利益目标的性质，如能做进一步的整合、充实与完善，完全可以承担扶持可再生能源和节能发展等公共政策目标的任务。其二，可在政府排污费收入中安排一定比例专用于支持清洁能源和清洁电力。其三，在终端电价上有小额附加，由电力消费者负担发展清洁能源和环保的义务。基金的用途将主要用于列入国家计划的大型新能源和可再生能源重点工程和项目，以及支持部分新能源和可再生能源重点产业的发展。初步的研究表明，建立公共利益基金不会对现有电价提高产生明显影响。

②研究建立鼓励企业和私人投资机制，扩大可再生能源投资的来源渠道。吸引包括私人资本的多样化资本进入新能源与可再生能源领域，探讨把私营企业投资引进本领域的可行性与具体实施办法，在条件成熟的情况下支持私营企业投资风电建设项目建立的一系列试点，并出台扶持政策和管理办法。考虑多种渠道筹集资金，也包括创造条件，鼓励优秀的可再生能源公司上市融资的方式。

2．促进产业化体系建设

我国新能源和可再生能源正处于推进产业化的关键阶段，今后20年，我国新能源和可再生能源发展的总目标是：大幅度提高技术性能，降低成本，根本改变关键技术落后的局面。到2020年大多数可再生能源技术（氢能技术、太阳能发电、太空发电技术除外）都要达到规模化、现代化生产，实现商业化运作，各种可再生能源的开发利用量应超过5亿吨标准煤当量，为我国全面小康建设和环境建设做出实质性的贡献。为实现这个目标，需要建立起相应的产业体系。要支持重点生产制造企业的发展，使其形成具有规模的产品生产和设备制造能力。同时，还要形成和建立与之配套的产业服务体系，包括发展工程施工企业、建设技术服务体系、制定质量标准、建设完善监测体系和相应的法律法规等。

（1）加强产业化的基础能力建设。加大对资源测量和项目规划工作能力的投入，做好全国和各省新能源和可再生能源各阶段的发展规划。通过规划摸清家底，明确新能源和可再生能源资源数量、分布特点、发展潜力及开发利用的重点和方向；阐明各地区能源供需状况和环境质量状况，结合各地区社会经济发展目标和要求，预测、分析未来时期能源需求和电力负荷需求；明确各地区新能源和可再生能源及其发电技术的发展规模和目标。

加大研究与开发适合于可再生能源工程技术项目的经济和环境评价方法的能力建设，建立相应的评价指标和体系。加强行业专业技术队伍的建设，包括：设计、培训队伍的能力建设、质量监督、检测队伍的能力建设和技术服务队伍的能力建设。加强对重点行业和产品的投入与能力建设，为企业和人员提供更多的培训机会，加强人才培养，推出一批新能源和可再生能源产业的开创者和管理人才。

（2）促进技术设备的产业化和本地化。产业化不仅是技术开发的必然阶段，也是推动技术进步的巨大动力。在各级政府支持下，针对我国新能源和可再生能源产业化和商业化发展战略，通过自主开发与引进、消化、吸收相结合的途径，进一步加快技术发展的步伐和本地化进程。同时在进行新能源与可再生能源项目建设过程中，要逐步提高设备本地化制造比重，在引进、消化、吸收的基础上，逐步建立健全新能源与可再生能源产业。

（3）完善产业标准和服务体系。新能源和可再生能源在产业发展过程中，建立和完善技术标准和服务体系是保障可再生能源健康发展必不可少的措施。目前，已经建立了新能源和可再生能源标准化委员会，要逐步建立国家和省（直辖市）两级产品质量检测中心。制定产品标准，健全质量控制和认证标准制度。大力加强对市场的规范和管理，建立项目招投标选择制度、工程质量监理和评审制度、质量保证体系和质量控制制度以及建立规范的购电协议制度等。抓紧完成对于现有的太阳能热水器、光伏电池和风力发电技术标准的补充和修订工作，力争早日出台。组织力量进行生物质气化、大中型沼气工程、地热利用等可再生能源技术标准的研究与制定工作。此外，还要建立一些全国性和区域性的新能源和可再生能源信息网站以及行业信息交流中心，以加强信息交流。

3．建立协调的管理机制

可再生能源作为一种战略能源，需要政府下大力气实施有效的宏观管理，设置职能清晰、统一高效的管理机构，建立以战略管理为核心的管理机制，以适应市场经济发展的需要。市场经济的主体是企业，政府的职能是服务、协调、管理和监督。管理工作应包括制订新能源和可再生能源的政策法规，制定规划和战略，强化宏观调控各级监管，把可再生能源企业推向市场，实现能源的可持续发展。

管理机制所涉及的具体内容是：协调国务院有关部委，研究提出新能源和可再生能源可持续发展战略和发展规划，提出各时期的发展目标，提出实现发展目标的政策建议和法律法规建议；落实发展战略和规划的具体措施，并监督和检查执行情况；加强与各省能源管理机构的联络和信息收集工作，调查研究新能源和可再生能源发展中出现的新情况和新问题，并协同有关部门处理和解决；制定管理条例，协同法律部门搞好能源法律法规的出台、监督执行工作；简化审批程序；制订可再生能源投资计划，分阶段、分步骤地促进可再生能源技术开发和产业建设；制定合理的能源价格、税收等经济鼓励政策。加强与建设、环保、节能工作之间的合作，通过与环保、节能等相关部门协调，通过环保和节能角度促进可再生能源的发展。

4．建立以市场机制为基础的排污权交易体系

发达国家率先开展了环境容量和最大允许污染物排放量之间的研究，把该最大允许排放量分割成若干规定的污染物排放指标供排污者使用，并实行排污权交易制度。美国在20世纪70年代，主要以《清洁空气法修正案》并实施酸雨计划为标志。排污权交易主要集中于二氧化硫，在全国范围的电力行业实施，而且由可靠的法律依据和详细实施方案，是迄今为止最广泛和最成功的排污权交易实践。

目前，我国一些排污权交易活跃省份的所有排污权交易都是在当地环保局的协调下完成的，还没有真正形成完善的排污权交易市场。大部分发生的交易个案严格意义上都是一级市场，没有严格意义上的二级市场产生。正因此，交易市场发育缓慢，交易数量极低，带有很强的行政干预下的“指导价格”色彩。

科斯定理认为，在一个完全竞争的社会里，如果人们对财产权有明确的规定，在发生重大外部效应（如污染问题）时，可以用较低的成本或不费成本地进行谈判，那么有关的方面将会适当地考虑自己的行为给他人带来的影响，资源有效配置仍是可能的。为此，我国要尽快完善排污权交易体系。主要体现在以下五方面的措施：第一，排污总量控制目标确定。要实行排污权交易，首先要确定环境资源的总量，界定不同主体对于环境资源所享有的权利。明确环境资源的稀缺性，即哪些环境资源可以使用，建立环境资源保护的目标。第二，排污权的初始分配：一级市场的完善。政府以有偿使用排污许可证的形式对排污单位规定环境容量资源的使用权，获得排污许可证的企业就意味着拥有了相应地使用环境容量资源的产权。通过对环境容量资源的初始分配，实现了环境容量资源产权的初始配置。第三，排污初始权价格。由于环境容量资源没有现行的市场价格，所以无法借用其他资源的定价方法，只能采用替代方法，如机会成本法，但必须考虑环境资源的稀缺性（例如地区差异导致环境资源稀缺性不同，因此价格不同）。第四，排污权的再分配：二级市场。排污单位有偿取得初次分配的排污许可证后，还应通过排污权交易市场实现排污者之间排污权产权的再分配，这就是排污权的二级市场。第五，分配主体和交易主体。环境资源使用权的初始分配主体应是当地政府部门，具体而言，应由当地环保局确定各排污单位的污染指标。交易主体从理论与实践来看，主要是企业。企业在其生产经营中需要使用一定的环境容量排放污染物，可以进入一级市场获得初始环境使用权，只有符合国家法律规定的要求，依法取得特定的环境使用权并有富裕环境容量的企业才能成为出让者。

此外，由于环境容量价值的高低由不同时空中的稀缺程度而定。在我国工业化初期，环境容量相对较大，因此，不论政府还是家庭都不重视对环境资源的保护，而工业化中后期，由于工业污染的严重，环境容量相对狭小，于是环境资源便显得稀缺。因此，在形成排污权定价机制、交易市场的过程中，必须考虑我国在不同的经济发展阶段，环境容量价值的不同，不同地区发展的差异也决定不同地区环境容量价值的差异。

5．尽快建立环境污染可追溯体系

化石能源的使用产生大量的环境污染问题，由于市场机制无法解决外部性问题，所以政府需要采取一些措施来解决环境污染。如果环境成本能够低成本的测算并且界定到具体的责任主体，那么通过外部成本内部化，价格仍然是解决污染问题最有效率的手段。但是环境产权界定存在较高的交易成本，污染成本的测算也是十分复杂和不确定的。借鉴国外治理污染的国家经验，我国应该尽快建立污染可追溯体系。污染可追溯体系是处理污染问题的前提，是“谁污染，谁付费”原则能够得到贯彻的基础。同时，要加大对污染企业尤其是一些违规的高能耗污染企业的处罚力度。

在行政方面，要建立综合反映经济发展、社会进步、环境保护等体现科学发展观、政绩观的指标体系，建立绿色绩效评估体系，将环境建设和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中，改变片面追求GDP增长的行为。改变长期以来部门各自为政、条块分割的现象。

[1]由联合国环境规划署参与组建的“21世纪可再生能源网络”发布的一份报告。见《科技日报》，2008年3月3日。

[2]Clean Edge News，2008年3月4日。

[3]联合国规划署“21世纪可再生能源网络”报告，《科技日报》，2008年3月3日。

[4]EPIA．Solar Generation V．

[5]郭姜宁：《太阳能产业：路在何方？》，《科技日报》，2009年7月24日。

[6]《2007年全球新增风能发电能力20GW》，环球能源网，2008年2月19日。

[7]我国饲料原料信息网（http：／／www．feedonline．cn／new＿view．asp？id＝87000），2008年2 月26日。

[8]我国饲料在线网站（http：／／www．chinafeedonline．com／china／info／news／show＿news＿detail．jsp？id＝317204），2008年3月5日。

[9]张国宝：《中国能源发展报告2009》，经济科学出版社，2009年。

[10]环球能源网，2008年1月14日。