韩利琳
随着社会经济的快速发展，企业在将自然资源转变为社会物质的生产过程中以及其产品进入流通消费领域中，都不可避免地会对环境资源进行破坏和污染，甚至会发生重大污染事故，如震惊世界的八大公害事件：前苏联切尔诺贝利核电站核泄露事故、印度博帕尔事故、近期发生的美国海上钻井漏油事件、中国的松花江水污染事故、沱江水污染事故等造成了严重的经济损失，都是由于企业在开发利用环境资源过程中注重经济利益忽略环境保护而造成的。
低碳经济(low carbon economy)是人类应对全球气候变暖问题背景下提出的新的经济发展模式，主要是通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态，以实现人类社会可持续发展的战略目标。如何实现节能减排目标，应对气候变化已经成为人类当前共同面临的巨大挑战，低碳经济将逐步成为全球意识形态和国际主流价值观。低碳经济意味着人类环境保护进入一个新时代要低碳时代。政府和企业是环境保护法中的重要主体，在低碳经济背景下，政府提供干预市场、干预企业行为的方式加强企业环境责任，并在消除企业的经营行为造成危害具有重要作用。
一、政府干预企业环境责任的理论基础
狭义的政府即行政机构，提供的服务包括：宏观调控、市场监管和公共产品等。政府按照公民缴纳的税收和附带授权的责任提供公共服务，公共服务的大小和质量都应该按照民主决策的程序加以界定和检验。在经济全球化和低碳经济的浪潮中，政府除了代表市场经济与民主政治发展的客观要求，还应在推动经济发展、实现节能减排目标、维护政治稳定中扮演好领导者、决策者与人民公仆的角色。从经济学的意义来看，政府是经济生活中的一个特定的主体，它是各种经济组织中的一类，它与一般经济组织的区别是具有强制性和公共性(或普遍性)两大特征。政府与企业的区别主要表现在：一是企业的规范目的是利润，而政府的规范目的是社会福利的最大化；二是企业收入来自企业为社会提供的服务，而政府的收入主要来自依靠企业为社会提供的服务，而政府的收入主要来自依靠公共权威强制征收的税收以及借助公共权威举借的公债等；三是企业所提供的都是私人物品。而政府提供的主要是公共物品或准公共物品。政府是为社会服务的，这一假定可以在进一步分析中抽象掉，因为进一步地公共选择分析可以包容这一变量。例如，政府本身就是一种公共物品，对于它的选择也符合一般公共物品的选择原则。政府也有自身的利益，因此就需要对政府进行法律约束，使其在为自身的利益服务的同时为社会利益服务。由此可见，政府在环保产业发展中发挥着重要作用。美国著名经济学家弗里德曼(Milton Friedman)认为，政府的职能主要有四个：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷、保护那些“不能对自己负责”的社会成员。从经济学上讲，市场经济主要是通过价格机制对资源进行配置，在严格的假定下，价格机制这只“看不见的手”，可以使资源配置到最优状态，但由于存在信息不对称、竞争不完全、经济活动外部性等情况，这些假设条件往往得不到满足，从而出现所谓的“市场失灵”。20世纪30年代的经济危机所带来的灾难性的后果使人们认识到，过分强调企业的营利性而忽视企业社会责任会带来严重的后果，同时，建立在资本主义的自由竞争上的以亚当·斯密为代表提出的自由放任理论日益破产。于是，一场变革爆发了，这就是英国经济学家凯恩斯的国家干预主义。在《就业、利息和货币通论》一书中，凯恩斯对国家干预经济的理论作了系统的阐述，并对高度自由放任的私人企业制度进行了批判。在斯密看来，不断增加国民财富的最好办法是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。社会经济运动中“自利打算”、“趋利打算”的经济人，他们的行为受一只“看不见的手”的支配，政府只需做一个“守夜人”。对此，凯恩斯指出，自由放任的私人企业制度有两大弊端：一是不能实现充分就业；二是财富和收入的平均分配。他主张对企业实行国家干预。使得成为既追逐虽然利益，又具有实现充分就业功能以及分配均等化机制的工具。国家对经济的干预限制在以下几个方面：第一，对市场主体的组织和活动进行干预；第二，对市场秩序的形成和发展进行干预；第三，对宏观经济运行和可持续发展战略实现干预；第四，对社会分配进行干预。要求企业放弃一元化的利润最大化目标，就是在这种背景下提出的。1987年世界环境与发展大会提出了可持续发展的观念，使各国的环境保护战略发生了根本性的转变。在环境保护战略的选择上，由原先的“末端控制”转向“源头控制”，也就是说由原来的侧重对污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理、处置等方面的控制，转向注重对污染的源头控制，即推行清洁生产的预防污染战略。预防为主成为当今环境保护中的首选方案。预防为主，实行源头控制，推行清洁生产，毫无疑问要求加强企业环境责任，这就要求必须加强政府宏观监督、指导与微观管理。
二、我国政府在低碳时代企业环境责任规制的缺陷
(一)政府对低碳时代企业环境责任立法的滞后性
中国《公司法》第5条指出：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。这为企业承担社会责任提供了法律依据。中国与发展低碳经济相关的主要法律有：《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等。纵观中国企业环境责任立法，企业环境责任的规定散见于单行的环境法、资源法、污染防治法、行政规章等相关法中，从不同角度规制了企业生产经营中的环境保护行为、企业的环境权利与义务和企业违反法律应当承担相应的法律责任等内容。可以看出政府对企业环境责任立法存在的主要问题有：一是立法分散、零乱，不成体系，没有专项立法。加之这些法律效力层级不高，多呈“软法”特点，降低了有关环境责任规范的强制约束力。二是现有公司环境责任的规定过于原则，可操作性不强。三是企业在生产经营制度的环境保护权利义务规定不具体，导致其履行义务的不明确性。四是对不履行或违反环境义务的企业处罚力度极轻，导致出现“违法成本低、守法成本高”的现象，于是不少企业选择违法排污，造成了环境的不断恶化，严重损害了环境的公共利益。由此可见，这些立法还远远不能应对低碳经济发展目标的要求。
(二)政府关于企业节能减排量化指标的模糊性
近年来，气候变化问题受到国际社会的关注日益高涨，其重大的立法活动有： 1990年联大设立气候变化框架公约政府间谈判委员会、1994年《联合国气候变化框架公约》生效、2005年《京都议定书》生效、2007年达成巴厘路线图和2009年底的哥本哈根会议等。由于发达国家和发展中国家在长期减排目标和近期、中期减排目标存在分歧，减排目标也只是达成框架性的协议，但分歧的存在并不足以改变全球合作的趋势，国际低碳经济很快进入到新的发展阶段。我国政府对此非常重视，2009年11月25日，国务院常务会议确立了控制温室气体排放行动目标，包括到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％—45％，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。国务院同意发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到员吨标准煤以下，降低20％左右。污染治理主要实行总量控制，这些一揽子减排指标充分体现了中国政府高度重视应对气候变化、保障能源安全、实现低碳发展的决心。但是，如何实现这些目标，具体到企业的排污指标分配中，由于地方环保部门认识能力和技术水平局限性等多方面的因素限制，使排污指标分配存在不合理性，进而导致地方企业节能减排量化指标存在模糊性问题。
(三)政府引导企业节能减排的碳交易市场秩序不健全性
碳交易市场是温室气体排放权交易以及与之相关的各种金融活动和交易的总称，由于二氧化碳在其中占据绝对地位而得名。自2005年以来，随着《京都议定书》的实施，国际碳交易市场得到了迅速发展，并正日益成为推动低碳经济发展最为重要的机制，但目前世界上还没有统一的国际排放权交易市场。《京都议定书》实施之后，一些国家、企业以及国际组织为其最终开始实施一系列的准备工作，并建立起了一系列的碳交易平台。中国的碳交易市场起步较晚，基本是在京都议定书生效后的几年之间逐步发展起来的。虽然目前中国清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)项目产生的温室气体减排量总量上发展迅速，约占全球的近一半，但尚未形成一个高效规范的碳交易市场。由于碳交易市场属于买方市场，象中国这样的碳排放额度提供者在市场上的议价能力还很低。政府引导企业节能减排的碳交易市场秩序的不健全性成为企业环境责任履行的又一制约因素。
三、政府对低碳时代企业环境责任规制完善的建议
(一)制定适应低碳时代的专门企业环境责任法律(www.xing528.com)
适应低碳时代的专门企业环境责任的立法宗旨应当是：为了发展低碳经济，实现节能减排目标，规范企业资源开发行为，以达到经济效益和环境效益的统一。其主要法律制度应当包括：企业低碳环境信息公开制度、企业生产减排指标制度、企业生产风险评估制度、企业产品环境标准制度、企业环境责任目标责任制度、企业环境责任自律性制度等。
(二)建立适应低碳时代的企业环境责任衡量标准体系
为了适应低碳经济的要求，应该有更高、更严格的企业环境责任衡量标准体系，以国际环境标准为依据，根据本国国情，制定形成以环境质量标准、产品环境标准、排放标准体系成为企业环境责任衡量标准体系，积极推进国际标准组织制定的自愿性的ISO14000系列环境管理标准。国际标准化组织推出《ISO14001—环境管理体系：规范及使用指南》中要求应根据需要采用最佳技术，并充分考虑到采用该技术的成本效益解决环境问题必须依靠先进的科学技术，开发与采用先进的环保技术，如清洁生产工艺技术、污染物“末端”处理技术等，这对低碳时代的企业环境责任的履行，解决环境问题具有重要意义。
(三)规制碳排放交易市场秩序
2009年4月9日，中国已经有67个CDM项目在执行理事会(EB)成功注册。中国政府已经在长江三角洲等地区建立了排污权交易制度的试点，取得了很好的效果。联合国开发计划署的统计显示，目前中国提供的二氧化碳减排量已占到全球市场的1/3左、右，预计到2012年，中国将占联合国发放全部排放指标的41％。由于中国尚处于碳交易初级阶段，相关法律制度并不健全，有待于进一步完善中国碳排放交易市场法律制度，应当包括：温室气体排放许可制度、温室气体排污指标分配制度、温室气体收费制度、温室气体交易管理制度等内容，明确二氧化碳排放管理机构主体具体权利义务。
(四)政府干预实现企业环境责任的激励机制
1.环境税制度
环境税制度在实现企业环境责任方面有着重要的积极作用。首先，它通过影响污染者备选活动(如安装排污设施以减少污染、为污染支付税费等)的成本与收益，使污染者能够对政府提供的经济刺激做出灵活反应，引导经济当事人进行有利于环境的选择。其次，环境税是以单位污染量作为计税基础，这就促使污染者会想方设法减少污染物的排放，从而可以持续不断地刺激企业进行技术革新。最后，环境税可通过使污染者自由选择低廉且适合自己的方法减少排污量，还可通过企业追求利润最大化的动机刺激污染者研究开发治污新技术，最终减少整个社会的污染。
2.环境补贴制度
世界上很多国家都已将环境补贴写入了环境保护相关法律，对污染控制活动给予了直接的财政补贴。环境补贴主要包括两方面，一方面是对环保企业的补贴，另一种是对生态治理或建设的补贴。对环保企业的补贴降低了企业的生产成本，避免企业环保的内部不经济性，激励了企业环境保护的积极性。同时，作为政府的鼓励措施，给予环保产业适当的补贴或采取减免税，能有效促进资源的综合利用，适当的政府补贴有利于增强环保企业的竞争能力，扩大产业的示范性影响。
3.援生态补偿制度
建立生态环境补偿机制要求人们把生态环境资源作为资产来进行管理，利用经济手段促进生态环境保护、管理和恢复重建，摒弃“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式。企业承担污染治理和生态保护的责任是环境外部不经济性和环境资源的有价性所决定的，生态补偿机制是企业承担环境责任的另一种途径。
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