建设城乡一体化社会保障体系的对策与建议

建设城乡一体化社会保障体系的对策与建议

刘华平

自党的十四届三中全会以来，我国城乡社会保障体系建设取得了显著成绩，城市以社会保险为核心的社会保障体系基本形成，农村社会保障发展已经起步。但无论是从制度建设还是从保障效果看，仍不能很好满足社会发展需要和城乡居民对社会保障的需求。加快统筹城乡发展，促进建立并完善城乡一体化社会保障体系对于关中—天水经济区的建设发展具有重要意义。

一、城乡一体化社会保障体系目前存在的主要问题

1.总体保障水平落后，且城乡二元格局明显。农村的社会保障发展水平远低于城市，农村居民生活保障基本是以土地为基础的家庭保障，社会化程度很低，不能有效抵御市场条件下城乡居民遭遇到的社会风险。城市社会保障水平虽然较高，但由于受经济发展水平制约，覆盖面仍然很窄，保障作用有限。

2.城市社会保障存在的主要问题是实施力度不够，社会保险参保率低，应保未保问题突出。许多应当参加社会保险的就业人员没有参加，或是参保不规范。有些企业只给核心员工缴纳社会保险费，不给非核心员工缴纳；或者象征性提高工资让员工自己缴纳保险费参保；灵活就业人员因工资收入低大多数人没有参保。

3.农村社会保障制度建设起步较晚，保障水平较低，社会化程度也很低。仅有的几个农村保障项目，在一些经济较为落后的地区和经济困难的家庭还没有完全实施或覆盖。合作医疗报销比例很低，养老金发放标准还具有象征性等等。

二、建设城乡一体化社会保障体系的困难与障碍

1.经济发展水平低是制约社会保障发展的最根本要素。经济发展为社会保障提供了物质基础。“关天经济区”处于西部欠发达地区，一方面经济发展水平不高，制约着社会保障覆盖面扩大和保障水平的提高，社会保障只能是从较低水平上起步，随着经济发展逐步扩大障覆盖面，逐步提高保障水平；另一方面，经济发展不平衡，形成不同地区对社会保障水平的不同支撑，同时，由于居民收入差距过大，不同收入水平的居民对社会保障的需求和认可程度是有区别的。

2.对社会保障缺乏正确的认识，没有形成正确的社会保障理念是制约社会保障发展的主观认识因素。社会保障的重要思想基础是人道主义伦理道德和互助友爱的人文关怀精神，社会保障的基本价值理念是追求社会公平与正义。在现实的社会中正好缺少这样的基本共识，尤其在农村，千百年来受自然经济、封建意识的影响，自私自利小农思想占统治地位，再加上发展社会主义市场经济，从另一个角度放大了追求个人利益最大化的行为，因而在社会上缺少互帮互助和患难与共的文化氛围和基本精神，甚至出现了对社会保障的不正确理解，认为社会保障是“打富济贫”、“抽肥补瘦”。从国外社会保障实践看，在社会保障发展之初伦理道德因素的影响几乎是起决定作用的，以后才逐步以法律形式推进，逐步实现了社会保障法制化。国外社会保障发展的实践同时也证明，即使有了最为健全的社会保障立法，也还是需要应有的伦理道德精神去支撑，只有制度约束并不意味着社会保障事业就能够健康发展。

3.社会保障制度建设滞后，缺乏必要的社会保障立法是制约社会保障事业发展的制度建设因素。社会保障要正常运行需要应有的法律制度做保证，国内外社会保障发展事实证明，立法先行是社会保障事业发展的一条基本规律。建立健全社会保障法制体系，用法律确定社会保障运行中各方的权利、义务关系是社会保障健康运行的决定性因素。而我国在城乡社会保障方面的法制体系不够健全，农村社会保障立法非常缺乏，制约了城乡一体化社会保障体系发展。

三、建设城乡一体化社会保障体系的对策与建议

(一)促进农村社会保障体系发展

1.扩大农村社会保障的覆盖面，提高农村社会保障水平。以县为统筹单位，政府主动引导，推进社会保障制度的实施工作。现阶段的主要工作是院加大政府救济力度，保证贫困农村困难居民基本生活，做到应保尽保；扩大新型农村合作医疗的覆盖面，逐步提高保障水平；探索实施新型农村社会养老保险制度。不具备条件的地区，坚持以家庭保障为主，同集体保障、政府救济相结合。

2.建立有效的保障基金筹措机制，实现制度可持续发展。社会保障基金主要来源于国家、地方财政和参保农民缴费等方面。不同保障项目其基金来源有所不同，社会救助项目主要依靠政府财政支持，社会保险主要依靠单位和个人缴费，社会福利主要依靠政府财政转移支付和社会捐赠。作为西部地区，中央财政有许多支持政策，因此要充分利用这些政策，地方政府积极筹措配套资金，争取中央最大限度的财政支持。同时要动员个人积极参加社会保险，创造条件鼓励社会捐助。从管理角度讲，关天经济区可作为城乡一体化改革试验区在全国率先试验建立地方政府社会保障预算制度，创新社会保障发展之路。(www.xing528.com)

3.建立城乡统一的社会保障机构，统一管理社会保障事业。社会保障管理主要涉及民政、人力资源和社会保障、卫生、财政等多个部门，这些部门原来主要管理城市社会保障，现在也要把农村社会保障事业的发展纳入其管理职责范围，这样更有利于城乡一体化社会保障体系的实现。因此，各管理机构需要加强协调协作，形成合力，齐抓共管，提高决策部署的科学性。

(二)妥善解决实失地农民社会保障问题

建立失地农民的社会保障制度，既存在着失地农民与农村保障的衔接问题，又存在着与城市保障体系衔接的问题。要建立与经济社会发展水平相适应，符合失地农民特点，与城市社会保障体系相衔接的失地农民社会保障制度框架和运行机制，最终实现失地农民完全融入城市生活的社会保障体系。要按照不低于当地城市或农村最低生活保障标准，分别建立适合失地农民要求的养老保障制度、医疗保障制度、失业保险和基本生活补贴制度。保障资金按国家、集体、个人及市场征地主体多方筹措的思路解决。

(三)推进城市社会保障制度改革

改革城市社会保障制度，要采取有效措施实施既有的保障制度，提高社会保障运行效率，将非公有制企业、灵活就业人员、进城人员和失地农民逐步纳入社会保障范围。

1.进一步推进社会救助制度改革，逐步提高救助水平。保障救助资金足额及时发放，做到应保尽保，在实施过程中，合理确定救助对象，对救助对象实行动态管理。

2.进一步推进社会保险制度改革，提高参保率，强制参保。改革保险运行机制，提高贡献与受益的关联度，即多缴费多受益，改善参保人的心理预期。政府要提高对社会保险的财政支持力度和透明度，提高社会保险的公信力，引导制度健康运行。

3.进一步推进社会福利制度改革，利用市场机制引导社会力量参与。增加政府投入，发挥指导协调作用，通过政府举办社会福利和发展公共福利提高全民生活水平。对于一般社会群体的福利需求和私人福利的需求则通过市场方式给予满足。政府在引导的同时，给予经济政策方面的支持和优惠。培育社会中介组织，进行社会福利服务。

(四)加强宣传，进行社会保障基本知识和理念教育

一是宣传社会保障知识，教会城乡居民防范市场条件下的生活风险，使人们认识到在市场竞争中的生活风险会越来越大，必须依靠社会的力量，通过社会保障制度来化解生活风险；二是宣传社会保障的基本价值理念，弘扬中华民族互助友爱、患难与共的人文关怀精神，培养追求公平正义的价值理念，以此为基础推动现代社会保障事业的健康发展。

(五)加快社会保障法制建设，依法实施社会保障

社会保障立法是社会保障实施的制度基础和依据。地方没有立法权，但要在法律政策范围内，依据本地实际制定实施细则，认真贯彻立法精神。基层社会保障法制建设的工作重点在于社会保障法律法规和制度的执行，确保依法办事，防止滥用职权，杜绝保障资源浪费。为此，要建立相应的组织机构、形成结构合理的工作人员队伍。组织机构包括政府管理机构、民间自治管理组织、社会中介组织等；工作人员队伍包括行政管理人员、专业技术人员、保障服务人员等。

(作者系陕西省城市经济文化研究会研究员，西北政法大学政治与公共管理学院副教授)