大关中与陕甘宁发展研究：合作创新与法治保障

“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新与法治保障

严琦华

国家发展改革委关于“关中—天水经济区发展规划”，自2009年6月10日颁布以来，以“坚持政府引导和市场配置相结合，整合创新资源，聚集创新要素，强化创新功能，建设特色鲜明和优势突出的区域创新体系”，取得了良好的开局。然而，关中—天水经济区和陕甘宁革命老区在资源禀赋、区域战略合作、产业互补方面的发展问题上，不仅仅是经济发展问题，更重要的是合作发展管理模式创新与法治保障问题。笔者拟以第五届“大关中发展论坛”为载体，为《陕甘宁革命老区发展规划》的编制出台建言献策，提供拙见。

胡锦涛总书记在2011年2月19日省部级主要领导干部“社会管理及其创新专题研讨班”讲话中指出：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少”，要“正确把握国内外新形势、新变化、新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理”。当前，我国社会变迁的新变化、新特点是什么？社会管理中的突出问题又是什么？什么是社会管理创新？“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新与法治保障与法治建设是什么关系？法治如何在“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新中发挥保障作用？

一、社会管理创新是“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展的重要支柱

社会管理是指：政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。它主要体现在：管理的主体除了政府，还有社会组织。社会管理的基本任务：包括着协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等多个方面。社会管理的范围：包括城市社会管理(包含城中村)、农村社会管理、网络虚拟社会管理、地下秘密社会管理，重点是基层社会的治理。社会管理既需要着眼于当前紧迫社会矛盾的化解，又需要着眼于对未来社会公正秩序的建构。

“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式为什么要创新？因为，当代中国正处于急剧的“社会转型”期，经济上，中国社会正由“小农经济”、“高度的计划经济体制”向“知识经济”、“充满活力的市场经济”和“世界一体化经济”转型。政治上，中国社会正由伦理道德治国、行政政策治国向依法治国转型，但法治国家的建设任重而道远。法治虽然在国家法律规范层面被确立了下来，但是依法行政、严格依法办事的法治意识还没有深入普及到各个阶层，地方规则、潜规则在很大程度上消解了法治的力量。文化上，中国社会正由封闭、半封闭的社会向开放型社会转型，社会思想和价值由一元化趋向多元化。建设有中国特色的社会主义法治国家、建设和谐社会，以及富强、民主、法治等观念，成了社会最基本和最主流的价值观。同时，西方的自由主义、个人主义、金钱至上的拜金主义、传统社会的官本位主义等价值观，也在侵蚀着我们的社会，中西文化正发生着激烈的碰撞。在社会领域，中国社会正如费孝通先生所讲的“乡土中国”不断向“城市化中国”迈进，从农业社会向工业社会转型，从静态的社会向加速分化和流动的社会转化。社会流动的加快，一方面使大批流动人口得不到有效的社会保障，另一方面无序的社会流动也容易导致社会失控，违法犯罪现象增加。

在上述转型中，我们付出的代价是，几千万工人下岗再就业；很多农民失去了土地；大量农民工在东部和西部之间、在城乡之间大流动。并且上述转型还处于进行中，说明中国的发展模式还没有完全定型化。

因此说，社会的转型时期，各种社会矛盾尖锐、复杂。目前，我国社会从总体上看，政治稳定，经济繁荣，社会各项事业均取得了有目共睹的进步与发展。但是，在整体发展的同时，由于正处于社会转型时期，困难与进步同在，问题与发展并存，在局部地区，甚至激化成严重的社会群体事件，各种矛盾尖锐、复杂，社会稳定面临着前所未有、世所罕见的严峻挑战。

社会贫富悬殊持续加大，民生问题突出，社会心理趋向失衡。改革开放30多年来，中国取得了举世瞩目的成就：国民经济持续、快速、健康发展，GDP年均增速保持在9％以上，社会生产力和国家综合实力不断增强，经济总量已经超过日本稳居世界第2位；人民生活水平显著提高，到上个世纪末总体上已达到了小康。然而，随着经济的高速增长，中国也出现了严重的贫富差距问题。国内外所有经济学者的研究结果一致表明，中国的贫富差距基尼系数已超过国际公认的0.4警戒线。可以说，目前中国已经成为世界上贫富差距最大的国家之一。我国已经由一个平均社会，发展为一个收入差距居世界前列的社会。城乡收入差距方面，1978年为2.47∶1，2010年则高达3.23∶1。

利益冲突日益复杂、尖锐，群体性事件多发，恶性案件频发。当前，个体之间、阶层之间的利益冲突日益复杂化、尖锐化。劳资矛盾、拆迁冲突接连不断，看病贵、房价高、就业难、农民工权益频受侵犯、教育资源分配不公平、垄断行业暴利等成为社会热门话题。这些问题的产生有自然的、历史的、政策的、体制的原因，不可能在短期内彻底缓解。但恰恰正是这些领域，最容易成为社会矛盾的集中爆发点。云南孟连事件、贵州瓮安事件、湖北石首事件、甘肃陇南事件、三聚氰氨事件、安徽阜阳毒奶粉事件、陕西宝鸡的工业污染事件、多次发生的被拆迁户自焚事件、富士康员工13人连跳楼事件等等群体性事件，集中地暴露出深层次的社会矛盾。

甚至有一些社会生活的失意者，在得不到及时的社会关照和心理疏导的情况下，将自身的不顺迁怒于社会和政府机关，蓄意制造恶性案件。如福建省南平市“3·23”特大杀童案的犯罪人郑民生，在被医院辞退、工作无着，恋爱失败，又受一些身边人员闲言刺激的情况下，报复社会，连续砍伤砍死13名小学生。而这一案件被报道后的短短一个月内，连续5起类似案件在中小学、幼儿园发生。

国际上，部分西方国家对我国实施遏制战略。随着我国的和平崛起，美国、日本、欧盟等一些发达国家的反华势力受冷战思维影响，大肆散布“中国威胁论”，极力推行对华遏制。因此，国际经济摩擦、政治矛盾日益凸显。我国与周边国家的领土争端问题，如中日之间的钓鱼岛问题，中国和菲律宾、印尼、越南等东南亚国家在南海的争端、中国和印度在藏南的领土纠纷等等，也较频繁发生。以上错综复杂的国际关系在处理的过程中，有可能在国内引发突发事件，演化成为社会不稳定因素，直接或间接地影响到国内的政治稳定和关中—天水经济区和陕甘宁革命老区经济、社会发展。

现行社会管理模式不能完全适应关中—天水经济区和陕甘宁革命老区经济、社会发展的管理需要，亟待创新。

传统高度行政化的控制模式和单纯的市场化管理模式都无法适应中国社会的发展需要。突出表现为：一是在社会管理的某些方面，仍然维持高度的行政化，缺乏竞争机制，导致对公权力的监督与制约机制缺失，权力寻租和权力腐败屡有发生。如某些行业的评估、认证、监理等，仍然处于高度行政垄断状态，也由此成为腐败高发区。而社会管理的很多方面，又过于简单地迅速切换到完全的市场化管理，使社会保障和社会公平的维护受到冲击。有不少研究者认为，食品安全、医疗问题都是过度市场化管理思路引发的严重社会问题。二是弱势群体的利益不能够得到有效维护，社会公平无法尽快实现，人们由低一层向高一层流动的机会不自由。社会竞争不公平、机会不均等造成了社会阶层固化。富二代、官二代、农二代、贫二代的说法，表明社会流动机制不畅。

维稳的压力持续加大。各级政法机关、维稳职能部门长期处于疲劳作战状态，维稳的经济压力也在持续增加。许多地区公共安全的支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新、保障性住房支出。据清华大学社会发展研究课题组的研究成果，2009年全国内保费用达到5140亿元，已经接近军费的5321亿元。并且，公共安全支出成为政府财政支出增长最快的部分之一，2009年中央公共安全支出增幅达47.5％。

非国家的道德权威和精神力量正在不断增长。例如，佛教和道教已经重新兴盛；一些传统的秘密社会重新出现，许多地方教派涌现于乡间，基督教等宗教的信众人数迅速扩大；地下教会组织迅速发展，在有些地区，其成员明显多于正式教会成员。如果我们的监管不加强，这些问题都会成为社会稳定的隐患。

社会管理创新的时代内涵是：社会管理创新是指根据社会发展的客观规律，依据党和政府确定的和谐社会发展目标，对现行社会管理的思想观念、机制体制、方法手段、评价标准进行合理的革新。社会管理创新所要追求的主要目标是，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。简单说来，就是要建设一个民主、文明、公正、和谐的法治社会。

社会管理创新的根本宗旨是什么？胡锦涛总书记指出：社会管理，说到底是对人的管理和服务，社会管理应始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。简言之，社会管理创新的根本宗旨就是要做好群众工作，更好地为人民服务。

社会管理创新要解决的主要问题——要完善社会管理体系，重点是要完善以下领域的管理体系：保障权益的保护体系；社团管理体系；社区管理体系；社会服务体系；社会工作体系；社会安全体系；社会应急体系；矛盾预防与化解体系。可以说，这是“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展管理模式创新的重要支柱。

二、社会管理创新是“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展的方向——走向法治化

法治，是“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展最先进的社会治理模式。德国学者马克斯·韦伯在他著名的社会学论著《经济与社会》中，提出了一个著名的问题，即：“统治的合法性”问题。韦伯将“合法的统治”界定为：“能够被多数人所接受的统治”。运用历史社会学的分析，韦伯认为合法性统治包括三种历史类型：“卡里斯玛型(个人魅力型)”、“传统型”与“法理型”统制。并认为，一个国家在和平时期的合法统治最优模式是“法理型”统治。韦伯的统治合法性理论还告诉我们，现代社会的治理，必须要与老百姓的内心认同结合起来。一个稳固的政权，必须要取得绝大多数民众的支持。历史发展表明，单纯依靠强权、压制来维系的统治，是不会得到老百姓内心的真实认同的，其政权也不可能得到民众的长久支持。(www.xing528.com)

在现代社会，能够得到绝大多数人内心高度认同的统治方式，只能是法治的方式。只有法治，才能成为长久凝聚社会团结力量的最大精神纽带。在一定意义上来说，人类社会的历史，就是一个从人治迈向法治的历史，实行法治是人类社会发展的必然趋势和最优选择。今天，在法治成为全球多数国家的主要治理模式的发展趋势下，在依法治国成为我国的治国方略的大背景下，在广大民众逐渐学会运用法律来维护自己合法权益的社会背景下，国家对于社会的治理必须并且也只能够通过法治的方式而不是其他任何方式来完成。那么，什么是法治？法学理论上认为，法治应当具备以下几个基本特征：(1)有比较完备的法律体系，并且法律是“良善”的法律。(2)法律在国家的政治、经济、文化和社会生活中具有崇高的地位和权威。(3)公共权力受到制约、政府严格依法行政。这是法治的最核心特征。(4)法治意味着一个社会基本实现了理性、公平、正义、自由等基本法律价值。法治虽然不是万能的，但由于法治始终与民主政治紧密相连，因此，它是目前人类社会能够找到的一种最可行的治国方略。

当代中国最大的社会管理创新就是严格贯彻和落实依法治国的方略，建设社会主义法治国家和法治社会。依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党治国理政观念的重大转变。

中国传统社会主要是一个宗法等级社会，是一个主要依靠德治、礼治来治理的人治社会，社会的稳定和延续主要依靠的是传统力量。中国封建社会的法律虽然取得了较高的成就，但社会治理总体上来看是一种人治的治理模式。近代以来，随着西法东渐，中国社会开始了法治化的转型。党的15大，中央明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，并把它写入1999年的宪法修正案中。近年来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体从建设社会主义法治国家全局的高度，提出了“社会主义法治理念”，解决了建设什么样的法治国家、如何建设社会主义法治国家的重大问题，实现了马克思主义法治思想中国化的第四次创新。社会主义法治理念的提出，标志着我们党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、中国共产党执政的规律有了更加深刻的认识和把握，也标志着中国共产党依法执政能力的不断增强。

在法治社会中，解决纠纷的最主要途径应当是法律手段。目前，我国的纠纷解决机制可以分为三个层次：调解位于第一层次，包括社会调解、人民调解、行政调解；行政复议和仲裁等准司法性的机制位于第二层次；司法诉讼位于第三层次。要把三个层次的纠纷解决机制形成为一个体系，大量纠纷则都应该在第一、第二层次得到解决。法院作为公平正义的象征，应当成为社会纠纷解决的最后一道防线。此外，信访制度是建国以来我国形成的一项有特色的纠纷解决制度，在社会纠纷解决制度体系中，可以将信访制度作为前述三个层次的补充。

从社会管理的立场来看，当前社会矛盾激化、维稳成本高企的主要原因，在于多数社会成员缺乏法治意识，表现为官员不依法办事、民众不依法表达诉求。其一，官员依法行政的观念淡漠。中纪委等有关部门对多起重大群体性事件的调查发现，事件的发生均与地方官员滥权、渎职有关。很多地方发生群体性事件的根本原因就在于当地采取的某种政策是不公平的，决策是不妥当的、不合法的。其二，民众不信仰法治，趋向非理性地表达诉求。法院没有在民众心目中形成其应有的权威。一方面由于体制、制度、管理等诸多方面的原因，人民法院的终审权事实上无法落实，各种法治外的权力干扰法院审判工作的问题在一些地方仍然比较突出。历来务实的民众知道法院说了不算，当事人自然会首先通过诉讼以外的方式来获取诉讼内无法获取的利益，坚信“权大于法”。另一方面部分法院人员也不争气，“吃了原告吃被告”的顺口溜早在民间有一定的市场，公众对司法人员腐败的指责之声也时有耳闻。不可否认，有关部门为了维护司法公平公正，治理司法腐败做了大量工作，但问题仍然相当严重。

在法治不彰的情况下，为了维稳，政府也越来越多地倚重信访制度。信访制度有信息传达、政治参与和纠纷解决三个功能，运用适度的信访手段，确实是化解社会矛盾的有效手段之一。但当整个社会中形成“信访不信法”的共识之后，规模庞大的上访族对于社会稳定与和谐社会建设又提出了更为艰巨的任务。信访数量不断攀升，集体上访、重复上访、越级上访和赴京上访增幅大、人数多，规模大、持续时间长、行为激烈，而信访案件最终得以解决的比例实际上也并不高。

离开法治轨道的社会管理，必然会陷入人治窠臼、陷入社会混乱和无序，最终会破坏法治建设的大目标，破坏社会的有序管理。

社会主义法治建设具有阶段性和地域差异性。法治建设本身是一个不断深化、渐进的复杂缓慢过程。因此，社会转型的急剧性与法治建设的渐进性二者之间必然产生一种紧张关系，这种紧张关系短期内很难彻底消除。这就需要我们清醒地认识到社会主义法治建设的阶段性特征。以多元纠纷解决机制为例。多元化纠纷解决机制并不是从根本上否定法治作为最先进的社会管理方式，恰恰是顺应和满足我国法治建设的阶段性特征应运而生的。法治建设的阶段性要求目前既要尊重法律，又要充分考虑社会发展现实；既要运用法律手段，又要综合运用经济、行政、科技等手段；既要坚持国家正式法律渊源的主导地位，又要充分发挥政策、道德、习惯等多种法律渊源的补充作用，做到“调解优先、调判结合”；既要以国家力量为主体，同时也要充分调动和运用社会力量来进行社会管理，合理运用多元化纠纷解决机制，多渠道化解社会矛盾。

此外，“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”地域的广阔性、自然环境的差异性、民族的众多性、发展的不平衡性、政策支持的选择性等因素，决定了“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的法治建设必须充分考虑各地的地域差异而展开。例如，在处理乡土社会矛盾纠纷的时候，就必须善于运用老百姓听得懂的语言来化解社会矛盾。

三、社会管理创新中的“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展如何发挥法治的保障作用

立法先行，为依法实施“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展奠定制度基础。2010年3月，吴邦国委员长郑重宣布，有中国特色的社会主义法律体系已经形成。社会主义法律体系的形成，并不意味着法律不再需要完善。针对现存的突出社会矛盾，立法者必须认真研究现行立法的不足，通过制定、修改和完善法律，建立公正的法律制度，为社会管理提供良好的制度基础。

目前，在社会管理创新的“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展管理模式创新方面，如下几个具体问题应当更加地引起重视：

一是强化对重大社会潜在问题的监测和法律预警。要加强商业保险的监管立法。如现在很多保险公司，在农村地区大力销售各类商业保险。许多商业保险合同中存在不当免责条款和陷阱条款，但是广大的农民对这些条款并没有甄别能力，他们也没有能力去区分社会保险和商业保险的区别。但是，一旦发生保险事故而得不到适当理赔，就会诱发新的社会矛盾。加强对于金融担保公司、地下钱庄的监管立法。目前，我国的民间融资活动极为活跃。“民间借贷和融资是一把双刃剑”。民间融资一方面为中小企业融资提供了不可缺少的替代作用，另一方面，也容易引发欺诈和各类犯罪，甚至影响到金融秩序和社会稳定。

二是加快网络信息管理立法，加强虚拟社会管理。互联网的信息自由推动了社会进步，有利于揭示事实真相。但互联网也为中国带来了非常独特的难题。中国互联网上出现了大量的色情、赌博、诈骗、恶意人身攻击、假新闻、造谣、诬告陷害等违法犯罪现象。互联网中甚至包含大量恶意的、带有政治煽动性的信息，以及利用网络跨国界煽动动乱等问题。

三是坚持依法行政，建设法治政府。目前，社会主义法律体系已经形成，“无法可依”的问题已基本缓解。但“有法不依、执法不严、违法不究”的事情还时有发生。依法行政是社会主义法治的关键环节，是法治国家对行政活动提出的基本要求。行政机关负责着80％以上法律、法规的实施任务。如果政府不能实现依法办事、依法行政，想依赖其他社会管理措施的创新来实施对社会的有效管理、推动社会的发展进步，几乎是没有可能性的。政府不依法行政的后果是可怕的，它会破坏普通民众对法治的信仰，严重瓦解和破坏法治，导致社会非正式规则如潜规则横行，容易破坏社会秩序，导致公权力腐败，社会陷入恶性循环，最终导致社会崩溃。

四是践行司法为民，化解社会矛盾，尊重和维护司法权威。司法是法律调整的最终阶段，是保障社会正义的最后一道屏障。司法往往是在穷尽其他各种法制手段之后所能采用的最后一种制度手段，所以司法被人们称之为法律机制的“最后一道闸门”。司法裁判具有终局性。

五是坚持司法为民和维护司法权威并不矛盾。司法为民是司法的宗旨，司法亲民、便民、利民是司法的应有姿态。但是，这并不等同于司法可以不要权威。我们既要强调司法为民，同时又必须注重维护司法权威和司法公信力。维护司法权威，要求司法机关敢于依法严惩部分人的破坏司法的行为。

在我们的国家又一次走向伟大复兴的时候，一方面要结合社会转型期的特点，加大的社会管理创新，另一方面，也要清醒地认识到发展管理模式创新与法治保障，为了实现“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”合作发展目的，必须冷静地、理性地看待“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新与法治保障等建构。

综上所述，“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新工作是在依法治国、建设社会主义法治国家的历史大背景下展开的。做到依法行政、依法办事，建成法治国家，就是最大的社会管理创新。“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新的各种具体举措，都应当在法治的框架下展开，因为只有在法治框架内完成的“关中—天水经济区与陕甘宁革命老区”的合作发展管理模式创新，才是真正的创新，才会有持久的生命力。

(作者系陕西省城市经济文化研究会研究员、西北政法大学教授)