陕西三大区域互动协调发展的战略思路与实践

推动陕西三大区域互动协调发展的战略思路

杨胜利高全成

胡锦涛在“十七大报告”中强调，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。陕西要建设“西部强省”，首先要提升自身的经济发展能力，这就需要协调关中、陕南、陕北三大区域的互动发展，这应当是陕西今后相当长一段时期经济社会发展的要务。

一、陕西三大区域“十五”发展的不同特点和存在问题

陕西关中、陕南、陕北三大区域相互间经济流量和社会流量少，关联性不强，经济社会发展水平差异较大，从全省三大区域“十五”时期发展资料分析，不同区域呈现出不同的特点。

(一)陕北单兵突进——跨越发展

陕北“十五”期间投入大幅度增加，开发建设步伐加快，有力带动了区域经济的跨越式发展和优势产业的逐步形成，成为全省经济增长的领头羊。但具有单兵突进的特征，存在的主要问题是：

1.产业结构单一。农业仍是靠天吃饭，产业化、商品化、市场化水平较低，畜牧业在大面积退耕还林和由放养向圈养的转变中发展趋弱。工业囿于煤炭、石油、天然气、岩盐采掘业，深加工刚刚起步，制造工业基础差，水平低，农产品加工业落后。由于城镇化水平低、工业链条短，第三产业发展滞后，年均仅增长11.3％，比第二产业低8.6个百分点。产业结构单一、配套不足、协同不够。

2.资源开发与环境污染及资源浪费矛盾突出。现有资源开发方式一方面导致资源的浪费与破坏，另一方面已造成地面塌陷、地下水系破坏、环境污染和植被破坏等生态环境问题。

3.经济发展和收入不平衡问题加剧。陕北总体表现为北部依托能矿资源快速发展，经济总量、政府收入增加。从个体看，少数企业主收入剧增，群众受惠较少；而南部地区仍以农牧为主，由于农业税赋的减免，群众收入相对较多，政府收入较少，地方财政窘困。

(二)关中稳步前行——居中发展

关中地区工商业基础较强，“十五”时期紧抓机遇，发挥产业、科技优势，经济社会发展较快。产业结构相对合理，产业配套能力和协同能力较高，各产业稳步发展。存在的主要问题是：

1.工业化进程较慢，在全省经济地位降低。关中工业占GDP的比重仅从35.0％提高到37.3％，五年只上升2.3个百分点，明显落后于陕北和全省平均进程(全省从34.9％提高到42.3％，上升7.4个百分点)。关中GDP占全省的比重从71.1％降为68.5％，其中第二产业比重从71.0％降为62.8％。这说明其他地区尤其是陕北经济实力增强，区域经济趋向均衡发展。

2.市县财政收不抵支问题突出。由于国家减免农业税，造成以农业税为主要财源的关中县级财政收入大幅度减少，各市(区)地方财政收入年均增长仅8.8％；占全省地方财政收入的比重从2000年57.3％降低到2005年的39.5％。同时，由于事业发展和财政供养人员增加、工资水平提高，财政支出五年增长93.5％，年均增长14.1％。财政收支增长不协调，收支相抵逆差扩大2.5倍，年均扩大19.9％。

3.科技教育对经济发展的作用没有充分发挥。陕西是科教大省，但科技成果在产业的渗透少，没能有效推进传统产业的技术提升。尽管陕西一直在强化人才战略，但仍然没有形成吸引人才、留住人才、培育人才、发挥人才作用的有效机制。影响了关中地区的产业和经济内生动力的形成。

(三)陕南缓步跟随——滞后发展

陕南森林覆盖率高，生态环境好，拥有“鱼米之乡”的山间盆地，但交通条件较差。除汉中“三线建设”时期国家布局的几家国防工业、钢铁工业外，大部分是地方中小企业，总体上以农业为主，市县财政普遍困难，是贫困县集中连片的地区之一，存在的主要问题是：

1.发展速度相对滞后。“十五”时期，陕南GDP年均增长速度比陕北、关中分别低6.5和3.3个百分点。第二产业增速比全省低3.4个百分点，工业低2.3个百分点，第三产业低0.5个百分点。

2.经济发展水平较低。2005年人均GDP仅5329元，比全省平均水平低46.2％。农民人均纯收入比全省平均水平低7.8—26.3％；城镇居民人均可支配收入比全省平均水平低14.9—24.4％。在陕南28个县(市、区)中，20个为国家级贫困县，6个为省级贫困县。

3.市县财政困难。陕南地方财政收入2005年仅12.32亿元，只是关中的11.3％和陕北的17.9％；财政支出59.54亿元，自给率只有20.7％；人均地方财政收入145元，比陕北、关中低88.6％和69.1％。

二、推动陕西三大区域协调发展的战略思路

陕西“十一五”规划明确提出，产业和区域发展的总体指导思想和战略目标是：进一步统筹关中、陕北、陕南协调发展，健全市场机制，打破行政区划，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移、实现错位发展，加强经济、技术和人才合作，形成三大区域相互促进、协调互动、共同发展的格局。确定了陕西今后区域发展的总体指导思想和基本原则。

(一)多元化发展战略思路

1.扬长避短与扬长补短相结合借势发展

特色产品包含着独特的地方自然和社会文化信息，既是提高市场竞争能力的重要因子，也是发展地方经济造福于当地民众的重要因素。应扬长避短实行差异化战略，倾力打造特色产业并将其培育成主导产业。同时本地的弱势弱项需要借助外势来补，通过强化区域间的要素流动，借助外力发展。

2.二元发展与三元发展思路

在“二元经济”探讨中，总体观点是探讨如何通过统筹区域、城乡、工农发展，通过发挥先进部分的优势带动落后部分的发展，将“二元”经济一元化，但实际上带动很难。据此省社科院张宝通提出了“二元发展”的思路，认为要面对现实采取不同的发展方式，促进不同层次的经济共同发展。

陕西省委党校刘旨贤则提出了三元发展论，认为陕西最典型地代表了中国三元经济的性质和特征，即古代经济、近代经济和现代经济三位一体。采取三元发展模式推动不同层次产业和不同地区经济共同发展，才是陕西正确的发展道路。

(二)同时推进战略思路

区域间的要素流动和互动协调发展基于各地区的自然条件和经济社会发展水平，要加强三秦经济的互动发展就要加快各地经济发展，提高经济互动的能动力量。

1.陕北限量开发资源，强化经济健康发展

陕北近些年投入大幅度增加，区域经济快速增长，但产业链短、产业结构单一、环境问题日益严重，坚持有序开发与协调发展并重成为经济发展的迫切需要。当前陕北发展最核心的问题有两个。

一是产业链的延伸，通过提高资源产品和农牧产品的加工深度和精度，提高资源利用率和附加值。并通过配套产业的发展丰富产业层次结构，在此基础上进一步加快交通建设，扩张区内城镇之间的要素流动通道，以带动第三产业尤其是物流服务业的发展和城市化建设。

二是开发与生态环境保护的协调问题。必须限量开发资源，不能再走以产量增加收入的老路，而要通过提高效率和加工深度增加收益。并在强化企业环境治理的同时统一征收环境治理费或向国家申请开征资源环境补偿税，由政府建立环境治理基金，投资环境治理工程。

2.加快关中经济结构调整，强化辐射带动作用

关中基于自然条件、工农业基础、科教和旅游资源等优势，已成为新亚欧大陆桥沿线地带以加工工业、高新技术产业、旅游商贸物流业和综合农业为主的产业基地。关中经济发展的两个核心问题：

一个是科技教育对产业的渗透问题。陕西是科教大省，但一直没有摆脱经济弱省、收入穷省的状态，因而强化科技对产业的渗透和贡献，就成为提高产业发展能力和竞争能力的重心。

在工业方面要加强军工与地方工业的融合。国防工业是装备和技术素质高、科技创新能力强的工业，在陕西工业中比重大，将国防工业与地方工业和科研融合起来，就能加快科研与产业的直接挂钩。在农业方面杨凌必须把整个关中地区作为实验基地，划分不同农业科技实验、示范区，将农业科研项目、品种改良培育、推广示范与关中的农业产业结构调整，农民生产方式转换，生产的标准化、绿色化，农业产业化结合起来。地方政府要承担起农业科技成果转化体系和基地建设的任务，做好桥梁、纽带和全方位服务工作。同时发展农牧产品加工业，实现产业增效、农民增收、政府增光。

另一个是产业带动问题。关中率先发展的基础和根本是产业发展，没有产业的发展壮大和支撑，很难实现关中的经济辐射带动作用，而关中产业发展的主体是高新技术基础上的制造业，能否在此实现突破，决定着陕西在全国经济中的地位。但目前总体上机制体制不灵活；产业集成度不高、带动性不强；自主创新能力不足、装备技术改造缓慢。因此必须以科技研发和成果转化为突破口，利用高新技术对传统产业进行改造，优化产业结构，强化产业配套，扩大产业规模，提升产业成长和竞争能力。

3.加大对陕南发展的扶持力度

2006年9月2日省委、省政府发布了《关于陕南突破发展的若干意见》，为陕南的发展指明了方向。陕南依托特有资源稳步发展取得了重要成就，但还存在以下三个重要问题。

一是成为国家南水北调中线工程水源保护地后，要保证“一江清水送北京”势必导致陕南矿产、建材等产业的萎缩，在绿色产业尚未发展起来、农林特产业以家庭小规模生产为主的现状下，民生和发展成为重要问题。这就要求政府争取“国家绿色产业综合试验区”基地建设立项和更多的财政转移支付，以保证绿色产业发展的启动和前期发展资金。同时加快移民搬迁，将不适合居住和开发的区域、森林和野生动植物保护区域的居民外迁，将移民搬迁和产业发展、城市化建设统一起来，向城市集中。

二是现有产业的整合提升问题。依托生态资源大力发展秦巴山区特色种植养殖业，通过政府引导和农村经济合作组织将一家一户的“副业”整合为大产业，提高标准化、规模化水平，提高加工深度和附加值。整合旅游资源和线路，发展三国古文化旅游和山水休闲旅游；利用矿产资源发展特种钢和优质有色金属产业，将产品向高端发展。整合现有装备制造业，加强产业改造和企业改制。(www.xing528.com)

三是加强城市化建设问题。扩大城市圈，强化城市对经济的带动功能。撤销南郑县改建成新市区，逐步将城固、勉县纳入市区建设规划，把汉中建成大城市和陕南西部经济中心；把安康建成陕南南部经济中心，力争建成大城市；把商洛建成陕南东部经济中心。加快县乡交通通信建设，打通要素流动通道，促进市场建设，重点是商品集散地、绿色产品专业贸易市场建设。

陕南三市财政困难，县区贫困面较大，各级政府要从公共资源配置以及产业政策上采取倾斜政策，规划陕南重点发展项目，以项目为基点吸引投资，带动产业规模和技术水平的提升及第三产业发展。

(三)政府主导战略思路

陕西总体上市场发育程度不高，而且市场选择的原则是利益优先、效益优先，依据市场的力量会把经济不发达地区的资源和要素吸引到经济发达的地区，除非落后地区具有突发性的优势出现，比如特别的经济政策引导(如深圳)，大规模高价值资源的发现(如陕北)，或产业的集中和技术的密集创新(如珠三角、长三角)。因此单纯依赖市场的力量难以实现三大区域生产要素的广泛相互流动、经济社会互动和协调发展，政府必须在促进三大区域互动上发挥主导作用。核心问题是政府职能的转换，强化政策引导、营造发展环境、提供市场预测信息、扶植产业组织、促进各区域政府和部门间对口合作。

1.政府推动关中率先发展，提高辐射能力

西咸经济一体化是政府推动下陕西省内区域经济合作的具体实践，协议达成之初，就提出了“市场主导、政府推动、协同共进、经济一体”的发展原则，从发展实践以及全国其他经济区域发展情况看，政府推动是区域合作最重要的推动力量，加强政府间的合作是实现区域经济一体化的根本。

关中“一线两带”、西咸经济一体化、大西安都市圈和关中城市群、关中一体化建设都是政府围绕关中率先发展这一主题制定的一连串相互渗透、相互推动的发展决策，它的实施将有力地推进关中增强吸引力和辐射力，进而增强三大区域间的互动，支持，促进、带动陕南陕北经济社会发展。

2.区域间的政府合作推动三大区域经济互动协调发展

区域之间依托特色资源，实现优势互补、错位发展，能够实现要素的集约配置，降低发展成本，拓展发展空间，这是推进区域合作的基础。2004年9月，西安与陕南三市签订了《加强全面合作协议书》，这是在政府推动下区域合作的率先实践。但总体上合作的力度、广度和深度与经济发展的要求还有很大差距。下一步要加大合作力度，拓宽合作领域。在加强与陕南协作发展的进程中，西安与陕北地区间的经济合作也在加强。2006年9月25、26日西安市分别与榆林和延安市签订了战略合作协议，显示了政府在推动区域经济互动方面的重要作用。

(四)城市群带动战略思路

城市是一个区域经济发展的标志和动力源，是推动区域生产要素流动、经济社会互动协调发展的重要途径，是产业集群的依托。过去陕西城市建制少、层次结构不合理、功能分工不明确、相互间的经济联系和产业互补少也是其经济发展滞后的一个原因，通过城市群发展带动产业集聚，提高产业的集聚效应和配套能力，是促进三大区域要素加速流动、互动协调发展的有效途径。城市群建设中的核心问题一是必须建立在产业发展的基础上，无论是哪个层次的城市建设都首先要确立城市的产业主体，要考虑城市群之间的产业分工和协作配套，把城市建设、产业集聚、人口集中有机结合起来；二是行政区划的重新划分，必须从城市群建设和城市间的相互关系出发，构建新的行政区划格局。

强化城市产业集聚和城市间的功能互补、分工协作，实现城市群优势互补和共同发展。加快以西安为核心、以陇海铁路为轴线的关中城市群建设和西咸一体化进程，构建以高技术和先进制造业为主导的现代综合产业体系。在此基础上加快构建功能定位明确、层次结构合理、大中小有机协调的城镇体系。大关中城市群的构想将甘肃的天水、平凉、庆阳，山西的运城、临汾和河南的三门峡市纳入，拉大了关中城市群骨架和辐射圈，可进一步强化协作。

结合陕北能源化工基地建设，以榆林和延安为中心，构建陕北能源化工、农业产业化城市群。结合陕南绿色产业基地建设，加快汉江沿岸城镇群建设，形成以汉中、安康为中心，沿江布局的“一江两组团”哑铃型城市群。加强商洛与西安的有机融合，促进西合、西康铁路高速公路沿线小城镇发展。以重点城镇建设为中心，完善与农业关联度高的特色产业小区、乡镇企业示范小区、农村服务业等市场体系，形成一批工贸型、旅游型、农副产品加工型小城镇。

关中撤销户县、泾阳、三原、高陵设立新市区；撤销岐山县在蔡家坡设立岐山市；将武功、乾县、扶风、眉县划归杨凌，将杨凌建成中国乃至世界惟一的农科型中心城市；将淳化、旬邑和富平划归铜川，使铜川由矿业城市向渭北中心城市发展。榆林设立绥德市；延安设立黄陵市；南郑、勉县、城固纳入汉中市。

对西咸经济一体化下一步发展有三种不同意见：一是按照规划推进，最终实现西安咸阳完全融合，成为一个超大型城市；二是维持现状，保持两市的独立建制，积极进行经济社会融合，增强经济互补互动，共同发展壮大；三是无论完全融合或保持现状，都要对西安、咸阳、杨凌所辖区域进行重新整合划分，形成以不同的特色产业为依托的城市集群，形成城市间的层次递进、功能互补、协同发展。我主张第三种意见，这是一种加快资源整合进度，积累融合力量的思路，通过重新整合，提高产业聚集能力、竞争能力和城市集群间的层次功能分工协作，加快西咸一体化进程。

(五)交通先行战略思路

区域间要素流动、经济互动的前提是交通的方便快捷，近几年的交通建设，促进了三大区域间的要素流动和经济互动发展。下一步的重点是要向乡村延伸，形成省内连接市县乡村、省外通江达海的交通网，使三大区域间的要素流动通畅、方便、快捷，为区域互动发展提供良好的条件。核心问题是要象城市一样加大政府的公共投资，尤其对贫穷乡镇更要加大投资力度，要彻底改变越是贫穷的地方越是“走投无路”的现状。

(六)基地支撑战略思路

“四大基地”建设既是实现关中、陕南、陕北三大区域特色产业发展、产业结构升级、经济运行质量和效益提高、人民收入增加的重要途径，也是增强区域经济互动、统筹区域协调发展的重要支撑。问题是规模、科技含量和品牌知名度不够，核心是要按照项目带动、产业集聚、科学规划、整体推进的原则加快建设，扩大规模，提高质量，积极培育成长性强、市场潜力大的骨干企业和名牌产品。

(七)科技渗透推动战略思路

科技是经济社会发展的核心动力，又是流动性、渗透性最强的生产要素，但陕西科技资源配置的结构性矛盾突出，科技促进经济社会发展指数为41.73％，低于全国49.85％的平均水平，对经济的促进作用远没有发挥出来。要改变这种现状，就必须强化科技成果的转化。

1.科技成果转化的机制和路径

科技属于“软产业”，是知识产业的主体，具有特别的聚集和扩散特征。

巨大的内在聚集力和膨胀力。一方面从业人员作为个体劳动，具有分散生产的特征，而且“思想”与每一个劳动者的自然身体结合在一起，因而人才和培养人才的教育就成为科技发展的前提；另一方面科技又是聚集性劳动，尤其在研究、创新、扩散、应用中更需要思想的汇集与碰撞、知识的交流与融合、成果的试验与应用。同时在聚集进程中，无论是个体的创造力还是集体的创造力都会在得到极大地膨胀，使科技教育增强发展能力和扩散能力。

强烈的扩张渗透性。各种信息手段和通道的发达，使信息传播的速度大大加快，这种扩散功能和渗透力，极大地强化了科学技术对本区域或其他区域的经济促进作用。教育的扩张性与渗透性借助现代信息手段发展网络教育，在更广的范围、更多的层次上使教育资源获得共享。

对扩散承接地有较高的资质要求。科技转移承接地必须具有一定的科技人才数量，要有具备一定文化技术素质的劳动者，要有良好的软环境和一定的工业基础和交通通讯条件。教育的转移也需要承接地具备一定的网络技术条件、教学辅导条件、师资和教学管理条件、场地和设备。这就要求陕南、陕北提升科技教育承接能力，以提升关中对陕南陕北科技教育的渗透功能。

跨区域点式扩散特征。在各都市圈层内，除紧密区由于地缘关系可以获得更多的科技教育扩散的好处外更多的是跨区域扩散，都市圈层内有低谷，圈层外有高地，具有跨区域点式扩散的特征。如西安的科技成果有很大一部分是异地转化；许多高校在其他城市设置教学点；高层次专业人才也大多流向更发达的地区和城市。因而一方面应提供和创造更好的环境和条件，吸引更多的人才聚集，创造更多的科技成果，培养更多的人才，提升城市核心圈、紧密圈的技术和教育素质，将技术向周边地区渲染性扩散；另一方面应强化陕南陕北的科技教育承接条件创造，提高扩散效果。

高地引力效应。高地引力效应是指科技教育发达的“高地”对各种要素的吸引力，形成“高地漩涡”效应，强化了高地的成长和壮大，拉大了区域间的差距。西安仍处于这样一个阶段，在各圈层内西安仍具有很强的吸引力，就西安与其他地区比较而言，东部发达地区则有更强的吸引力。这就要求各地区城市创造更好的环境条件来强化自身的吸引力，抵消层圈外的引力效应。

由于科技成果是“思维性”产品，创造需要大量的脑力劳动，但产品形式就是一些配方、技术参数或思路，未面世时人们很难了解它的功用，而一旦面世又很容易被复制和模仿，创造者的利益难以保证，这正是“专利制度”出台的原因，但过度保护(获取代价太大、保护时间过长)又会限制技术的传播和应用，这就需要政府介入构建一个能维持双方权益、促进科技成果转化的机制平台。

2.构建成果转化平台，加快科技成果转化

(1)改革体制、构建机制、政府引导、面向市场

把应用型科研机构逐步由事业法人变为企业法人，由政府引导科研机构与企业联合，形成利益共享、风险共担的各类科研生产联合体。科研机构要加强应用技术的研究与开发。同时积极发展中介服务组织。对企业和研究机构科技开发、新产品研制，以及购买技术成果并组织投产所增加的利润减免所得税；建立奖励基金，对通过技术进步转变增长方式、节能降耗减少污染的企业给予奖励。

(2)加大中试环节扶持力度

强化政府投入，逐步建成政府引导，企业为主，信贷支撑，风险保障的多渠道、多层次、多元化投入机制。陕西的“13115”科技创新工程在这方面有了重大突破，关键是“好钢要用在刀刃上”，让这些投入发挥最大的产出效应。中试成本高风险大，要鼓励和扶持科研院所、高等院校和企业创办中试基地，政府要在科研课题立项、经费投入、成果应用和产品研制等方面给予政策优惠，引导科研机构从单纯研究向中试纵深发展，中试期间免征一切税收。

(3)探索科研成果产权共享制度建立科技人员激励机制

加快推进知识产权制度改革，确认企业、科研人员与国家对科技成果的共有产权，使科技人员的收入与其研发能力和业绩挂钩，探索以知识产权、资产收益权等形式奖励有贡献人员的分配激励机制。

(4)提供优质服务创造优良的市场环境

在科研攻关日益大型化、综合化、复杂化，科技成果转让日益市场化条件下，只有充分发挥政府作用，整合各方力量，才能构建起产、学、研一体化体系，形成面向市场的科技综合研发和转化能力。

搭建三个平台、构建二个服务体系、形成一个协调机制。政府搭建具有公益性、权威性、示范性的平台、服务体系和协调机制。即搭建科技成果转化的信息平台、交易平台、公共服务(提供分析测试、中试等服务)平台；建立评测与监督管理(进行成果评测、验证、交易监管等)体系、风险转移与投资服务(化解风险、风险补偿、风险投资、退出机制等)体系。形成一个强有力的综合协调机制。

制定完善科技研发和成果转化的具体法规制度。包括科技立项和科技成果质量的评估办法，建立评估结果的追踪制度。一是科研立项在选题时要紧密结合陕西经济社会发展和生产活动的现实、面临的重大问题和难题，尽可能采取招标方式，把匿名评审、专家论证、答辩评分和综合评价结合起来，把专项科技攻关和一般科技研发结合起来。二是将科技支持的重心后移，减少前期研究经费拨付，重点支持最终成果及成果应用和转化。清理近几年的研究成果，挑选实用性强的研究成果公开发布，将有应用价值的成果分门别类(非资助项目转让应对成果创造者给予经济补偿)提供给企事业单位和政府机构，发挥成果的应用功能。

总之通过科技创新工程和制度构建，提高科技研发水平和科技成果转化率，实现科技对产业的渗透和提升功能，真正发挥关中的科技教育优势，并把这种优势转化为产业和经济优势，提高关中对陕南陕北的科技扩散能力和经济支持能力，实现陕西经济社会的快速、持续、健康发展。

(作者杨胜利系陕西省城市经济文化研究会研究员、西安财经学院经济学院副教授；高全成系陕西省城市经济文化研究会研究员、西安财经学院经济学院教授)