县域经济发展中政府职能的定位与转化

县域经济发展中政府职能的定位与转化

杨丽丽

县级政府是中国行政体制的基层枢纽。当前，县级政府的一个重要任务和职能就是推动县域经济的快速发展。但现实中滞后的政府职能定位及政府履行职能的方式已在很大程度上阻碍了市场经济体制的进一步完善和社会的全面发展。因此，在新的时代背景下，县级政府应重塑政府管理理念、科学合理定位政府职能，通过政府职能转化推动县域经济发展和农村社会的和谐发展。

一、县级政府的基本职能

县级政府职能的三个层面：一是在县域范围提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保县域社会经济运行的协调有序。二是着重加强公共服务职能，促进县域范围内的公共事业的发展。县级政府要为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务；另一方面，还要完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，在有条件的地方建立农村最低生活保障和养老、失业保障制度，创建和谐有序的社会氛围。三是切实改进经济调节和市场监管职能。县级政府应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境，并通过制订规划和提供政策指导，为区域比较优势的发挥做出贡献。

总之，县级政府的职能与中央政府、省级政府有着一致性。但是，由于其代表的区域性、部分性特点，使它更贴进基层、贴进群众。因此，县级政府的职能主要是发展县域经济。而县级政府很大一部分职能就是对农业经济进行规划、指导，引导农村经济体制和经营体制改革的深化，促进农村经济的社会的发展以及城乡的协调。把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县级政府分析利用这些信息，安排公共支出并提供农村公共产品。

二、经济转型中县级政府职能定位存在的问题

由于我国正处于从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，计划经济下政府职能的影响仍然存在，因此，县级政府要适应经济体制改革发展的要求，发挥市场在资源配置中的作用，对政府职能重新进行定位和并促其转变。但是，目前在经济转型背景下县级政府的职能定位仍然存在诸多问题，需要引起足够重视。

(一)直接管理的经济事务太多，职能越位

县级政府在管理经济过程中，计划经济时期的管理模式还没有消除，管理的事务太多。有些地方县级政府部门过度干预乡级政府事务；有时常用价格、收费等手段干预市场的的正常运行，阻挠市场竞争，导致“地方保护主义”、“诸侯经济”盛行；有些县级政府仍以行政手段决定企业重大生产经营决策、投资决策及人、财、物等资源的配置。用行政命令干预企业间的联合、改组、兼并等事务，直接决定人事任免；有的县级政府部门按照自己的主观意志去包办代替农户和经营组织的经营活动。总之，直接管理经济的职能在县级政府的职能中占有很大的比重，县级政府管了很多不该管、管不好、管不了的事情。

(二)管理与公共服务职能较弱

目前，一些县级政府在县级公共产品的提供和基础设施的建设方面还存在缺位现象。它们在对市场公平竞争环境的维护、基础设施的建设、信息服务、发展教育文化等公共事业、保护社会弱势群体、保护生态环境等方面无法满足社会的基本需求。包括基础教育、公共医疗、经济住房等产品和服务，以及与社会保障相关的社会福利的提供。虽然作为基层政府的县级政府并没有能力完全独自提供县级范围内的公共产品和服务，但是在这方面其职责和职能的重点却是无需置疑的。

(三)职能定位不明，机构改革目标没有实现

长期以来，我国县级政府的机构设置和中央政府及省级政府高度对应，由于片面强调与上级机关对口设置，造成机构庞大，人员臃肿，党政机关人员超编严重。有的县级政府部门除了规定设置的机构外，还有不少序列外机构，部分县政府直属事业机构设置过多，这些直属事业机构有的承担行政职能，造成行政职能体外循环，管理体制不顺。致使当地财政负担过重，农民不堪重负。

由于受计划经济体制的制约和影响，以前的机构改革都没有在机构职能的转变上下功夫，只是单纯在下放权力，减少机构，裁减人员上做文章，始终没有能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。

(四)县级政府行为公开度、透明度不高(www.xing528.com)

不少县级政府部门在管理上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题。比如，在乡村道路建设方面，道路怎么修、选址怎么定、资金怎么集，政府是站在大局和长远的角度来考虑和谋划，但难免损害到个别群众的利益。在具体操作过程中由于公开程度不够，一些群众不知情，就会认为政府搞“政绩”工程、搞“暗箱操作”，不理解、不支持，甚至会上访告状，直接影响工作的开展。有些县级政府则担心公开的内容多了，会制约政府权力，加大工作难度，给决策造成被动，于是就走形式，搞半公开、假公开。无足轻重的事情公开了，与群众利益密切相关的事项、容易滋生腐败的行为、社会关注的焦点问题等最该公开的却没有公开，人民群众只能被动地接受。这种现象不仅容易滋生腐败，而且直接影响政府的公信力。

三、重构并推进县级政府职能转化的政策建议

转变政府管理职能，首先要实现政府管理理念上的转变，要从管制型政府理念向公共服务型政府理念转变。需要从以下方面重点推进。

(一)为市场经济发展提供良好基础设施和政策环境，优化县域经济发展环境

县级政府要加强对电力、通信、道路、小城镇等基础设施建设，抓住国家加大投资、扩大内需的有利时机，进一步加大对农村基础设施建设的投入力度。同时，县级政府要健全市场经济的政策法规，提供公正、透明、普遍性的政策规则体系，界定保护产权，强化市场监管，不断优化市场环境、促进经济的健康发展；要维护市场执法的严肃性，严格对市场违法侵权行为的制裁，既要严厉查处假冒伪劣等市场公害，也要注意引导市场主体的自我约束，尽快建立和完善适应社会主义市场经济体制的现代信用体系，帮助企业优化竞争环境。

(二)着力发挥经济发展规划和引导职能

当前，我国农村正逐步进入市场经济深入发展阶段，农业结构的调整，农民生产方式的转变正逐步与市场机制接轨，这就迫切需要县级政府加以指导、协调和服务。县级政府要把工作的重点放在制定正确的发展战略、发展计划、产业政策上来，从县域经济发展的实际出发，运用计划、利用财政、信贷、优惠、制裁等政策措施刺激经济发展，发挥县域经济潜在的比较优势，引导生产力的合理布局、优化产业结构，培育县域特色经济；县级政府要尽可能撤销一些具体的专业经济管理部门，把原来包揽的市场主体的权力和责任退还给市场主体，把应当由社会中介组织、非政府组织承担的事务，由政府转交给社会中介组织；县级政府要着力解决县域工业化进程中环境破坏和污染加剧问题，为人民群众的生命安全和农业生产发展创造良好环境，实现县域经济可持续发展。

(三)大力发展产业集群，带动县域经济发展

产业集群与县域经济发展关系密切，产业集群能够以其小规模、大群体的方式有效地提高县域经济的规模化水平，从而提高县域经济发展的竞争力和创新能力，有效促进产业结构的提升和优化，并进一步提高农村工业化和城镇化水平。总之，产业集群可从整体上提升农村工业经济，加快农村剩余劳动力的快速转移，促进农民增收。因此，县级政府应根据自身资源优势，审时度势的扶持和发展特色产业集群是当前提高农村工业化水平，促进县域经济发展的一种良好思路。县级政府应积极构建产业集群发展的政策环境，培育具有比较优势的特色产业集群，推动产业集中，进而推动县域经济的发展，很好实现其经济职能。

(四)大力发展各类社会自治组织，充分发挥社会自治组织的自主、自治功能

县级政府一方面应大力推进村民自治，积极落实村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等自治权利，真正实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。另一方面，应大力发展各类社会中介组织、行业协会。社会中介组织、行业协会是新兴的为市场经济发展提供专业服务的社会组织，承担以前县级政府的部分职能。县级政府应采取必要的扶持措施，大力推动中介组织和行业协会的快速发展。同时，要加大对中介机构、行业协会的规范力度，使政府部门和中介组织、行业协会的彻底脱钩，使它们之间不存在不合理的利益联系通道。

(五)关注社会公平，促进社会全面协调发展

目前，城市已经逐步建立起较为完善的社会保障体系，而在农村，农民的社会保障远滞后于现实需要。有关的政策性文件还缺乏对社会保障相关主体的权利义务的详尽规定，制度的实施主体和实施机制仍不够完善，制度实施中的程序性规定也较薄弱，对各类主体的约束机制以及纠纷的解决机制尚未建立，相关主体的法律责任不够清晰，农村社会保障制度和城市社会保障制度以及其他制度之间的衔接还有待完善。因此，要加大县级财政在社会保障方面的支出，同时多渠道筹集社会保障基金；要加快社会保障立法，推进社会保障法制化；要从根本上解决农村的义务教育问题，尤其要关注在城市打工的农民工子女的教育问题；新型农村合作医疗制度实施以来，农民参加合作医疗的积极性较高，满意度也比较高，可进一步总结经验，加快新农合制度的完善和实施；目前我国养老保险的开展较为缓慢，覆盖面也比较低，没有制定统一的法律或行政法规。县级政府应加强对农村养老保险在资金筹措、政府财政的投入、养老待遇、制度宣传等方面的研究。

(作者系陕西省城市经济文化研究会研究员)