推进关中九个重点示范区统筹城乡发展的思考
冯家臻
加快推进关中重点示范区统筹城乡发展是落实《“关中—天水”经济区发展规划》的前沿性课题。目前，我省对这一问题的研究比较薄弱。前一段时间，我和省社会科学院、西安交大、省发改委信息中心赖作莲、黎荔、董军贤等同志组成课题组，就推进关中九个重点示范区①(以下简称示范区)统筹城乡的发展，到有关市、区、县开展了调研和实地考察。就关中示范区统筹城乡发展的现状、面临的问题以及解决问题的对策措施开展了初步研究。
一、关中重点示范区统筹城乡发展工作开始启动。
《“关中—天水经济区”发展规划》出台后，不少地方对统筹城乡发展进行了积极的探索。西安、宝鸡、咸阳、杨凌等市区先后成立了由主要领导牵头、分管领导具体负责的统筹城乡综合配套改革试点工作领导小组和专门工作机构，出台了文件，明确了推动统筹城乡发展的思路和重点；重点示范区的试点工作开始启动。高陵县在农村新型社区建设、城乡建设用地增减挂钩、建设村镇银行等方面都进行了卓有成效的工作，宝鸡市高新区、蔡家坡围绕统筹城乡改革试点也做了具体部署；重点示范区统筹城乡发展初步形成了一些典型模式。主要有：开发区带动型、小城镇带动型、新农村带动型、产业带动型、村企联动型等等。
二、关中重点示范区统筹城乡发展面临的主要问题
1.城乡居民收入差距较大。据调查，地处示范区的礼泉、旬邑、扶风、富平、
①九个重点示范区是指：宝鸡-蔡家坡、铜川-富平、渭南-华阴、杨凌-武功-扶风、彬县-长武-旬邑、韩城-蒲城、礼泉-乾县、商州-丹凤、高陵—户县等城乡统筹发展重点示范区。咸阳市，城乡居民收入比，最少的为3∶1，最多的为3.9∶1，高于全国3.3∶1的水平，也大大超过2.5∶1国际警戒线。从收集到的资料看，渭南、宝鸡、铜川市的城乡居民收入比，由2004年的3.60∶1、3.85∶1、2.86∶1，分别上升到2009年的3.81∶1、3.9∶1、3.46∶1，均呈扩大趋势。
2.基础设施建设不能满足统筹城乡发展需要。示范区所在县区的水、电、路、气等基础设施建设近年来取得明显进展，但由于农村点多、面广、线长，农村水、电、路、讯、房等基础设施建设水平仍然远远低于城镇。街道硬化率、自来水普及率、燃气气化率、污水和垃圾处理率等基础设施建设，与城市相比，还有较大差距。就示范区的一些中心城市而言，基础设施功能不尽完善。渭南市主城区就比较突出。
3.城乡公共资源配置不均衡。我省八大民生工程的实施，促进了基本公共资源的均衡配置。但是，公共财政覆盖农村的范围和深度有限，示范区的农村在教育、医疗卫生、科技文化、社会保障方面的资源配置远远落后于城市。一些村子没有幼儿园，村办小学教育办学条件较差。农村执业医生相对较少，技术力量薄弱，农村公共卫生网络不健全。社会保障资源配置分成城乡两个板块，财政补助和报销比例不同等。
4.示范区工作进展不平衡，有的地方还未起到示范带动作用。高陵是我省统筹城乡发展的试点，工作起步早，现已初见成效。彬县、礼泉、韩城对统筹城乡的发展模式也做了积极探索。但是，示范带动作用不明显，一些示范区工作进展较慢。有的示范区内不同县区已形成各自方案，但缺乏通盘考虑，步调不一致。
三、关中重点示范区统筹城乡发展面临问题的原因分析
1.对统筹城乡发展的认识不到位。一是重城轻乡。一些人认为，城市对经济发展贡献大，而农村贡献小。在工作上重城镇轻农村，忽视统筹城乡规划，建制镇、乡和行政村规划编制率偏低。二是概念泛化。有些部门把“以工促农、以城带乡”当作一般性口号，简单地理解为对农村给予物质、资金上的支持，缺乏全局的统筹安排和战略上的总体规划。三是创新不足。有的地方在深化农村改革方面存在“只怕出错、不求出新，只图保险、不担风险”的思维定势。四是认识模糊。有的县统筹城乡发展思路和规划不够明晰。对于示范区统筹城乡发展的重要性、目标定位、工作重点、支持政策等等不清楚。
2.城乡统筹重点示范区的组织机构不健全、体制没有理顺。统筹城乡发展是一项复杂的系统工作，涉及范围较广、部门较多，但有的示范区没有统一的组织领导机构，开展工作难度大。《关中—天水经济区发展规划》明确要加快推进铜川—富平、杨凌—武功—扶风统筹城乡发展重点示范区建设，但是，示范区跨越了不同地市，受管理体制的制约，市县工作推进遇到困难。(www.xing528.com)
3.统筹城乡发展的体制机制改革和制度建设滞后。例如，户籍制度不统一。传统的农业户口登记制度与统计办法，对农村劳动力的自由流动形成了一定制约，影响城乡二元结构的改变。又如，土地制度不健全。这成为城乡统筹的难点、焦点、分歧点。土地流转程序不规范，农村土地流转困难，农村宅基地还在增长，没有实现居住性转移；土地集约政策不明朗，土地征用机制不完善；另外，社会保障制度有待进一步改进、公共财政体制不完善、农村金融制度发展滞后等等。
4.推进城乡一体化资金匮乏。统筹城乡发展是一项需要政府大量投入的基础性工作。近年来，中央、省市投入“三农”资金不断增长，但示范区所属县区财力有限，乡、村两级自身的“造血”功能很弱，配套资金缺乏，成为制约统筹城乡发展的“瓶颈”问题。商州—丹凤示范区是我国仅有的几个集中联片贫困地区，资金不足的矛盾突出。我省十强县的高陵已列入重点示范区，也面临资金不足的问题。
四、加快关中重点示范区统筹城乡发展的设想
统筹城乡发展归根结底是要解决农民问题，其中，最关键的因素是体制机制创新，最突出的难题是土地流转，最明显的差距是城乡收入，最短缺的要素是资金供给。为解决上述问题，必须确定统筹城乡发展的工作思路，力求通过体制机制创新，实现新突破。
缩小城乡居民收入差距，推进关中重点示范区统筹城乡发展，必须紧紧抓住新一轮西部大开发和实施《关中—天水经济区发展规划》的重大机遇，以增加农民收入为核心，以促进产业发展为基础，以推动农村制度创新为关键，以加快城镇化进程为突破口，按照编制一张蓝图、引导“两个置换”、推动“三个集中”、搞好五个统筹、创新六项制度、推广七种模式的总体思路，加快关中统筹城乡重点示范区的发展步伐。
对于上述工作思路，有必要做些解释。所谓编制一张蓝图，就是科学编制城乡一体化规划。引导“两个置换”，就是指在保障农民权益的前提下，根据“依法、自愿、有偿”的原则，引导农民以“宅基地换住房，土地承包经营权换社会保障”。推进“三个集中”，就是指大力推动工业向集中发展区集中，农民向城镇和社区集中，土地向规模经营集中。搞好五个统筹，就是指统筹城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、社会管理。创新六项制度，就是指在公共财政体制、农村土地管理制度、农村户籍制度、农村金融制度、城乡就业和社会保障制度、城乡社会管理体制等六个方面推进制度创新。推广七种模式，就是指因地制宜地推广和完善开发区带动型、小城镇带动型、新农村带动型、产业带动型、村企联动型、融入城市型、社会力量推动型的统筹城乡发展模式。关于上述思路的详细内容我们已有专题报告送政府有关部门，这里不再展开。只对以下四个问题进行讨论：
1.关于“引导两个置换”。在讨论重点示范区统筹城乡发展思路时，对引导农民以“宅基地换住房，土地承包经营权换社会保障”有不同看法。有人认为，统筹城乡不要在农民的土地上打主意，不赞成这种提法。也有人认为，土地和房屋到底是农民的财产，还是生产资料？既然城市居民无须以其财产或生产资料来换取社会保障、住房保障与城市户籍身份，对农民居民采取这个办法，是不公平的？也有同志认为，可以干，但文件上不一定写，以免引起歧义。我认为：作为研究问题的不同认识是正常的。但是，从成都、重庆、江浙的实践情况看，“两个置换”，有利于“三个集中”，有利于城镇化的推进，有利于土地资源的集约利用和农民生活和生产方式的转变。问题的关键是实施“宅基地换住房，土地承包经营权换社会保障”不要违坳农民的意愿。要强调“依法、自愿、有偿”的原则，在引导上下功夫。如果农民不愿意，就不要勉为其难。要保障农民权益，确保配套政策真正落实到位，使农民就业有出路，收入有增加，生活有保障，消除他们的后顾之忧。对此，杨凌已经做了探索。他们对于自愿放弃合法宅基地使用权和全部合法承包地经营权并进城落户的无地居民；自愿放弃合法宅基地使用权，不放弃全部合法承包土地经营权的有地居民；城市规划区域内、因城市规划建设放弃宅基地的农户，采取不同的政策措施，起到积极的引导作用。
2.关于农村户籍制度改革。统筹城乡是破解“三农问题”的治本之策。加快城镇化进程则是推进关中重点示范区统筹城乡发展的有效途径，鼓励有条件的农民进城落户是重要突破口。重庆就是这样搞的。在今后5年内，陕西也要鼓励500多万有条件的农民进城落户。与此相关的一个重要问题就是积极推进户籍制度改革。户籍制度眼下不可能取消。只有当陕西达到较高的城市化水平，农村生活水平大幅度提高，就业、住房、社会保障基本到位，取消户口制度就可以提上议事日程。但是，我们必须加快推进农村户籍制度改革。一是降低进城落户门槛，实行平等户籍政策。以现有固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”。二是完善转户进城政策，切实防止损害农民利益。将进城落户的农民统一登记为居民户口，但划分为有承包地和无承包地两类。有承包地的继续享受农村居民的各项政策，无承包地的享受城镇居民的政策。三是按照“分类、分区域、分阶段”的原则，建立与经济社会发展水平相协调、与产业结构调整力度相匹配、与环境资源承载能力和公共财政供给能力相适应的户籍制度。根据大城市、中小城市、小城镇的不同情况，制定相应的落户政策。大中城市逐步放开外来人口落户条件，县城和小城镇要基本放开户籍限制，畅通城乡户籍转化渠道，使有条件、有意愿转移的农村人口都能进城落户。
3.关于重点示范区统筹城乡发展的管理体制。在推进重点示范区统筹城乡发展时，如何解决9个重点示范区隶属不同市县的管理体制障碍？有的同志认为，省上可以通组织有关厅局和市县参加的联席会议协调解决重大问题。这种方案有一定道理。但是，我们不主张建立新的组织机构、组织形式。建议省政府《关中—天水经济区发展规划》实施工作领导小组协调解决9个重点示范区统筹城乡发展中的重大问题。领导小组办公室，具体负责规划编制、政策研究、组织协调、督促检查、推动重点示范区统筹城乡发展的日常工作。省级有关部门要抓紧制定支持统筹城乡发展的配套政策和措施，加强对重点示范区工作的指导和服务。各市区成立的《规划》实施推进机构或统筹办要抓紧制定区域内重点示范区统筹城乡发展规划，积极组织实施。通俗的讲，统一编制规划。然后，按照“一张图纸，不同地区分头实施”的思路来推进工作。
4.关于资金问题。推进重点示范区统筹城乡发展要不要提供资金支持？对此，也有不同看法。有的同志认为，成都、重庆作为国家统筹城乡的试点，中央鼓励先行先试、给了政策支持，也没有给钱。因此，推进关中重点示范区统筹城乡发展不宜向省上提出资金支持的问题。我们认为，解决统筹城乡发展所需资金要注意发挥市场机制的作用，要以项目为依托，按照“渠道不乱，用途不变，捆绑资金，集中使用，形成合力，各计其功”的原则，整合各种资源，推动统筹城乡发展。但是，重点示范区作为试点，我省应该创造条件，给予政策支持和资金扶植。据了解，延安作为省上统筹城乡发展的试点，省财政提供1亿元资金支持。关中重点示范区的统筹城乡发展已列入国家发展的战略层面，因此，也应该设立专项资金予以支持。
成都、重庆作为国家统筹城乡发展的试点和实践，为全国提供了新鲜经验。关中是陕西的“白菜心”，无论在经济实力、工业基础还是科技力量、农业生产条件在西部地区都是比较好的。因此，我们一定要发挥优势，努力工作，力争将九个重点示范区打造成我国西部统筹城乡发展的先导区，使关中—天水经济规划的实施结出新的硕果。
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