城校互动：职教发展模式研究

6.2　“城校互动”模式中政府统筹的内涵及其理论基础

统筹在人类社会实践活动中是普遍存在的，“统筹”一词最早出现在中国，是中国特有的。据考证到目前发现最早使用“统筹”一词的是清代名臣左宗棠在其奏折中。如今“统筹”一词已经成为管理中使用频率最高的词汇之一。但“统筹”作为一门科学学科是20世纪八十年代初由华罗庚先生提出来的。^[5]华罗庚将“统筹”译为“Overall Planning”，并提出了“大统筹，理数据，建系统，策发展”十二字方针，后来刘天禄先生对其不断完善，提出“统筹是始于事业而终于效用的完整过程，大致可表述为‘事业→使命→战略→目的→任务→目标→手段→效率→效益→效用’这样一个完整的价值体系。事业体系在筹划上是以统筹来主导的，而统筹则是以事业作为其必要性依据的。”^[6]

6.2.1　“城校互动”中政府统筹的内涵

（1）统筹

《中华词典》对于“统筹”的解释为“统一全面地筹划、安排。”《现代汉语词典》解释为：统一筹划。^[7]盖列夫认为：所谓统筹，从表层来看，很好理解，就是统一筹划的意思。但是，从深层来看，它包括了一个过程的五个步骤即：统一筹测（预测）———统一筹划（计划）———统筹安排（实施）———统一运筹（指挥）———统筹兼顾（掌控）。^[8]刘天禄认为“统筹是实现实践整体统一性的筹划，是对被管理对象的整体全局所作的统一筹划。”^[9]

总之，统筹是一门系统的科学，其根本目的在于针对管理对象的全局性而进行的统一筹划，调整事物发展过程中的各种关系，在关注发展的同时兼顾协调，实现利益调和，达到社会和谐。

（2）政府统筹

政府是社会政治组织的核心，是社会的最高政治代表，担负着整个国家行政管理的全部事务。在我国，人民当家作主，政府代表人民的意志，全心全意为人民服务，作为国家的行政机关，对其区域内各类事业的发展都具有统筹作用。其职责就是管理各项事务，维持社会安定，促进社会全面进步，具有很强的组织协调能力，因此，我们主张由政府来统一筹划管理，即政府统筹：以政府作为主体，对某一客体进行统一而全面地策划、安排，但并不是说由政府一手包办，政府所起的作用是宏观调控。

政府的统筹管理只是宏观管理的一种方式，表现为对政策、法规、规划、信息和契约等的统筹，通过政府的宏观调控行为（主要运用法律、经济、信息等间接管理手段）去实现发展目标。强调统筹，是强调政府的间接管理行为。这种统筹不是对学校自主权的收拢，更不是使教育回到一切依靠行政性命令和计划才能运作的老路上去。它是以政治、思想与组织领导为核心的宏观管理，而不是“业务领导”的具体操作，这是统筹与领导、管理的区别之处。

（3）“城校互动”中的政府统筹

对于职业教育而言，政府具有调动全社会的人力、物力和财力来投入、保障、促进其发展的权力，包括物质、人力和财政资源的供给、发展规划的制定和推行、相关法规的制定和执行、发展政策的制定和推行、相关制度的制定和实施等。因此，强调政府发挥统筹作用对于发展职业教育具有重要的意义。在“城校互动”职教发展模式中，参与个体和领域十分广泛，系统庞大，若协调不力，则会出现一盘散沙的局面，因此需要一个强大的管理实体来统一协调管理。

由此，我们这样理解职教发展模式中的政府统筹：以职业教育发展为主线，以“政府、学校、行业、社会”四位一体为宗旨，以“产业区、教育区、社区”三区互动为指导思想，从我国区域经济发展和地方职教结构布局出发，由政府从宏观层面上对整个职业教育事业做战略决策和统盘规划，保证职业教育事业的有序发展，提供有利条件，解决职业教育发展中各种矛盾和问题，促进职业教育与区域经济、政治、文化的协调发展、良性互动，使“城校互动”职业教育发展模式成为一个富有生命力的系统整体，促进区域经济的发展和职业教育自身的发展，最终实现社会的和谐发展。

6.2.2　“城校互动”中政府统筹的对象分析

任何统筹都是围绕一定的组织实体展开的，政府统筹的对象可以划分为统筹主体、统筹客体和统筹环境，其中统筹主体是管理、规划、协调的群体，但最终服务于统筹客体，促进客体的发展，同时也不能缺少一个良好的统筹环境。

（1）统筹主体

统筹主体，就是谁去统筹，指有权对客体做出筹划、协调的管理者。它是由客体上级、本级主事者及其辅助决策者等组成的群体，其中，人的因素起决定性的作用。^[10]“城校互动”职教发展模式下的统筹主体是指各级政府，但以地方政府为主。在地方政府当中，主要以职业教育相关部门为主，当然也离不开其他部门的支持，如与经济、文化、宣传等相关的部门，最终以地方政府最高领导班子统一规划发展。

（2）统筹客体(www.xing528.com)

统筹客体，即统筹的产出作业实体，^[11]它可以是项目，可以是问题，可以是部门机构，可以是政策文件，还可以是区域建设，由于客体对象的不同，其特点也具有稳定性和变化性之分。“城校互动”职教发展模式下的统筹客体是指与职教发展模式相关的人、财、物、机构、设施、技术、信息、政策方针、发展战略以及各参与个体之间的关系等，既有外部的逻辑关系，又有内部的制约关系。

（3）统筹环境

环境，在广泛意义上是指不包括主体、客体在内的所有外部环境，即指一般意义上的大环境，但统筹环境没有必要也不可能涉及大环境的全部，^[12]只涉及与客体内在相容性、关联性和内在价值取向方面的必要和可能的部分。“城校互动”职教发展模式下的统筹环境是指与本职教模式发展相关的氛围及其条件支持，包括政策法律的支撑、区域经济发展状况、职教与社会、政府、社区的融洽程度等。

6.2.3　“城校互动”中政府统筹的理论基础

（1）法律基础

《中华人民共和国教育法》第十五条规定“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作”；《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”

由此可见，各级政府要高度重视统筹的职能，统筹规划职业教育的发展，充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，服务于社会的发展。这就为政府统筹提供了法律基础，有法可依，依法行政，依法办事。

（2）统筹系统中的两重性

统筹本身就是一项系统工程，系统由元素构成，元素既作为个体而存在，又作为系统整体的一部分存在，因此，元素既具有个体特征，又具有系统整体的特征，任何系统的任何元素都具有两重性。当系统和元素的期望、需要、目的、发展方向相一致时，系统元素的两重角色可以得到很好的统一，此时系统处于平衡状态；反之，则可能导致元素两重角色的分裂，使系统偏离平衡状态。^[13]

正因为系统元素的两重性的分裂是经常的，系统平衡是相对的，不平衡是绝对的，所以才需要统筹。“城校互动”职教发展模式是由若干要素组成的系统整体，为了保持系统健康快速发展，统筹管理是必不可少的。

（3）政府经济作用理论^[14]

一贯支持政府干预经济的斯特格利茨（stiglitz）认为，政府的经济作用划分为生产和消费两个方面。在生产方面，人类消费的商品包括私人商品和公共商品，对于私人商品市场，政府不应直接进入市场以一个竞争者进行生产，而应采取“间接生产”方式，即通过提供法律服务、信贷服务和提供公共商品服务这三个“服务方式”进行生产。而政府提供公共商品的方式大致有两种：一种是直接承担责任进行生产（交通基础设施、港口、机场等），一种是以“政府采购”方式从私人部门进行购买。在大多数社会成员都愿意自觉遵守现行法律的前提下和私人厂商自愿与政府签署合同的条件下，政府有足够的理由和能力干预社会经济生活。因为与其他经济组织相比，政府有两个显著特点：一是她代表全体社会成员，具有普遍性；二是她具有强制力，例如制定纳税法律等。斯特格利茨的观点得到了很多人的认可，弗里曼（frenman）撰文道：“国家对经济起的最有意义的作用也许是在教育、培训和科学技术方面。”

职业教育作为教育重要的组成部分，其教育和培训功能较为显著，也必然需要政府的投入和介入，尤其是“城校互动”职教发展模式与经济发展密不可分，更需要政府统筹规划发展，这将是今后发展的重点所在。

（4）市场调节与宏观调控

社会主义市场经济是现代市场经济，市场在资源配置中起着基础性作用，价值规律通过价格、供求、竞争的变化和相互作用调节人、财、物等资源的配置和比例。但市场调节并不是万能的，它具有自发性、盲目性和滞后性，它难以解决个体目标与社会目标的关系问题，对于像教育这样的公共消费领域就不能完全依靠市场调节。因此，就需要宏观调控来弥补。社会主义市场经济的宏观调控不等于计划经济体制下的行政计划管理，它以间接方式为主，体现在政府采用经济、法律和行政等手段来弥补市场调节的不足，使其保持正确的发展方向。

在“城校互动”职教发展模式中，职业教育与企业、行业良性互动，与地区的产业结构调整有着密切的联系，与生产和市场联系最为紧密，以市场为导向，遵循市场规律，但部分职业院校的办学方向和发展目标由于多种原因会偏离社会发展的主线，还会出现注重个人利益而忽视社会利益的现象，这就需要政府介入统筹发展，间接引导，做到市场调节与宏观调控相结合。