森林公安行政执法权力说明

二、森林公安行政执法的权力

就行政职权的来源来说，森林公安行政执法的权力，即森林公安林业行政处罚的权力，并非森林公安机关固有的行政职权，而是来源于法律规范的后天授予或委托。根据现行法律规定，森林公安行政执法的权力仅限于《森林法》等法律规范的授予或委托。此外，与授予或委托的林业行政处罚权相伴随，森林公安机关还享有一些隐含的林业行政职权。

（一）林业行政处罚权

1.林业行政处罚授权成立的有效条件

一般认为一项有效的授权，其成立必须包括“合法的授权主体、适宜授予的权力加上合法的授权方式”^[2]三项条件。森林公安机关获得的林业行政处罚授权，符合有效授权的成立条件。

首先，从授权主体上来说，授权主体必须是国家机关而非个人或其他组织，必须是特定的国家机关而非所有国家机关。根据《行政处罚法》的规定，下列机关可以成为林业行政处罚权力的授权主体：法律的制定者——全国人大及其常委会；行政法规的制定者——国务院；地方性法规的制定者——省、自治区、直辖市的人大及其常委会，以及《立法法》所称的“较大的市”的人大及其常委会。从《森林法》第20条有关“……森林公安机关……可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权”的规定可以看出，森林公安机关林业行政处罚权的授予主体是全国人大常委会。

其次，从被授予的权力上来说，被授出的权力必须是法律允许授出的权力。法律禁止授出的权力不得授予任何主体。《行政处罚法》第16条和第17条明确指出：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”；“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。可以看出，森林公安机关获得林业行政处罚权的授予并不违反《行政处罚法》的禁止性规定。

最后，从授权的方式来看，授权应当以法定的形式进行。根据《行政处罚法》第17条，授权具有公共事务管理职能的组织实施行政处罚，必须以法律、行政法规或地方性法规的形式进行，其他形式的授权是无效的。以法律法规的形式作出授权意味着：一方面，授权必须是公开的，授权的时间、内容、范围及与被授权的组织等信息必须公之于众，通过内部规范性文件、红头文件的方式确定的授权是无效的，对相对人也不具有法律约束力；另一方面，授权必须是稳定的，授权的内容、范围及被授权的组织的法律地位等事项，不能朝令夕改，而应当保持相对的稳定。可以看出，森林公安机关获得林业行政处罚授权的方式，符合《行政处罚法》的要求。

2.林业行政处罚授权范围变更的有效条件

授权范围应当保持相对稳定，并不意味着授权范围必须一成不变。授权主体既然有权设定授权范围，当然也有权变更授权范围。授权范围的有效变更必须满足3个条件：一是谁授权谁改变，授权范围的变更者必须是授权范围的设定者，任何授权主体以外的主体均无权改变授权范围；二是变更授权范围的形式必须与授权的法律形式保持一致；三是授权范围的变更必须公开。不能满足上述条件的变更，都属于无效变更，不具备任何法律约束力。

必须指出，森林公安机关林业行政处罚权的授权者是全国人大常委会，其授权范围由法律——《森林法》第20条予以设定。作为部门规章，《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》^[3]，也对授权范围进行了进一步的重申：“根据《中华人民共和国森林法》（简称《森林法》）第20条规定，国家林业局决定：一、授权森林公安机关查处森林法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚案件。二、森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队，查处本决定第一项规定的案件，以自己的名义作出行政处罚决定；其他森林公安机构，查处本决定第一项规定的案件，以其归属的林业主管部门名义作出行政处罚决定。……”但是，作为行政规则，《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2001〕146号）却规定：“森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队查处《森林法》第39条、第43条、第44条规定的林业行政案件，应以自己的名义查处，在《林业行政处罚决定书》上盖森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队的印章”，擅自缩小了法定的授权范围（撤销了第42条）。

笔者认为，“林安发〔2001〕146号”对授权范围的变更是无效的。因为作为国务院的直属机构，国家林业局根本无权对全国人大常委会的授权范围作出变更。退一步说，即使认为实际的授权范围是由国家林业局通过规章形式予以划定的，作为行政规则的“林安发〔2001〕146号”的上述规定也是无效的。立法理论认为，修改和废止法律的形式和程序应当同于制定法律的形式和程序。现行法律也认可这一理论。如《规章制定程序条例》^[4]第37条第2款规定：“修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定执行”。因此，国家林业局只有制定新的规章，才能改变原有规章中的授权范围。(www.xing528.com)

3.林业行政处罚授权的法律效果

该项授权的法律效果是：森林公安机关依法取得了林业主管部门的地位，并有权以自己的名义依法实施林业行政处罚权。换言之，这项授权具有创设新的行政主体的法律效果，使森林公安机关成为另一种新的行政主体——林业行政主体。

（二）隐含的林业行政职权

根据《森林法》的明确规定，尽管在众多的林业行政职权中，森林公安机关享有的行政职权仅有一项——林业行政处罚权。但实际上，在查处林业行政案件的过程中，森林公安机关还行使着其他一些行政权力，而这些权力并未在法律授权或委托时予以明示，因而可以称之为隐含的行政职权。主要包括：

1.勘验、检查权

根据《林业行政处罚程序规定》^[5]第29条的规定，作为林业行政执法人员，森林公安机关人民警察对与违法行为有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。勘验、检查应当制作《林业行政处罚勘验、检查笔录》，由参加勘验、检查的人和被邀请的见证人、有关的当事人签名或者盖章。

2.证据登记保存权

根据《林业行政处罚程序规定》第26条有关“林业行政主管部门收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，填写《林业行政处罚登记保存通知单》，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定，森林公安机关享有对相关证据实施保存的权力。但是，实施该项权力的审批程序略有不同：以自身名义查处林业行政案件，必须经森林公安机关负责人批准；而以林业主管部门名义查处案件时，则应当经过林业主管部门负责人批准。

3.鉴定的指派权或者聘请权

根据《林业行政处罚程序规定》第30条的规定，为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，森林公安机关可以指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当提交书面鉴定结论并签名或者盖章，注明本人身份。

除了上述职权外，森林公安机关还享有收集、调取证据的权力和询问的权力等一些隐含职权。例如：根据《林业行政处罚程序规定》第27条的规定，作为林业行政执法人员，森林人民警察在必要时，有权会同有关部门共同收集、调取各种证据，并制作笔录，由调查人和有关当事人在笔录上签名或者盖章。