森林公安行政执法的重要性

二、森林公安行政职权^[26]

（一）森林公安行政职权的概念

根据法律规定，森林公安机关具有查处林业行政案件、维护辖区社会治安秩序的行政职责。而森林公安行政职责的有效履行，有赖于森林公安行政职权提供切实保障。法理认为，行政职责与行政职权关系密切。就两者的关系而言，行政职权因行政职责而产生，行政职责因行政职权而实现。离开行政职责，行政职权即为无本之木；离开行政职权，行政职责即为空中楼阁。

作为行政职权的一种，森林公安行政职权，也可称为森林警察行政职权，是公安行政权和林业行政权的转化形式，是作为行政主体的森林公安机关拥有的、在特定区域实施公安和林业行政管理活动的资格及其权能。森林公安行政职权由公安行政职权和林业行政职权两部分组成，既具有行政职权的一般特征，如法定性、强制性、专属性等，也具有自身独有的特征，如双重性。

1.法定性

从来源上说，法定性是任何行政职权都必须具备的首要特征。即行政职权的获得必须经由合法途径，而不得法外创设或自我设定。森林公安行政职权的来源主要有两种途径：一是法律法规的直接设定，如森林公安机关享有的公安行政职权，就是源于《中华人民共和国人民警察法》^[27]（简称《人民警察法》）等法律的直接设定；二是法律法规的另行授予，如森林公安机关享有的林业行政职权中的行政处罚权，就是源自《森林法》等法律的另行授予。

2.强制性

从本质上说，行政职权设定和实施都是一种国家意志的体现，而非某一行政机关的机关意志或者公务员的个人意志的体现。即使行政职权在运行中不可避免地掺杂有实施者的机关或个人意志，但行政职权的“权力容器”中始终充盈的应当是国家意志本身，偶尔漂浮其上的只能是机关或个人意志的碎片。当然，国家意志只有经由法定主体通过法定程序制定或者认可并以法定形式表现出来，即只有转化为各种形式的“法律”，才能毋庸置疑地获得国家强制力的保障。由此而言，来源于法律的森林公安行政职权具有强制性。

3.专属性

从归属上说，和其他类型的行政职权一样，森林公安行政职权的归属具有主体上的专属性。当林业行政处罚权和公安行政职权经由法律被配置于森林公安机关时，该权力必然成为森林公安机关基于其特定职责所合法拥有的专属权力。尽管从根本上说，林业行政处罚权和公安行政职权仍然源于国家林业行政权和公安行政权，但在具体的林业或者治安行政法律关系中，该项行政职权只属于森林公安机关，而不属于其他公安机关或者林业行政机关，更不属于作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。

4.双重性

从内容上说，森林公安行政职权具有双重性。它由公安行政职权和林业行政职权两类行政职权组成。换言之，森林公安行政职权既非单纯的公安行政职权，也非单纯的林业行政职权，而是公安、林业两种行政职权的组合。但是，必须指出，森林公安行政职权所包含的林业行政职权，并非林业行政职权的全部，而只是其中的一项职权——林业行政处罚权。

（二）森林公安行政职权的分类

1.以行政职权的来源为标准

以行政职权的来源为标准，可将行政职权划分为固有行政职权与授予行政职权。固有行政职权是指一个组织依据宪法或者行政组织法的规定而获得的职权，带有“先天性”，往往随一个组织的产生而产生、消亡而消亡。授予行政职权是指依据宪法或者行政组织法以外的具体法律、法规的授权而获得的行政职权，带有“后天性”，或者说，指一个组织设立时无行政职权，或者无某类行政职权，事后通过有关机关依法授予所获得的行政职权或者某类新的行政职权。^[28]

依据上述标准，可以发现，森林公安行政职权中的公安行政职权，显然属于固有行政职权；而森林公安行政职权中的林业行政处罚权，则属于授予行政职权，因为该项职权并非森林公安机关的“先天”职权，而是森林公安机关在诞生之后，基于其他法律如《森林法》的授予而“后天”获得的。(www.xing528.com)

这种分类的意义在于，它既有助于执法机关——森林公安机关了解自身职权的双重性，增强依法行使职权的自觉性和责任感，也有助于司法机关和复议机关正确认识森林公安行政职权产生的合法基础，并为其审查、认定林业行政处罚和公安行政处罚的合法性提供法理依据。

2.以法律对行政职权的实施者是否有垄断性要求为标准

以法律对行政职权的实施者是否有垄断性要求为标准，可以将行政职权划分为普通行政职权和专有行政职权。普通行政职权是指法律对行政职权的实施者并无垄断性要求的行政职权，如行政命令权、行政处理权等，它们通常为所有行政主体所拥有。专有行政职权是指法律对行政职权的实施者有垄断性要求的行政职权，即某类行政职权的实施者由法律明确指定，该类行政职权为法律指定的行政主体所专有，其他任何行政主体均不得染指。普通行政职权与专有行政职权的根本分界点在于：该项行政职权是否具有排他性。若某项行政职权为某一行政主体所拥有，并且其排斥其他行政主体拥有该职权，则该职权即属于专有职权。反之，若某项行政职权虽不为大多数行政主体所拥有，但它不排斥其他主体拥有，则该职权即属于普通职权。^[29]

依据上述标准，笔者认为，在森林公安行政职权中，既包含普通行政职权，也包含专有行政职权。前者如林业行政职权中的行政处罚权，林业主管部门和森林公安机关均可依法实施。后者如公安行政职权，特别是行政拘留等限制人身自由的行政处罚权，只能由公安机关依法实施。《行政处罚法》第16条即有“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的明确规定。

这种分类的意义在于，它可以为森林公安行政职权的实施，是否构成越权行政或者无权行政，提供某种分析框架和理论视角。

3.以行政职权的归属性为标准

以行政职权的归属性为标准，可以将行政职权分为行政归属权和行政实施权。行政归属权是指某主体承受行政行为效果的权能，谁拥有行政归属权，谁才享有行政主体的资格；行政实施权是指某类主体可以具体实施某种行政行为的权能。拥有行政归属权者当然拥有行政实施权；而拥有行政实施权者，未必拥有行政归属权。^[30]

依据上述标准，可以发现，森林公安行政职权中包含了上述两类行政职权。例如，森林公安机关依据《森林法》第20条第1款所取得的林业行政处罚权，就属于行政归属权。换言之，森林公安机关对法律授予的行政处罚权，既拥有行政归属权，也拥有行政实施权。而森林公安机关依据《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》^[31]（简称“林安发〔2001〕146号”）所取得的行政处罚权，则属于行政实施权。也就是说，在“林安发〔2001〕146号”的委托范围内，作为受托方的森林公安机关，只有实施林业行政处罚的权能，而没有承受行政处罚效果的权能。承受行政处罚效果的权能主体，只能是作为委托者的林业主管部门。

这种分类的意义在于，有助于全面认识森林公安行政职权的内在属性，正确把握森林公安机关与林业行政职权和公安行政职权之间的对应关系。从权属上说，行政归属权的拥有者是行政主体，而行政实施权的拥有者则是行为主体。因此，在行政复议、行政诉讼以及国家赔偿中，区分行政主体和行为主体，对确认行政责任的最终承担者究竟是森林公安机关还是林业主管部门，具有特别意义。

4.以行政职权所支配的事项为标准

以行政职权所支配的事项为标准，行政职权可以分为同类行政职权和异类行政职权。同类行政职权是指管辖同类事项的职权，反映同类事项职权之间的关系。异类行政职权是指管辖不同类事项的职权，反映非同类事项职权之间的关系。^[32]

依据上述标准，可以发现，森林公安行政职权包含了同类行政职权与异类行政职权。例如，森林公安机关的林业行政处罚权与林业主管部门的林业行政处罚权之间的关系，森林公安机关的公安行政职权与地方公安机关的公安行政职权之间的关系，即属于同类行政职权。森林公安机关的公安行政职权与林业主管部门的林业行政职权之间的关系，森林公安机关的林业行政处罚权与森林公安机关的公安行政处罚权之间的关系，则属于异类行政职权。

同类职权之间，存在覆盖、等同、递减或者递增关系，而异类行政职权之间不存在这一属性。认识这一规律，对于行政复议机关和司法机关认定越权行为的效力问题极有帮助。

上述几种分类，与森林公安行政职权的实施联系紧密，对公安行政执法和林业行政执法具有重要的指导意义。