森林公安行政执法：国家机关的职责

一、森林公安机关是国家机关而非其他组织

（一）森林公安机关是国家机关

森林公安机关，是依照国家有关法律的规定而设置的行使警察职权和林业行政职权的国家机关。作为国家机关，森林公安机关是由国家设置并代表国家，行使行政职权的机关。这一点使其与政党、社会组织、团体相区别。政党，特别是执政党，即使能对国家政治、经济的发展起重要甚至决定性作用，但也不是国家机关。社会组织、团体虽经法律、法规授权也可行使一定的国家行政职权，但它不是由国家设置的专门代表国家行使国家行政职权的，因而也不属于国家机关。

（二）森林公安机关不是“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”(www.xing528.com)

尽管《中华人民共和国行政处罚法》^[3]（简称《行政处罚法》）第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。但无论是行政处罚法，还是其他法律均未明确规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”的条件和类型，行政法学界及行政实践中通常将下述几类组织归入这一范围：（1）社会团体。如工会、共青团、妇联、律协等。（2）事业与企业单位。如公立学校、原收容遣送站、全国烟草总公司等。（3）群众性自治组织。如居民委员会、村民委员会等。（4）有关的技术检验、鉴定机构，等等。这些“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和森林公安机关之间的最大区别在于，它们的常态角色并非行政主体^[4]，其正常功能并非行政管理，而是仅在行使法律、法规所授予的权力时才以行政主体的身份出现并实施行政行为。换言之，森林公安机关是固定的、基本的行政主体，而“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”只有在行使行政职权时才具有行政主体的地位。值得指出，不是“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，并不意味着森林公安机关就不能接受法律、法规的授权，更不意味着接受了法律、法规授权的森林公安机关，其性质就由行政机关转变成“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。作为行政机关的一种，森林公安机关当然有资格也有条件接受法律、法规的授权。

（三）森林公安机关不是行政机关委托的“符合本法第19条规定条件的组织”^[5]

《行政处罚法》第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。”“第19条规定条件的组织”，是指“（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。换言之，行政机关委托的“符合本法第19条规定条件的组织”，是指受行政机关委托行使行政处罚权的非国家机关的事业组织。此类组织具有以下特征：第一，它不是行政机关也不是其他国家机关，其基本职能不是行使行政职能，而是从事其他非国家职能性质的活动，其经常性工作不是执行国家公务，而是从事非国家公务的其他工作。第二，它仅能根据委托行使受托的行政处罚权，而不能行使未受托的行政处罚权，更不能行使其他任何类型的行政职权。第三，它行使的行政处罚权是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。第四，受委托组织与委托行政机关之间的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。质言之，此类组织的本质在于：它不是行政主体，它行使一定的行政处罚权必须以委托行政机关的名义进行，且由委托行政机关对它的行为向外承担法律责任。显然，森林公安机关不是“符合本法第19条规定条件的组织”。但必须指出，不是“符合本法第19条规定条件的组织”，并不意味着森林公安机关不能接受行政机关的委托，更不意味着接受行政机关的委托后，森林公安机关就变成为“符合本法第19条规定条件的组织”。作为行政机关的一种，森林公安机关当然有资格也有条件接受其他行政机关的委托。