我国分配不公的原因和对策

● 蔡继明  　　

　　一、我国当前国民收入分配不公的表现　　

　　分析收入分配公平与否，首先要把公平与平等区分开来。平等是指收入均等，这是一个实证概念，可以用基尼系数等指标来衡量;公平是对收入平等或不平等状况所做出的一种价值判断。从初次分配的角度看，市场经济通行的公平分配原则是报酬与贡献相一致。这里所说的贡献并非单指劳动贡献，而是包括劳动、资本、技术、管理、土地在内的各种生产要素的贡献。根据本文对公平分配的理解，我认为，我国当前的收入分配不公，主要表现在以下几个方面。　　

　　(一)国民收入初次分配中政府财政收入与居民可支配收入的比例畸重畸轻　　

　　20年来，GDP和城乡居民收入都仅仅保持了1位数的增长，而政府的财政收入却保持了2位数的增长，中国财政收入在20年里增长了30倍，年均增长率19.5%，远远高于GDP的增速。这必然造成“国富民穷”，国内居民消费在GDP中的比重不断下降，从而造成国内消费需求不足。

　　而政府的财政支出中，自己花掉的部分即行政性开支占了20%左右，仅“三公”(公款吃喝、公车私用、公费旅游)支出就高达数千亿，真正用于老百姓住房、医疗、教育等民生方面支出所占比例很小。据财政部长谢旭人介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6 000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3%)。而在没有国有经济的美国，同年在同样三项上的开支约为15 000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5 000美元(相当于美国人均可支配收入的18%)。

　　目前中国公务人员(包括公务员、民主党派、工妇青群、编外人员、没有市场化的事业单位人员——发达国家没有“事业单位”，每个单位要么是政府机构，要么是市场主体)总数在6 000万人左右，并且每年还在以至少100万人的速度增加;零点公司在哈佛大学肯尼迪学院指导下完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，近7成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少;按照公务员与GDP的比例指标分析，中国公务员数量大大超过发达国家，中国公务员“超标”近20倍(中国青年报，2006年3月30日)。　　

　　(二)居民总体收入高度不平等，贫富差距悬殊　　

　　据国家发改委宏观经济研究院有关研究，2007年我国基尼系数达到0.454，据世行2008年公布的数据，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，超过美国、俄罗斯，更超过印度的0.36，已经接近拉美国家的平均水平。按照亚洲开发银行2007年的一项研究，收入最高的20%人口的平均收入与收入最低的20%人口的平均收入的比率，中国是 11.37倍，远远高于印度以及印度尼西亚的 5.52倍和菲律宾的9.11倍。

　　按照2007年11月1日《福布斯》中文版发布的2007年中国内地富豪排行榜，上榜的400位中国富豪的财富总和为2 800亿美元，比2006年增加了1 640亿美元。《福布斯》由此得出结论称，目前中国已经成为全球亿万富豪最多的国家之一。

　　2009年3月招商银行联合贝恩管理顾问公司对外发布了《2009中国私人财富报告》，到2008年末，中国内地高净值人群达到了约30万人，而这里所说的高净值人群就是指个人可投资资产在1 000万元人民币以上的。到2009年底，高净值人群将达32万人，同比增长6%;其持有的可投资资产规模将超过9万亿元。而所谓“可投资资产”包括个人持有的：现金、存款、股票(指上市公司流动股和非流通股)、基金、债券、银行理财产品、保险(寿险)、投资性房产、离岸资金及其他(如期货、黄金等);不包括未上市企业股权、自住用房产、耐用消费品、艺术收藏品等。掌握9万亿可投资资产的人，仅有30万，只相当于中国总人口的千分之零点二(0.2‰)，却持有“可投资资产9万亿”，相当于全国城乡居民存款余额20万亿的近一半。　　

　　(三)劳动收入占比下降，最低工资过低　　

　　首先，我国劳动收入在GDP中的比重逐年下降。1997至2007年，政府财政收入在GDP的比重从10.95%上升到20.57%，企业盈余从21.23%升至31.29%，劳动者报酬却从53.4%降至39.74%。

　　其次，我国的最低工资标准过低。中国的最低年收入不到世界平均水平的15%，全球排名159位，最低工资占国内生产总值GDP的比例同样为159位，最低工资甚至低于32个非洲国家。中国最低工资是人均GDP的25%，世界平均为58%;中国最低工资是平均工资的21%，世界平均为50%。(参见刘世荣，2010)　　

　　(四)行业收入差距过大，垄断行业收入过高　　

　　2008年20个行业门类收入差距为4.77倍，有的高达10倍。最高与最低行业平均工资之比为11∶1。我国行业间工资差距中，约1/3是垄断因素造成的①。

　　垄断行业收入过高的问题已成为收入分配改革讨论中的“众矢之的”。不久前，一则“某电厂抄表工一天抄四次电表就可领取十万年薪”的新闻再次引发对垄断行业，尤其是电力行业高工资高福利的争议。据统计，垄断企业工资可能是全国平均工资的3至4倍，与此同时，电信、水力、电力、石油等垄断企业近年来频频喊涨价，更使得民怨沸腾。

　　8家A股上市银行2006年年报披露，银行高管年薪均在百万元以上。从经济学角度分析，国有商业银行高管收入奇高，是不合理的。如果高收入者的收入是合法收入，应该鼓励创富;但问题是国有商业银行高管的获得，是由分配体制中存在的不合理因素——借助于权力和垄断和不平等竞争手段而获得的。这种收入差距，既不体现效率原则，又严重损害社会公平——长此以往，社会的产出会从生产可能性边界上移至边界之内，经济会处于低效率。(参见贾品荣，2007)

　　中国12家盈利能力最强的国有公司去年支付给雇员的平均工资为7万元人民币(8 760美元)。而根据中国央行的数据说，中国去年城镇职工平均收入为1.84万元人民币。这12家国有公司被民众称为“央企豪门”，并遭到媒体的广泛批评。

　　目前行业差距拉大的原因，主要是由于长期行政性的行业垄断和管制造成的高收入，而行政性的垄断所造成的行业工资差异是有争议的。争议最大的是电力、煤气及水的生产和供应业的工资收入。这三个行业的职工平均收入仅次于金融业。研究显示，这三个行业的从业者并没有投入更多人力资本，行业劳动生产率也并不显著地高于其他行业。高工资的唯一原因是这些企业享有政府维持的垄断地位，从而导致这些企业获得了不正常的垄断利润。这些行业的高收入，是靠垄断支撑的。这部分收入是不符合市场经济规律的不合理的高收入。　　

　　(五)城乡居民收入差距过大　　

　　根据国家统计局的数据，2009年我国城乡居民收入的差距为3.33倍。而按照世界银行的有关报告，世界上多数国家城乡收入的比率为1.5:1，这一比率超过2的极为罕见。国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料中介绍，中国是城乡收入差距超过2:1的仅有的3个国家之一。

　　不仅如此，中国城乡居民收入差距还存在着进一步扩大的趋势。 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)提出，到2020年，农民人均纯收入要比2008年翻一番。其实，农民人均纯收入只要每年保持6.9%的增长速度，上述目标就能实现，而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率(这些年的经验数据就是如此)，未来10年中，城乡居民的收入差距肯定会进一步扩大。　　

　　二、 我国当前分配不公的成因　　

　　(一)产品市场不完善　　

　　如前所述，我国虽然进行了长达30余年的市场化取向的改革，但在铁路、航空、电力、石油、电信、金融、保险、房地产等领域，还存在着严重的行政垄断(央企垄断)，正是这种政府的行政垄断，成为行业收入差距过大的主要原因。　　

　　(二)要素市场不健全　　

　　首先，我国尚未形成城乡统筹的劳动就业市场，政府关注的只是城镇登记失业率，农村大量剩余劳动力的就业并没有纳入政府就业政策考虑的范围，政府机构和企事业单位在招聘员工时对本市与非本市户口以及本地与外地户口存在着明显的歧视。

　　其次，政府垄断着土地一级市场，农村集体的农地要变成城市建设用地，只能通过政府征收为国有土地，而政府支付给农民的征地补偿费又过低，既不能反映被征土地的机会成本，也不能反映被征土地的未来预期收益，这是改革开放以来城乡居民收入差距扩大的一个重要原因。不仅如此，农村集体建设用地与城市国有建设用地既不同权也不同价，农村居民的宅基地(使用权)既不能买卖，也不能出租和抵押，农民的家庭承包地的流转也受到诸多限制，农民的土地不能商品化和资本化，无法获得相应的财产收入。

　　再次，我国的矿产资源作为一种重要的生产要素，其价格也存在着严重的扭曲，主要表现在矿产资源补偿费过低。根据《矿产资源补偿征收管理规定》，矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征，根据不同的矿产资源，按其销售收入的0.5%—4%征收。而国际上多数国家、多数矿产资源的权利金费率都保持在2%-8%之间。中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1%，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10%至16%，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)权利金费率也高达12.5%，澳大利亚、马来西亚为10%。

　　矿产资源补偿费过低，把本来应该以矿产资源补偿费的形式(按照一定的分成比例)归国家和地方所有矿产资源的收益，以利润的形式或消费者剩余的形式转移到了开发商或最终产品使用者手里，使矿产资源的国家所有权不能完全实现，造成收入分配关系的扭曲。这些年来我国利润率高的行业，大多数不是资源垄断性的，就是环境污染比较严重的，之所以投资回报率比较高，除了劳动力成本低外，一个重要的原因是“产品高价，资源低价，环境无价”这种价格格局造成的，企业利益的获取某种程度上讲是在损害国家利益和公众利益基础上获得的。

　　另外，由于许多矿产资源都分布在我国西部地区，特别是少数民族地区，上述极低的矿产资源补偿费，必然使诸如“西气东输”、“西电东送”、“西煤东运”、“西油东流”等工程实质上成为对西部矿产资源的掠夺，不仅不能使西部的自然资源优势转变为产业优势和经济优势，反而会延缓西部的可持续发展，尤其是不利于民族地区的经济发展，进一步扩大东西部居民之间的收入差距。　　(www.xing528.com)

　　(三)城市化进程严重滞后　

　　我国从1978年到2008年30年中，国内生产总值年均增长9.8%，大大高于同期资本主义发达国家年均增长2.5%、世界年均增长3%和发展中国家年均增长5%的速度。但我国的城市化水平仅从1978年的17.92%，提高到2008年的45.68%，30年中只提高了27.76个百分点，年均只有0.93个百分点，远远低于日本、韩国和台湾地区的城市化速率。

　　不仅如此，考虑到目前我国城市化水平是以城市人口占总人口的比率测算的，而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的，那么，所谓的45.68%的城市人口中，至少有10%属于进城的务工农民(因为2008年全国农民工总量为2.2542亿人，占全国总人口的16.97%)，而这些农民工并没有真正变成城市居民!由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。

　　由于我国的城市化进程严重滞后于工业化进程，大量农村剩余劳动力滞留在农村，使得每个农户实际耕作的土地面积极其狭小(总数为7亿的农民耕种18亿亩土地，户均耕地面积只有8亩，远远达不到农业规模经济所要求的最低耕作面积。这无疑是造成农民增收困难，城乡居民收入差距不断扩大的重要原因。　　

　　(四)二次分配负福利效应　　

　　在一般市场经济国家，初次分配讲效率，强调按生产要素贡献分配，而二次分配要强调平等，即通过政府的税收和转移支付，对初次分配的结果进行调节，再分配后的收入差距通常要小于再分配前即初次分配的差距。但我国政府出台的一些二次分配政策却进一步拉大了初次分配的差距。比如，社会福利和保障政策较之农村更有利于城市，经济政策较之内陆更有利于沿海地区。特别是在住房、医疗、教育等方面，富人和特权阶层比平民百姓反而享受了更多的社会福利，秦晖教授把由此造成的收入差距的进一步扩大称之为“负福利”。　　

　　(五)政治体制改革滞后，政府职能错位　　

　　前述政府财政收入占国民收入比重过大，特权与腐败收入膨胀，以及国有垄断企业高管和员工收入过高，无疑和我们现行的政治体制和政府职能密切相关。政府掌握了过多的经济资源，在资源配置方面还发挥着巨大的作用，尤其是政府依靠固定资产投资拉动经济增长的模式不但没有改变，反而有不断强化的趋势。官员的许多特权利益在不断固化和强化，腐败上升的势头尚未得到有效的遏制，设租寻租行为司空见惯。政治体制改革滞后和政府职能错位，是造成上述诸多分配不公的最深厚的制度根源。　　

　　三、化解收入分配不公的基本原则　　

　　(一)继续坚持“效率优先、兼顾平等”　　

　　化解财富分配不公的前提是弄清导致财富分配不公的原因。一些学者认为，我国财富分配之所以出现不公平的现象，似乎是因为推行了“效率优先、兼顾公平”的原则，所以，为了化解财富分配不公，应该将“效率优先、兼顾公平”调整为“效率与公平并重”，(参见刘国光，2003;曾国安等，2009)甚至有的学者提出，应该将“效率优先、兼顾公平”调整为“公平优先，兼顾效率”，(参见泽羽，2005)。这里显然存在着两种误解。

　　首先，所谓“效率优先、兼顾公平”中的“公平”概念，实际指的是“平等”，因为如前所述，公平是一种对财富分配状况的一种价值判断，如果我们的社会确认了一种分配制度或分配原则是公平的，那就应该全力推行，而不是仅仅“兼顾”。只有对财富分配的平等(或均等)，我们才能兼顾，而不能一味追求。所以，正确的提法本来应该是“效率优先、兼顾平等”。(参见蔡继明，2008)

　　其次，所谓“效率优先”，无非是要在财富的初次分配中坚持按生产要素贡献分配。具体分析一下前述财富分配不公的现象，哪一个是因为强调了“效率优先”或坚持了按生产要素贡献分配呢?显然，政府在国民收入分配中占有过多的份额、居民收入差距过大(特别是特权阶层收入过高)、劳动者收入偏低等现象，恰恰是违反了效率优先或按生产要素贡献分配的原则!

　　所以，化解我国当前的财富分配不公，仍然要坚持“效率优先、兼顾平等”的原则，初次分配要讲效率，要坚持按生产要素贡献分配;二次分配要兼顾平等，要努力使最弱势群体的福利逐步改善;三次分配要讲爱心，要提倡先富裕起来的阶层增强社会责任感，积极投身慈善事业，促进共同富裕与社会和谐。　　

　　(二)调整政府和居民在财富分配中的比重　　

　　提高居民收入在国民收入分配中的比重，必须相应地降低政府的财政收入。而政府能否将国民收入这块大蛋糕一分为二时向居民倾斜，这既取决于政府的良知，也取决于政府能否稳定公务员工资和非工资性收入，压缩行政性开支，有效地解决三公问题，还取决于政府能否合理调整财政支出的方向，把财政支出更多地向弱势群体倾斜、向民生倾斜，使经济增长更大程度上依赖于国内居民的消费和民间的投资。为此，国有企业要退出竞争性行业，行政垄断的行业要允许民间资本进入，自然垄断行业要加强政府管制，国有企业要上交国家利润，央企要从房地产市场退出，要限制垄断企业高管和职工薪酬，遏制特权阶层利益和腐败收入，尽快推进官员财产收入的申报和公开。　　

　　(三)强化和改变个人所得税的征收方式　　

　　2008年全国财政系统共征收个人所得税3 722.19亿元，占全部税收54 219.62亿元的6.87%，在全部税收中属于较小的税种，这种个税的象征性征收和中国个人财富的急剧增长与高度集中在少数人手中的现实相比，是极不协调的。可以说中国的富人享受着世界上最优惠的个税待遇。建议将原税目中列入的分属于三种税率的十一种所得合并为一，将超额累近税率调整为十三级，最低级为5%，最高为65%。同时，将个税起征点从每月2000元提高到每月5000元，在全国实行个税联网，不管应纳税人在任何地点、任何时间取得何种收入，都可以在月度的时限内进行累加并迅速计算出应纳税额。　　

　　(四)大幅提高劳动收入在财富分配中的比重　　

　　首先，要逐步提高最低工资标准。根据刘世荣的研究，世界最低工资平均是人均GDP的58%，目前中国的最低工资只是人均GDP的25%，不及世界标准的一半。他建议当务之急是把我国最低工资调整到世界平均水平，即人均GDP的58%。2009年中国的人均GDP为3 566美元，即24 356人民币元，中国的最低工资标准应为14 126元/年或1 177元/月。(参见刘世荣，2010)考虑到企业的承受能力，我认为，可以在“十二五”规划期间，使我国的最低工资水平逐步达到世界平均水平。与此同时，政府要适当降低企业的税赋，以便为企业劳动成本的增加留出一定的空间。

　　一旦确定了合理的最低工资水平，根据经验，一般会形成2倍于最低工资的平均工资，劳动收入就会普遍提高。而在诸多企业和行业中普遍存在弱劳动、强资本的情况下，要从根本上扭转我国劳动收入与资本收入之比低于发达资本主义国家的态势，政府还应该通过立法，在企业中推行工资集体谈判制度，并允许劳工对违反劳动合同法、最低工资法的企业进行集体诉讼。　　

　　(五)加快城市化进程　　

　　加快城市化进程，使大量进城务工的农民真正转变成城市居民，从而使相对较少的农业劳动力耕作相对数量较多的土地，逐步实现土地的规模经营，这是缩小城乡居民收入差距，彻底解决三农问题的根本途径。其次，要加快户籍制度改革，健全和完善农村人口向城市转移的各项政策法规。加快户籍制度改革，给予进城农民以平等的居民待遇，这已成为推进城市化进程的关键一环，只有真正改革户籍制度，进城农民才有可能真正享受城市居民的各种福利待遇。同时，在推进户籍制度改革的同时，国家还应出台各种配套法规政策，用以保障进城农民的各项基本权益。再次，加大廉租房建设力度。为进城的农民提供充足的廉租房，从而使农民进城又落户，迁徙也定居。　　

　　[参考文献]

　　[1] 蔡继明.从中共十三大到中共十七大：解读平等、效率和公平关系的演变[J].经济学动态，2008，(1).

　　[2] 刘世荣.国外工资状况概览——世界工资研究报告[N].中国改革报，2010-03-16.

　　[3] 秦　 晖.冲出负福利非一日之功[N].南方都市报，2008-05-07.

　　[4] 孙立忠.4.4万亿灰色收入与平民百姓不搭界[N].中国青年报，2007-06-12.

　　[5] 王小鲁.国民收入分配状况与灰色收入[N].21世纪经济报道，2007-06-10.

　　① 数据来源：《中国居民收入分配年度报告(2007)》(国家发改委分配司编写)。