贾康：惠及低收阶层的收入分配调整

● 贾康 

　　“合理促进消费、优化收入分配”关系到在世界金融危机冲击之下我国整体经济结构的优化、经济发展方式的转变和民生的改进。合理促进消费，现阶段主要应是促进低、中收入阶层消费水平的适当提高。　　

　　调整收入分配格局，抑制不合理的收入悬殊　　

　　1.从数据上看，近几年国民收入分配中企业形成的收入明显提高，应该做出一定的政策调节。这主要是指大型企业，特别是具有垄断特征的国有大型企业，他们在整个国民收入分配中的比重近年来明显提高。这些垄断因素，既包括不可避免的自然垄断因素，也有一些是国家给予的特许权所形成的垄断因素。其中某些垄断需要在今后的改革中加以消除。比如说，在电力行业，厂网分开的改革就是一个基本方向，不得已需要继续保持自然垄断的输电网，还会带有明显的垄断特征，而发电厂应该真正推向市场，通过竞争，把自己的产品（也就是电力）竞价入网。诸如此类的改革在推进的同时，我们应该在垄断企业、大型企业上缴国有资产收益方面，做出进一步的合理调控。2008年已经正式运转的中央级国有资本经营预算的进步非常值得肯定，就是在国资委管理监控之下的100多家大型企业，大体上要分别按照5%和10%两档向国库上缴资产收益。还应该提到，在此之前石油行业的带有垄断性的国有大型企业，已经在上缴石油特别收益金。按这个发展方向，通过国有经济的进一步战略性重组，以后应该使中央级国有大型企业最后收缩到100家以下，从而逐步发展一户一率的特定法案，通过代表全体公民利益的立法程序，在法案上形式上确定某一个特定国有大型企业按什么样的功能定位、应该怎么处理向国库上缴资产收益的分配事项（石油特别收益金已有这种模式的雏形）。在今后调整收入分配格局里，这是一个必须处理好的机制创新和改革。

　　2.“综合与分类相结合”的个人所得税制思路。在我国现行的按照11个分类征收个人所得税的框架之下，简单地讨论提高工薪收入起征点的问题没有意义。我们应该推进中央早已在文件里写明的“综合与分类相结合”这个改革方向上的综合配套改革。我个人的建议是，我们可以首先把资本利得抛在一边（即资本利得可能还要处理为分类，它比较敏感、比较特殊），看看其他的各种收入有没有可能都进人综合。如果都进入综合，首先要做好的，是相关技术性工作。公民身份证号码应该成为各人的社会保障号码，同时也应该成为个人纳税号码，这个号码应该终身不变，并在整个登记系统里是唯一的。同时这样的纳税号码要配上金融实名制和我们金融系统的计算机联网，每个年度作一次结算，把一个人名下在各个金融机构的年度利息收入合计在他个人的号码之下，然后再以超额累进的方式征收个人所得税。这种调节机制在“综合”的情况下，可以扩大到作分类处理的收入之外的所有收入，综合在一起以后超额累进征税。那么超额累进税率应该怎么设计呢？我认为，可以不动起征点，在一开始过了起征点的这个档次上，把税率调低到1%，最高不超过2%，它对应的是比较低收入的社会阶层，这些人虽然也要缴纳个人所得税，但原来一交就是按5%交，现在降低到1%，使他既进入纳税人范围，又明显降低了税负。1%的税率，可以一直延伸到所谓“中等收入阶层”的下沿。中央文件已经非常明确地说，要在我国培育中等收入阶层，我认为个人所得税上的处理，就是在中等收入阶层这个范围之内，以5%即原来的最低税率来覆盖，就可以了。这个5%的税率可以从中等收入阶层的下沿一直覆盖到上沿——我举个例子（没有经过具体测算）：假定有关方面粗线条的测算认为，现在这个阶段，中国中等收入阶层的月收入是3000元到7000元，上沿一年就是8万元多一些，那么5%的税率可以覆盖到年收入八万多元的人。对在此范围界限之上的收入，我认为，个人所得税可以再加大调节力度，强化收入再分配，可以从5%跳到15%，再跳到25%，最高我们还可以设想跳到35%（现在我们的40%或者45%的两档高税率，我认为可以取消了，因为效果不太好，也不符合税改的大潮流），这样从九级超额累进变成五级超额累进。可以预计，这种综合配套的新方案，将明显降低低收入阶层税负，培育中等收入阶层，并且加大了高收入阶层的实际税负，个人所得税再分配的作用就可以更好地发挥出来。当然这是一个很粗线条的建议，但我认为这是应该努力的配套改革的方向。

　　3.对于税制里在收入分配领域可以发挥作用的另一个税种——不动产税，应该给予特别的关注，也就是现在大家都关心的物业税的问题。文件里称之为物业税，是借鉴了香港的物业税的表述。但实际上这个税的设计和香港的物业税有区别，它应该对应的是市场经济成熟国家所称的、地方政府要作为它的税基和主要财源支柱的房地产税或者不动产税。有的国家简单地称为财产税（在中国汉语里所说的财产税还要考虑到遗产税等问题）。我们现在如果把它定位为房地产税，在保有环节征收，要做税基评估，形成这样一个调节机制，它的好处有很多方面，可以实质性地推动省以下地方税体系建设和分税制的贯彻落实，校正地方政府职能与行为，促进房地产业健康发展，等等。而且，它实际上会给我国有产权房的社会成员增加一个保有环节的税负，这个税负可以起到一定的调节收入分配的作用（当然也不排除一定条件下的税负转嫁）。这个税负会促使以后有能力买产权房的社会成员，比如中等收入阶层，购自住房的时候更多地考虑买小户型、经济实惠的住房，它也会抑制那些以买房来炒作的投资者或者投机者。这种需求方的变化，会影响供给方，使开发商在自己开发的地皮上努力兴建更多的小户型住宅，其结果一方面是中国土地集约利用水平的提高，另一方面也调整了收入分配格局，即在抑制房地产“泡沫收入”方面会配套发挥它正面的效应，并长久地产生不动产保有环节上的收入再分配制度因素：在让房价变得较沉稳的同时，使有能力炒房的人，盈利空间收窄，与无能力炒房人的收入差距缩小；让有税负承受能力的一批人，为国库收入多作一些贡献，进而通过财政分配更有力地去扶助低收入者。

　　从中长期看，还有必要讨论遗产和赠与税等方面的问题，这里就不展开了。　　

　　注重提高低中收入阶层的收入水平和消费能力，特别是低收入阶层的消费能力　　

　　1.继续提高农民收入，对这些年已经采取的政策，需要进一步改进完善。另外，可以进一步考虑在机制上的改进：当农产品价格上涨的时候，不急于采取抑制农产品价格上涨的措施，而主要考虑把财政可用的资金拿去直接补助城镇的低收入者，并运用库存与周转资金，在价低时买人、价高时售出，以“平准”方式减少市场波动的幅度。这同样是运用财政资金起到社会稳定的作用，但是新办法、新机制既可以使低收入阶层能够应对价格的上涨，同时又使农民得到实实在在的好处，而且它还有利于更多地发挥市场这个资源配置调节机制的作用。

　　2.对于低收入阶层的低保标准、退休人员的退休费标准等方面，我们这几年已经做了向上提高的工作，还可以根据实际情况继续动态优化。

　　3.消除社会成员就业、创业方面种种不适当的阻碍因素，促使更多的人通过“草根创业”活动提高收入和增加消费。财政支持就业、创业的力度应加大，绩效应努力提升。　　

　　通过财税政策的努力和其他方面的制度建设，消除社会成员消费方面的“后顾之忧”　　(www.xing528.com)

　　中国的储蓄率比较高，其中的一个原因是，在经济社会转轨过程中，低中收入阶层在有支付能力的消费方面，采取非常谨慎的态度，尽可能地增加“预防性”储蓄，目的是为了应对他们认为以后可能面对的，在养老、子女教育、医疗改革、住房改革这些事项后面存在的所谓“后顾之忧”。要提高他们的即期消费能力，就必须建立一套完善的社会保障制度，以解除他们的“后顾之忧”。

　　1.在养老保障方面。这些年已经做了不少的工作，比如基本养老保障体系在进一步改进，很多地方正在实验统分结合的、即社会统筹加上个人账户的养老保障。统筹的级次，我认为应该按中央文件里已说清楚的方向，争取尽快做到省级统筹，再往前则应该发展到全社会统筹。如全社会有一个统筹的“蓄水池”，而让劳动力这种最主要的生产要素和生产力的最活跃的因素，在统一市场上无壁垒地自由流动，这样最为适应市场经济的要求，同时又使所有的自由择业者，在人力资本的流动中，消除了他在养老方面的顾虑，即消除了原来他流动时会遭遇的壁垒和他的后顾之忧。

　　在农村，我们现在已经在一部分地区试验农村的养老，也在开始试验低保，即比照城镇已经做到的“应保尽保”的最低生活保障，这种探索应该进一步往前推进。

　　2.在义务教育的保障方面。2008年秋我们已经做到了九年义务教育城乡的全免费，但在中国边远地区，要真正把这件事情有效落实还有一定的难度。比如青海、西藏这些地方，牧民的孩子在父母是游牧者状态下，怎么样能够得到大体上像样的义务教育，先不要说九年，首先是六年——六年义务教育怎样才能够保证到位？现在必须下决心投入大量的财力、物力，并配上必要的人力，在那些地方建成一批寄宿制学校，使这些牧民的孩子摆脱现在“流动教学点”这种情况，才能够使他们的义务教育基本保障大体落在实处。当然，这个方向已经明确，目前是需要我们克服困难实现目标的问题。在这方面也有机制问题需要作些进一步的探讨，以使资金使用效益提高。

　　3.在医疗保障方面。目前已经明确，在三年时间里，政府要投入8500亿新增财力来支持覆盖全民的医疗卫生体系的建设。但我国毕竟是一个发展中国家，一开始保障的力度和很多社会成员的心理的、实际的需要，可能还是有一定距离的。比如，得了白血病的孩子，家长拿不出至少30一50万元的医疗费，新医改三年以后能不能完全解决这种问题？实话实说，估计力度还不一定能够达到，但在缓解他们的困难方面，肯定比现在要上一个大的台阶。以后我们要争取一步一步提高这种保障水平，首先是要托一个底。

　　4.在基本住房保障方面。我个人认为，这几年政府的政策理性在这个领域已经提升，我们政府的财力，在安居工程方面首先要托的底，不是笼统的所谓经济适用房，而是廉租房，它是一种非产权房，是为了解决最低收入阶层“住有所居”的问题。最低收入阶层有了廉租房，只要象征性地交一点租金就可以住有所居。他们的稳定，会带来全社会的稳定。在廉租房之上，还应该积极地研究政府怎么样合理地引导，以新建房和二手房形成一个可以满足社会需要的“适租房”层面的供给，用以解决所谓夹心层、年轻白领、进入职业生涯初期的这些人的住房问题——他们一下还拿不出直接购买产权房的这笔财力，但是可以住进比较体面、整洁的住房即适租房，可以安稳地装修、结婚、生孩子，而不必担心房主三天两头来说要提高租金。廉租房、适租房两个层面都解决好了以后，再往上，我认为，所谓经济适用房与双限房，和一般商品住宅之间的界限已经相当模糊，应该更多地让市场去解决资源配置的问题。在一般商品住宅以上，包括高档公寓、豪华别墅，政府要管的，是有关的土地规划、竞争规则和收取税金，没必要过多地去考虑它的价格问题，可以由市场去调节。

　　这样的一套社会保障，如果能够有效运转，现阶段就能够在一定程度上解除很多低、中收入阶层的后顾之忧，使即期的消费能够得到提高。　　

　　通过一定的政策手段，解决调动和发挥消费潜力的问题　　

　　1.继续发挥消费信贷的作用。原来已有的购车、购房的消费信贷，如何总结经验、规避风险，更多更好地发挥促进消费的作用，值得作为相关管理部门、金融机构的一项重要任务。另外，近年在农村地区，已经在积极地推行家电和汽车、摩托车的“下乡”，政府给予必要的补贴，这样来发掘农村区域原在临界点之下的那个阶层的消费潜力。从现在的发展态势看，部分地区“家电下乡”的潜力已有所发掘，但“机动车下乡”的潜力尚未得到发掘，考虑到近年和今后各地道路建设的进展以及农民收入提高、生产经营扩展的前景，后劲可观，十分值得看重，应进一步调动适销货源，扩大“机动车下乡”的覆盖面和销售规模。此外，在城镇区域，也已开始试验无抵押担保的消费信贷（但住房信贷、汽车信贷暂不列入这种试验范围，因为住房、汽车这些可能还需要有另外一些制约，而其他的耐用消费品可以试验这种无抵押的消费信贷），从而调动城镇居民的一部分消费潜力。

　　2.可以在若干大城市适当松动计划生育政策。我国的计划生育政策已严格执行了30余年，特别是在大城市，“独生子女”政策执行得极其严格，出生率压得最低，而这里的人群消费潜力却是最大的（随着社会发展，居民的“多胎”倾向已经比较低，如上海的人口总体增长已为负值，因为年轻人许多不愿生育），今后要是在若干大城市适当松动计划生育政策，比如头胎是女孩的允许自愿再生二胎，既可以释放出一大块消费潜力，又不至于出现人口规模的大幅上升，同时我国总体的人口素质可以得到一定提高，并平稳衔接必将到来的“后计划生育时代”，从而形成多种正面效应的综合。