行政管理：权力分配与途径

一、行政权力的分配方式与途径

（一）行政权力的分配方式

行政权力的分配方式包括两种方式，即结构性分配和功能性分配。结构性分配是根据行政权力的层次性而对其所作的纵向垂直性分割。这样形成的权力是一种结构性权力。结构性权力使行使主体呈现出层级性的差别，权力的大小与层级的高低成正比。在结构性分配过程中，影响行政权力层级性最直接、最主要因素是权力幅度的大小。因此，处理好管理层次与管理幅度之间的关系成为行政机构设置的基本问题。功能性分配是根据行成权力所承担的具体功能及其客体的状况而进行的横向水平分割。这样形成的权力是一种功能性权力。功能性权力使行使权力主体呈现出职能上的差异。权力的大小与所承担职能的重要程度成正比，功能越重要，权力越大。行政权力在组织中进行功能性分配，就表现为行政组织中各部门之间的关系安排。

（二）行政权力的分配途径

1.行政授权。所谓行政授权，就是行政权力由最高层次的行政权力主体授予至下一级的行政权力主体，使下级在上级的监控下享有管理权限并承担相应的责任。行政授权是通过逐级下放的形式实现的。行政授权是行政权力结构性分配的主要途径，而且在行政权力的功能性分配中也是常见的基本途径，其用途广泛、形式多样。

2.权力下放。权力下放与行政授权不同，行政权力一旦下放后，上级行政权力主体只作一般原则上的指导与检查，并不过多地干涉下级行政权力的具体实行情况，下级在不违反上级原则的基础上具有权力自主性。而行政授权只是为了更好地执行任务而采取的一种措施，本身并不影响上级原本拥有的行政权力。权力下放不像行政授权那样可以经常性、普遍性应用，它只存在于一定条件下行政权力的结构性分配中。

3.权力外放。所谓权力外放，是针对权力下放而言的。权力下放主要解决行政权力主体内部相互之间的权力关系，而权力外放则是解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系。通过国家行政体制改革，政府职能转变，将部分社会能够提供更好公共服务的权力重新外放到社会组织，实现行政权力在行政组织与社会组织之间更好的分配。

4.地方自治。这是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式。这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。在单一制国家中，地方自治权力往往是中央规定的，这种自治权力要与中央政府的权力相一致。在复合制国家中，尤其是像美国、瑞士等联邦制国家，其地方行政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过相互约定而保留下来的。在相互约定的情况下，地方自治主体所拥有的行政权力是中央政府所不能随意侵犯的。(www.xing528.com)

（三）行政权力的再分配

行政权力的分配不是一劳永逸、一成不变的事情。社会的不断发展变化会带来行政权力客体的变化，人们的思想意识也会不断地深化和提高，相应的行政权力也会随着社会的逐步发展面临一个再分配的问题。

行政权力的再分配包括两种情况：一是外源型行政权力再分配；二是内源型行政权力再分配。外源型行政权力再分配是指社会经济制度发生变化或者是政治体制发生变革，抑或是两者同时发生变革，这样就会导致社会利益结构产生新的组合形式，原有行政权力受到来自行政体系外部的巨大压力，需要进行变革性调整。这是行政管理体制的全面变革。内源型行政权力再分配是指在特定的社会经济、政治制度下，由于行政体系内部的权力主体或者对象发生了局部变化，行政权力需要进行小幅度调整，如在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，主要的表现形式是机构的撤销、合并、改变甚至扩大的情况，是行政体制内部经常性发生的保持平衡的行为。

由此可见，行政权力的再分配并不总是引起行政体制的根本性变革。只有在外源型行政权力再分配的情况下才会带来行政体制的突破性变革，而内源型权力再分配的外在表现形式则是一种机构经常性的变革，是一种小幅度的个别调整。但是，两者都推动了行政权力的不断发展。

（四）行政权力的人格化

行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，客体是整个社会的居民及其他们所缔结的各种组织，无论是主体还是客体，行政权力的运行都离不开人的因素。一方面要有行使权力、发号施令的人；另一方面，要有接受领导、服从命令的人。因此，在行政权力分配过程中，权力与人的结合就成为关键的一环。从本质上讲，行政权力分配的对象是特定的行政职位，而不是具体的人，无论是结构性行政权力，还是功能性行政权力都包含着一系列的职位，但是这些职位都需要由具体的人来承担。国家机关工作人员通过公开的应征、考核、录用等程序获得相应的行政职位，最终被赋予了该具体职位所特有的权力及其所应承担的相应职责。只有通过行政权力的人格化过程，使人在行政职位上发挥作用，行政机构才能真正地具有活力，整个行政权力主体也才能运转起来。