行政权力的含义及作用方式

一、行政权力的含义

在人类社会中，凡是有组织的地方就存在着权力现象。一般来说，权力就是行使者为实现一定的目标而对他人所具有的影响力和约束力。根据不同的标准可以将权力划分为不同的类型，就其性质而言，权力可以划分为不同的类型，就其性质而言，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等，显然，行政权力是政治权力的一种。

所谓政治权力，就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种政治目的而体现出来的对于政治客体的制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。政治主体主要是指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。社会价值是指具有某种社会效用的东西。它既包括像财富、人力资源、自然资源等经济方面的东西，也包括诸如地位、知识、机会、荣誉等非经济方面的东西，还包括政治权力本身。行政权力作为一种政治权力是国家行政机关为有效执行国家意志，通过采取推行国家方针、政策等强制性手段对整个社会进行管理的一种能力。行政权力的含义主要包括以下五方面的内容：

（一）行政权力的性质

在人类历史上，从传统农业时代到近代工业时代，再从工业时代到当今的信息时代，行政权力都是集中在少数人的手里，其性质是一种由社会上的少数人推行的管理权力。行政权力由少数人来推行的这种现象，实际上是一种社会分工的结果。相对于执行者而言，权力所有者是一个少数人的集合。卢梭在社会契约论就指出，公民为了使自己能够更好地生活，将自己的一部分权力让渡出来形成权力，进而产生国家，国家是社会公民通过契约的形式赋予其一定强制力和影响力的组织，但是权力的最终归属仍是人民。因此，相对于主权国家中的人民来说，政府永远是一个小小的组织，其实施权力的行政人员相较于一个国家的人口而言终究是少数人。在现代社会，国家愈来愈关注公民广泛参与国家管理，这是民主的一种体现，但是多数人的参与只能让少数管理者行使权力的方式有所改变，但改变不了少数人管理的本质。

（二）行政权力的主体

众所周知，政府是最典型的行政机关，是狭义的行政组织，也是行政权力的主体最狭义的理解。政府是以国家权力为基础建立起来，是行政权力的当然主体。但是，在实践中，除国家行政机关外，立法和司法机关也可作为行政权力的主体，这是广义的行政组织。从更广义的范围上理解，随着公共管理活动的日趋频繁，行政权力还普遍存在在各种公共管理主体之中。也就是说，政府、各种社会团体、政党组织、非营利性组织等都可以成为行政权力的主体。

我们认为，既然行政权力是政治权力的一种，那么行政权力的主体也应该是国家机关中的一种专司行政管理职能的行政机关。至于其他国家机关、非政府组织和社会团体也具有负责组织管理工作的机构。这类机构所拥有的管理权力在某种程度上和行政权力有着相似之处，但不具备行政权力的全部功能和特征，只能作为某类事物看待，故称之为“准行政权力”或“行政性权力”。(https://www.xing528.com)

（三）行政权力的客体

国家权力具有政治性、普遍性、强制性等特征。行政权力的客体包括国家领土范围内的全体居民及其所组成的各种形式的组织和团体。但是，应该注意的是，行政权力的普遍性是相对的，是有限制的。行政权力是一种公共权力，那么它产生作用的领域是公共事务，一般是不涉足具体组织的内部事务和社会成员的私人事务。这也就是公共领域与私人领域的界限问题，但这种界限非客体范围的限度，而是行政权力功能性质的限度。

（四）行政权力的目标

古德诺的“政治与行政二分”学说认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。国家意志集中体现为国家利益。不同的国家因为政治制度的不同所代表的国家意志的性质也存在着差异。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或某种社会阶级，从形式上都把它看做是国家意志，都以公共利益的面目出现。公共利益既不简单等于某种社会集团或是党派利益，也绝不是各种不同社会利益的简单相加，而是体现为在国家意志形成过程中各种政治势力意志的合力状态。在现代社会中，公共权力通过一定的宪政制度安排而体现为国家权力、公共利益的力量均衡结构。在实际的政治力量对比中，强势集团往往占据优势地位，所以从本质上讲，国家意志主要代表的是社会强势集团或阶级的利益。但是，行政权力的“公共性”是其在全社会获得合法性的基础，国家利益也不得不以公共利益的面貌出现。因此，执行国家意志并实现社会的公共利益属于行政权力的内在要求。卓有成效是每一个国家行政机关所必须追求的。如果说实现以公共利益为核心的国家意志是行政权力根本目标的话，那么效率问题就是一切行政权力的直接目标。

（五）行政权力的作用方式

行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的政策、法律、法令等都应当是行政权力客体所能够顺利接受并且是必须接受的，因此行政权力不仅需要合法性的基础，同时也离不开必要的强制手段。事实上行政管理的持续进行和有效的实施总是以暴力的威慑作用为后盾的。在行政法意义上，行政权力主体所拥有的权力在起作用过程中转化为具体的行政职权。行政职权的主要内容包括行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政监察监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁判权等，这些内容无不带有强制性色彩。