我国经济转型20年未实现的原因在体制障碍

● 吴敬琏 

　　 编者按：吴敬琏和青木昌彦分别是中日泰斗级的经济学家。吴敬琏曾五获中国经济学界的最高奖项“孙冶方经济科学奖”；青木昌彦则一直任教于国际一流大学，曾荣获“熊彼特奖”，在比较经济学以及公司治理理论方面有着卓越的贡献，同时也是较早关注中国经济的西方经济学家之一。两人最初相识于1994年的京伦饭店会议上。2005年夏天，中日的财经媒体联合举办了一场两位经济学家的对话，共论经济发展模式变迁。十年后的今天，日本依然没有走出低迷的困境，中国虽然已经超越日本成为世界第二大经济体，但经济下行的压力愈发凸显。在中国经济步入“新常态”的背景下，两位经济学家再次相聚北京，在中国金融四十人论坛组织的中日经济学家学术交流会上，共论中日经济与改革。

　　 本次交流会由中国金融四十人论坛（CF40）与野村综研金融市场研究委员会（NRI）联合举办，会议主题为“中日经济的改革与比较”。研讨会上，CF40学术顾问、国务院发展研究中心资深研究员吴敬琏与斯坦福大学经济学教授青木昌彦就中国经济“新常态”以及中日经济改革与比较等领域，进行了深入对话。

　　 提要：现在中国面临的问题，是如何确立合乎我们理想的新常态。目前在中国，普遍认为合意的新常态有两个基本特征，一个是“从高速增长转向中高速乃至中速增长”，另一个是“从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长”。其中的第一个已经成为事实，第二个却还有待实现。事实上，中国经济增长模式转型已经提出整整20年，之所以至今未能实现，是因为存在体制性的障碍。

　　 当前正在进行的“全面深化改革”，正是对30多年改革中形成的经济体制和发展模式的进一步改革。作为当前改革对象的原有经济体制和发展模式，和日本战后建立的经济体制和发展模式有许多相似之处。因此，两国的改革在一些方面可以相互借鉴。

　　 中国早期对改革目标模式的探索

　　 中国在文化大革命结束后就开始改革开放，在改革开放初期，为了扭转文化大革命十年动乱造成的体制危机和经济衰败，制定了对应的救亡图存办法。开始时并没有明确的目标，采取的办法是陈云提出的“摸着石头过河”，即走一步看一步，试验成功后再加以推广。但与此同时，有人在思考，除了进行一些变通性的政策调整之外，在经济体制和发展方式上都要选定自己的目标模式。

　　 因此，从上世纪70年代末期开始到80年代上半期，在中国展开了讨论。对于改革目标模式选择，存在三种选项：第一种是苏联、东欧社会主义国家的改革模式。从本质上说，也就是所谓“市场社会主义”模式。它的特点是在保持国有制的统治地位和计划经济基本特征的前提下，加大市场对企业的引导和激励，来提高企业的积极性。第二种是东亚模式，基本特征是政府主导的市场经济。第三种模式是受过西方经济学教育的学者主张的欧美自由市场经济模式。

　　 从上世纪70年代末期到80年代初，比较时兴的是苏东模式，许多官员和经济学家都特别热衷于介绍苏联的柯西金改革、匈牙利的改革和南斯拉夫的改革。但这种模式很快就失去了吸引力。原因一方面是改革没有取得成功，到上世纪80年代中期，即使做得最好的匈牙利也陷入了危机。另一方面，在理论上提倡市场社会主义模式的学者也纷纷否定了自己的看法。所以，中国只在上世纪70年代末期进行了一段试验。这就是从四川开始进行、后来推广到全国的国有企业扩大企业自主权的改革。其基本特征和苏联东欧的改革相类似。但这个改革也没有取得成功，相反引起了财政和通货膨胀问题，到1981年后就被多数人所否定了。

　　 “东亚模式”在80年代的目标模式选择中胜出，为多数人所接受，经济发展也沿着“威权发展主义”（authoritarian developmentalism)的路径进行。至于第三种模式，把自由市场经济看作改革最终目标的学者也承认，在市场体系还没有建立起来的情况下，用市场来配置资源和进行激励是不可能的。所以人们达成共识，至少在改革初期要采用政府主导的市场经济模式。

　　 在1978年开辟中国改革的第一个中央会议前——即十一届三中全会，中国派出了许多考察团到各国去“取经”。影响最大的一个是邓小平1978年对新加坡、马来西亚和泰国的考察。在这三个国家中，他最欣赏的是新加坡，不但是指新加坡的对外开放和特区政策，更欣赏新加坡在强有力的政府管制下的严整社会秩序。这种威权政府主导下的市场经济是邓小平欣赏的模式。在干部和群众中具有更广影响的是以理论家、政治家邓力群和重要经济官员马洪等为首的国家经委代表团同年11月对日本的访问和考察。邓力群、马洪等写成的考察报告《访日归来的思索》对日本的经济社会体制赞誉有加，在领导干部和国有企业的管理人员中产生了巨大影响。邓力群在书中得出结论，要学习日本在政府的管控之下发展商品经济。商品经济的想法最早是由邓力群的日本考察在中国的中上层干部里普及开来的。

　　 “半市场、半统制”的经济体制

　　 这里需要注意的是，中国和日本的经济发展模式建立的历史背景存在重大区别。日本的战后体制，是在明治维新“脱亚入欧”和战后民主改革的基础上演变而来。中国的经济体制则是从苏联式的集中计划经济体制（State Syndicate 或Party-State Inc.)演变而来。因此，在中国的“政府主导的市场经济”和“威权发展主义模式”中，政府的主导作用更加无所不包和强劲有力。

　　 总体来说，日本是以私有经济为主体，而中国始终是以国有经济为主要经济成分，即使到今天，许多人还是力主遵循列宁1921年关于共产党必须“控制制高点”的教导。1920年苏联转入新经济政策，恢复市场经济，党内有人怀疑市场经济体制不符合社会主义的基本要求，并且会损害布尔什维克党的领导力。1921年列宁在共产国际大会上就对政策的怀疑和反对做出回答，社会主义国家的国家资本主义是一种特殊的国家资本主义，其特殊性在于，党和政府控制着“制高点”，一切经济活动都是在政府所规定的范围内进行，而且随时可以改变。在中国出版的列宁著作里，“制高点”一词被翻译成命脉，所以我们的文献里常见的提法是，国家和国有企业必须控制国民经济命脉。

　　 1984年和1987年的体制设计虽然提出要发展商品经济，同时又强调政府的计划控制。1984年中共十二届三中全会提出改革的目标是“建立在公有制基础上的有计划商品经济”。1987年中共十三次代表大会上，中央委员会报告里提到：社会主义有计划商品经济的运行机制应当是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。上述机制是由国家计委的几位领导干部在1986年提出的，十三大接受了这个意见。到现在，很多人还认为这是对市场经济很好的描绘，但在我看来并不是这样。这个提法存在很大缺陷：虽然企业是由市场引导，但是市场是由国家和政府调节，这就埋下了伏笔。到了21世纪，许多文件里出现了“党和政府要提高驾驭市场的能力”的提法。这表明，虽然1992年已经确定了社会主义市场经济的改革目标，但在一些人的心目中，社会主义市场经济里的市场，只是国家所驾驭的工具。

　　 1992年的中共十四次代表大会确立了市场经济的目标。江泽民总书记在1992年6月9日中央党校的讲话中说，对于改革所要建立的经济体，有多种提法，包括“计划与市场相结合的社会主义商品经济体制”、“社会主义有计划的市场经济体制”、“社会主义的市场经济体制”等等。他说自己倾向于“社会主义市场经济”的提法。后来，中共十四大确认了这个提法。1993年11月的中共十四届三中全会根据十四大的决定制订了建设社会主义市场经济的行动纲领，即有名的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》（“50条决定”）。这是一个全面改革的纲领，要求在20世纪末形成“统一、开放、竞争、有序的大市场”。十四届三中全会《决定》对市场经济的理解，与现代经济学的理解非常接近，这可能反映了经济学家对文件起草的影响。不过，在实际生活中，强调政府主导作用的思想仍然有不可忽视的作用。(www.xing528.com)

　　 由于这种影响的存在，十四届三中全会提出的在20世纪末形成“统一、开放、竞争、有序的大市场”的要求实际上并没有实现。中国在20世纪末建立起来的体制是一种“半市场、半统制”体制，它的“半统制”性质主要表现为：国家部门，包括各级党政机关和国有企业仍在资源配置中起决定性作用。

　　 21世纪初期“中国向何处去”的大辩论

　　 旧体制因素的强化造成了一系列社会矛盾的激化，其中最为突出的两个问题，一个是腐败活动日益猖獗，直至侵入党政军组织的机体；第二个是粗放发展导致社会经济问题愈演愈烈。苏联在上世纪60年代后期提出增长方式要从粗放增长方式（extensive growth, 即靠投资驱动的增长）向集约增长方式（intensive growth,即以效率提高为动力的增长）转型。粗放增长方式的关键问题在于效率太低，需要提高全要素生产率（TFP）对增长的贡献。

　　 中国是在1995年制定第九个五年计划时提出需要实现增长方式转变的。“九五”计划正好是十四届三中全会以后推进全面改革的时期，各方面的体制都有所进步，增长模式转型也取得了一定的成绩。但是“十五”（2001-2005）计划期间，情况发生了逆转，中国城市化加速，政府手里掌握了大量土地资源，于是政府对经济发展的主导作用变得越来越强，经济的发展方式也变得越来越粗放。因此，政府在制定第十一个五年计划时，重新提出要把转变经济增长方式作为十一个五年计划的主线，但是没有能实现。到“十一五”最后一年中央提出，“加快经济增长方式转变刻不容缓”。不过，十二五计划期间，经济转变仍然不是很明显。资源短缺、环境破坏，宏观经济上的货币超发、债务积累、杠杆率升高以及社会矛盾都日趋严重。

　　 于是，再次爆发了“中国向何处去”的大争论：是依靠重启市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革来从根本上解决我们所面临的问题；还是强化政府作用，推行以强势政府为主要特征的所谓“中国模式”。

　　 在相当长时间里，后一种意见占居优势，直到十八大前夕到达最高峰。但是，强化政府的管控和国有经济的主导地位不仅没有解决刚才提到的问题，反而使得问题越来越严重，矛盾越来越尖锐。

　　 在这种情况之下，十八大和十八届三中全会对问题做出了正确的回答。十八大提出，“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域的改革”，在政治改革方面“要加快推进社会主义民主政治的制度化”，“实现国家各项工作的法治化”。十八届三中全会提出，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”。为了达到这个目的，就必须“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化”。“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，必须按照上述要求加快形成“企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品要素自由流动、平等交换的现代市场体系”。十八届三中全会《决定》部署的336项改革，就是围绕这些要求提出的。

　　 确立“新常态”的核心问题是提高增长质量 
现在面临的问题则是，在确立“新常态”的过程中如何贯彻十八大决定。中国所谓的“新常态”并不是太平洋投资管理公司（PIMCO）的M.A. El-Erian所说的长期萧条的“新常态”。按照中国领导历次讲话，“新常态”需有两个特征：一是“由高速增长转向中高速甚至是中速增长”；一是“由粗放发展方式转向质量效益型的集约发展方式”。这两个基本特征都用了“转向”的说法，但是“转”的进度有明显的差别：其中前一个GDP增速下降已经是既成事实，而后一个即发展模式转变，或结构改善、效率提高，还需要经过艰苦努力才能实现。尤其需要注意的是，转变经济发展方式由粗放发展到集约发展的转变是制定“九五”（1996-2000）计划时提出来的，到今年已经整整20年，还没有实现。可见这不是一件轻而易举的事情。在总结十五计划时，我们曾经进行了一场大讨论，所有原因归结起来就是体制性障碍，最大的体制性障碍则是政府的主导地位，政府在资源配置中起决定性作用有很多具体表现。

　　 我对媒体把“稳增长”放在经济工作的首位有些怀疑。我认为应该把依靠改革提高经济增长质量放在首位。当然也要做到保底线，所谓的保底线是指，保持有一定质量的增长速度。但是保底线不是靠刺激政策能解决的。现在有一个对业界和学界都很有影响的看法是，保增长底线还是要靠扩张性货币政策或增加投资来解决，我认为这个办法不可行。

　　 我们当前面临的问题是趋势性，而不是周期性的。我想引用野村证券辜朝明先生关于近年来各国发生的金融危机实质上是资产负债表衰退的分析来说明我们当前面对的问题。我们的资产负债表存在重大缺陷，杠杆率太高。当泡沫不能支撑而破灭之际，就会出现流动性陷阱：所有人都不愿意借债，也不愿意投资，于是货币流通速度大大降低。即使要用扩张性货币政策来刺激，也很难收到提振经济的效果。我觉得他的说法也有一定道理，货币政策是不行的。其实最近一年来，流动性是相当宽松的。当人们没有投资意愿，发行再多的货币都是往股市去，而没有投资于实体经济。

　　 中央经济工作会议提出，要加强财政政策的力度，我赞同这个意见。但是，加强财政政策的力度要落脚到强化信心和提高投资积极性，而不是单纯增加财政支出，用扩大需求去拉动经济增长。

　　 国有企业改革势在必行

　　 1997年召开的十五次代表大会以及1999年召开的十五届四中全会，都对国有经济改革提出了要求，强调要对国有经济进行布局调整。有关国企改革的决定在文字上保持了“以国有为主导”的提法，但对原来的提法做了新的解释，说明“主导”并不是处处都要控制。十五次代表大会的说法是，“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”1999年的十五届四中全会通过关于国企改革的决定，把“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”进一步规定为三个行业一个领域，即关系国家安全的行业，自然垄断行业，提供公共产品和公共服务的行业，还有高新技术产业和重要行业的骨干企业。有关决定要求按照上述原则对国有经济进行有进有退的布局调整。但是，2006年国资委发布了一个据说是国务院批准的文件，要求加强国有企业的控制，在7个行业进行绝对控制，在9个行业保持较强的控制。这实际上是加强了国有经济。刚才我已经谈到，虽然国有企业已经上市，但还是按照国资监管条例执行——人、事和资产都是国资委来管理，高管也是国资委或中央组织部任命。

　　 最近拉迪教授（N. Lardy）在他的新著里说，中国的私营企业已经占据主导地位，今后这种主导地位还会不断增强。我觉得他可能过分注重了私营企业主中国经济中的数量比重，忽略了以下两个情况：一是国有企业在数量上虽然比不上民营企业，但在重要部门占有绝对优势，二是大型私营企业也与政府有着千丝万缕的联系，有些甚至受到政府官员的控制。总之，国有企业如何改革，与中国经济发展和解决根本性问题是息息相关的。

　　 当然其他改革也很重要，例如法治，这在中国一直是一个问题。关于Rule of Law还是Rule by Law，我认为不要把法治（Rule of Law）变成法制（Rule by Law）。当然真正做到这点很不容易，牵涉到很多问题。