国外社区构建经验借鉴-大学生社区意识研究成果

第一节　国外社区构建的经验借鉴

西方发达国家城市社区建设和发展已有一百多年的历史，尤其是美国、加拿大、欧洲等地区的社区发展已达到了相当高的水平。这些国家在城市社区建设过程中积累了大量的实践经验，形成了较为系统的理论，总结出了许多有效的方法。相较之下，尽管随着我国经济、文化的发展以及城市化水平的提高，许多规模较大的城市掀起了社区建设的热潮，但短短几十年的建设，实践经验仍是不足。他山之石，可以攻玉，学习和借鉴国外城市社区建设方面的有益经验，避免这些国家在城市社区建设过程中所产生的问题，并结合我国社区产生和发展的背景、条件、模式等的特殊性，进一步推动我国城市社区建设和发展。

一、美国社区建设

美国是西方发达国家的代表，是较早开展社区工作的国家，其政治经济的高度发展使得社区建设日趋成熟，形成具有独特色彩的“共享型”自治管理体系。美国城市社区建设的特点和经验主要体现在以下几方面。

1.管理模式：共享型自治

美国社区管理在实施理念上采取“自治”，其理念是在自愿社区团体影响下的“地域归属与文化共享型”的自治。在我们的印象里，社区总是有区域范围的划分，在中国称之为某小区，由墙或是栏杆划分界限。但美国是个崇尚自由主义的国家，其社区的范围一般超出个人狭义理解的生活区域，而扩大为有着共同地域归属和文化价值的地区，居民并不受制于某一特定区域。在美国社区的一个明显划分是所谓的“街”，此街非彼街，这与中国的街道不同，它隐含了“社区生活”这样一个概念。它不仅仅代表着一个地名，更体现了当地社区居民的价值观，暂且我们将美国的“街”称为“社区”。

在美国，城市社区并没有政府基层组织或派出机构来进行管理，实行的是高度的民主自治，社区具体事务的商议和安排均由社区董事会来进行管理，社区董事会是社区的最高权力机构。社区董事会通常举行社区听政会，以此讨论有关社区的各项事务。它在中观层面上建立起政府与社区居民的桥梁，起到了大型的公共社区服务机构和交流平台的作用。一方面，市政府可以向社区董事会提供政策性指导和专业咨询，但社区董事会可以根据具体情况有所取舍，它并无被迫执行政府决策的义务；另一方面，听政会允许社区居民参与讨论，让社区居民自己来决定自己的事务，最后的评审由居民自己投票议定。通过社区董事会，居民的意见可以传达给政府，政府的政策也可以下放给居民，并同时收到居民的反馈，社区董事会在政府和社区居民之间起到了沟通作用。

为使民主权利和社区建设的实施得到保证，美国联邦政府相继制定了《住宅和社区发展法》《社区再投资法》《国家和社区服务合作条例》等法律法规，以此帮助推进社区建设。

2.政府的作用：掌舵但不划桨

在城市社区建设过程中，美国政府只负责规划指导和资金扶持，而具体政策和事务的实施均由社区组织负责具体运作。政府在社区发展中的作用主要包括：

（1）美国政府通过所有能够对城市中心产生影响的项目和政策，如住房、司法、环境管理、社会服务和其他等来促进社区发展；联邦、州和地方政府负责评估和修改困难社区的社会和经济政策。

（2）联邦、州和地方政府采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视。

（3）联邦、州和地方政府鼓励和参与建立社区组织和慈善部门、企业、政府的合作伙伴关系，获得这些社区组织的支持。

（4）联邦、州和地方政府通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目，通过这些组织来传递社会服务。

3.非政府组织

美国非政府组织在社区建设中也起着举足轻重的作用。他们大规模地参与社区建设，因为他们是城市社区建设的具体实施者，因此能更好地满足居民的各种需求，提高社区服务质量。

非政府组织或有偿或低偿服务，有些甚至是无偿服务，他们提供如就业培训、抚养贫困儿童、成人教育、针对低收入者的房屋中介、医疗保健、提供文化娱乐设施、关注精神需求等范围广泛的社区服务。在非政府组织中，非赢利组织的贡献是无可厚非的。据统计，美国非赢利组织约有150多万个，占美国各类组织的6%，平均每12个就业人员中就有1人为非赢利组织工作。这些组织给社区居民的生活带来极大的方便，且在提供就业、缓解社会矛盾和维护社会稳定方面发挥重要作用。

4.志愿者服务

除了政府和社区组织，社区居民也积极投入社区建设中来。其中，志愿者服务对社区建设作用尤为重大。志愿者服务是指以某种方式参加帮助别人的工作或活动而不领取报酬的行为。美国官方的一项统计资料表明，美国18岁以上的成年人参加志愿者活动的大约占人口总数的一半。志愿者的加入使得社区服务的资源范围变大，一方面提高了社区服务质量，另一方面节省了社区经费的开支。

二、日本社区建设

日本是最早追随西方现代化发展方式的亚洲国家，其城市社区建设受西方国家的影响颇深，但由于自己特有的地域文化和经济发展模式，在社区建设上具有自己的独特性。日本城市社区建设的特点和经验主要体现在以下几方面。

1.混合型管理模式：社区为主，政府为辅

在日本社区建设过程中，政府和社区自治组织分工合作、职能明确。政府主要负责经费支持、从宏观上规划并指导社区建设。1974年日本建立了地域中心体制，地域中心是由区级政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。其“地域”相当于中国的“街道”，我们可以将地域中心理解为类似街道办事处的管理机构，它的工作职责很广泛，包括负责收集社区居民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施服务以及负责青少年健康成长有关事务的处理。地域中心满足各阶层居民的需要，使居民生活日益改善。如果社区居民有了具体问题需要处理，可以直接向地域中心提出申请，地域中心人员在集会场所组织社区居民讨论问题的解决办法，对一些具体问题进行处理。

究其本源，地域中心仍属于政府的下派机构，尽管“人情味”十足，却无法全权代表人民群众，且其工作人员仍由政府人员负责选拔和考核，稍有疏忽，弊病百出。为辅助地域中心对社区的管理，社区协议会应运而生。社区协议会是地地道道的社区居民参与公共事务管理的群众自治组织，居民可以自愿参与。其主要职能是对区政府的中、长期计划、任务进行讨论，把居民的意见反馈给区政府，使政府能听到群众的呼声，使政府的计划能符合当地社区的实际情况。由此可见，它协调促进、制衡“地域中心”的工作和工作偏误。日本通过这种混合治理的方式，使得政府宽松有序引领社区建设，社区组织与居民积极响应参与社区建设，两者有机结合，相辅相成，齐驱并进，互不交叉，两者的最终落脚点都是为民服务，共同保障本国社会的稳定、良性发展，这也体现了日本城市社区建设的人本化和民主化。

除了地域中心和社区协议会，地方政府内部也设有“社区建设委员会”和“自治活动科”等相应机构，从宏观层面负责社区建设的各项工作。

2.完善的社区服务体系

日本细致而又全面的社区服务体系也成为其社区建设中的一大亮点，具有很强的代表性。日本市政府会设立专门的社区服务部门，即社会部。社会部下分设福利计划科、社会福利科、儿童福利科、老人福利科、保险医疗科、老人之家以及市民健康科。在市区内各区域又分设区服务中心。除此之外，体残人协会、儿童福利协会、职业训练机构协会、护理人员协会、老年人自助小组、残疾人自助小组、无父亲家庭协会、老年人俱乐部联盟、社会福利研究协会、社会福利发展基金会等许多社区组织和民间团体也都不同程度地参加社区服务活动。日本社区服务的对象广泛，从各个年龄层，如老年人、幼儿，到特殊人种，如残疾人、妇女，再到特殊家庭，如单亲家庭和低收入家庭等，都是其服务的对象。日本社区的服务费由有关机构统一收取，服务人员不能收取现金，而衡量其服务质量则主要看服务对象的投诉以及同行的监督。如此周全的服务体系，不仅提高了社区居民的生活质量，更是增强了他们的社区满意度、社区归属感等社区意识，从精神层面提高了社区居民的生活质量，促进了社会的稳定与和谐。

三、新加坡社区建设

新加坡是东亚新兴工业化国家之一，作为一个移民国家，多元种族和多元文化构成了新加坡社会的一大特色，也使得它形成具有自己特色的社区建设。新加坡城市社区建设的特点和经验主要体现在以下几方面。

1.行政主导性管理模式

新加坡的城市社区建设实行政府统一指导和居民自治并行的原则，政府对社区的干预较为直接、具体和明显，同时在社区中设有各类派出机构，官方色彩较浓。主要表现在以下两方面：首先，政府通过对社区组织的物质支持和行为指导，把握社区活动方向，同时给予社区自治组织充分发育空间，引导社会团体、企业商家参与社区建设，建立社区服务网络，针对不同群众提供有效援助，形成了积极有爱心的社区风气。其次，政府还通过一系列培训计划加强对社区、社团组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组织者的思想。(www.xing528.com)

为了更好地指导社区建设，新加坡各政府部门根据社区居民的需要，调整规划和管理方式，按照是否达到社会服务的标准，评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区建设模式。在新加坡社区建设中，社区组织发挥很大的作用。其中，最高社区组织机构是人民协会，它是新加坡政府的一个职能部门，也是基层组织的主管机构。它以选举为基础，组织、领导和协调社区事务，负责把居民的需求反映给政府，并把政府的政策信息传达给居民。人民协会下设公民咨询委员会、居民联络所、居民委员会等组织机构，负责社区建设基础工作。

2.社区组织中的义工

新加坡基层社区组织的工作人员完全是义务的，而这种社会资源贡献者，我们称之为义工。新加坡注重培养义工精神，社区里开展了数量繁多的活动、满足了不同需求拥有义工精神的居民。这种方式不仅节省了政府开支，减轻政府压力，服务了社区居民，还满足了义工本人的心理需求，提高了居民的社区参与能力，增强了他们的社区归属感。与此同时，新加坡政府还重视从维护社区居民的切身利益出发，把社区建设与维护居民的切身利益紧密联系在一起。政府十分重视改善人民的居住条件，推行灵活多样的养老服务，完善社区医疗卫生体制，从居民各个年龄层次的不同需求出发，开展了丰富多彩的社区文化教育活动。

四、北欧社区建设

欧洲国家尤其是北欧国家的社区管理，可以说一直以来都是以“自治”为理念的。北欧城市社区建设的特点和经验有以下几个方面。

1.社区自治

在北欧国家中，行政划分为中央、郡和社区三级政府，权责明确。通常而言，社区政府只需在总的方针上贯彻实施国家立法即可，这使得社区政府有充分的余地，能够非常灵活地管理和处理一些特殊问题。北欧国家社区政府的基本模式是：社区民主选举产生社区议会这一最高决策机构，议长由市长担任，下设社区服务、教育文化、财政和技术环境委员会，这是社区民主选举产生的政治机构。然后由社区议会委任市政府，下设社会卫生服务部、教育娱乐服务部、财税部和技术部，每个部与社区议会委员会一一对应，接受其领导，这是社区的行政机构。另外，各国都有社区政府协会，在处理社区事务中，社区政府协会都会运用专门的技术和知识，根据专家的意见，与中央政府以及其他组织打交道，充当社区忠实的代言人。社区政府协会的主要职责包括：一是实行立法援助，其目的是保证社区拥有更大限度的自治权利，拥有自主决策和实现社区发展的最大自由；二是进行财政斡旋，社区政府协会通过与中央政府就社区预算的总体经济框架进行磋商和谈判，为社区的优先发展提供了先决条件；三是进行管理服务，社区政府协会为社区提供的服务是多样化的，主要包括：培训服务、信息服务、法律服务、创办社区交流中心和社区联合企业、与社区开展持续性对话、促进社区国际交流。

2.社区服务制度化、信息化

北欧国家的社区服务是与其国家福利体制融为一体的，其服务组织具有高度的制度化特征。例如，在北欧国家，家政服务早已成为一种由市政府当局组织的法定服务。在瑞典，这一服务已被写进了社会服务法案，而在芬兰和挪威，公民也具有获得家政服务的权利。关于老人照顾，在北欧国家中，地方政府在组织对老人的福利服务方面起着主导作用。一些养老院大多是由市政府出资建造和管理的，或受到政府的资助，而纯粹的私营机构在全社会养老机构的总数中只占很小的比重。一些志愿组织和其他非政府组织在社区福利服务方面所起的作用是十分有限的。北欧社区服务这一高度制度化的特征是由北欧地方政府在福利组织中所起的作用决定的。在北欧，市政府既负责制度化服务（如老人照顾、儿童日托），也负责社区服务。这种双重责任为两种服务的融合提供了可能性。北欧城市化社区已经建立起比较完善的网络系统，初步实现了社区服务信息化。这主要体现在：一是组织完善，信息网络从上到下，层层建立。一些社区除了有市级社区网之外，还有大量的社区服务性网站，包括各服务中心网站、社区协会网站、俱乐部网站等。二是信息覆盖面广，信息量大。从住房、养老、教育到旅游、文化活动都可以查到相关资料。三是信息化服务的形式多样化。北欧的社区信息化不仅包括建立网站，还包括成立社区信息中心、建立家庭呼叫系统和紧急呼叫系统等。信息网站、信息中心和电话呼叫系统这三项服务综合起来构成了庞大的信息系统工程。

3.社区居民民主参与度高

从体制上来说，北欧的城市自治制度从法律上保证了社区居民民主参与的可实现性。在北欧社区发展中，社区政府采取多种措施鼓励居民参与到社区建设中来。比如就社区发展规划来说，一些社区在规划方案公布的8个星期之内，全体社区居民可以自由地发表自己的见解，对社区规划评头论足，提出修改意见。在计划商讨期间，网站上要开辟电子讨论论坛，社区里要办广告展，还要召开居民大会对规划进行讨论。北欧国家还经常开展一些民意调查活动，力求更广泛地体察民情，了解居民的真实想法。

五、加拿大社区建设

加拿大是世界上生态环境最好的地方，地域广阔，资源丰富，其城市社区建设已有近百年历史，主要特点和经验如下。

1.加拿大社区的自治性和志愿性

加拿大社区同盟联邦联系着所有的社区同盟，功能上类似于我国的街道办事处，负责社区建设的具体操作，但它不是政府下派机构，而是居民自发组织形成的组织。社区同盟联邦组织形式较为松散，但它有规定包括社区同盟成员的道德规范、联邦对各盟员的责任义务、各盟员对联邦的责任和义务、规定社区同盟对社区行政的责任和方式、规定各同盟对他的成员的责任义务等章程。加拿大社区同盟联邦组织体现了加拿大社区管理的两个特点：自治性和志愿性。

首先，它是由区域里的居民自发组织的，其目的是为了邻里间互相沟通了解、互帮互助、开展各项服务和活动、保护社区居民的各项利益、提高居民的生活质量。政府与社区同盟是一种合作伙伴的关系，政府无权干涉社区工作的管理。社区同盟在组织活动中有权决定经费开支和雇佣所需人员、招募培训志愿者。社区管理者除了每月一次的例会和年会，还定期召开各类不同人员的会议。此外，还经常为社区成员提供议事和民主沟通的机会和场所。同时，社区成员也十分关注市政府的城区规划，并乐意提出自己的意见。这些意见常常非常详细，大到城市规划、地铁应该延伸到哪里、哪里该新建一个停车场、哪里该修建一个花园、哪里该修建一个体育场或溜冰场。小到距离社区和学院多少米之内不能卖酒、对老年人赌博活动的看法等。

其次，社区组织的工作者大部分都是志愿者，他们不需要任何的行政动员，工作认真负责，一丝不苟。加拿大拥有悠久的志愿者历史，小学开始就设有相关课程，老师还要求学生每周至少做一定时间的志愿者服务，社区居民也将自己能为社区出力看做是一项义务。

2.突出社区服务体系建设

加拿大社区服务体系建设比较突出，主要围绕当前经济和社会发展问题展开。这里的社区服务包括：政府服务、图书馆服务、安家服务、各种非赢利服务组织信息、宗教服务等。加拿大社区组织者把提高和保持社区生活质量作为社区建设的主要内容，他们认为邻里关系、社区娱乐设施、社区多样化氛围等一切有助于提高居民生活质量的服务，才是民众所需要的。建立充满生机的社区，重要的是建立组织者和居民的良好关系而不是强制居民接纳政府体制。

加拿大社区服务建设中资金来源充足，政府给予大量的资金投入，政府拨款占60%，服务收费占29%，社会捐助占11%，政府通过部分常规性拨款，非赢利组织按政府的法规和与政府签订的合同，向社区居民提供服务。其余的通过专项资助项目，由相关组织竞标。

六、北欧地区学校与社区互动经验

学校社区即大学城，它是围绕大学建立的社区，为大学生提供良好的学习环境和便利的食宿、交通等条件。大学城大多位于大城市的郊区，是大学追求开放自由的办学理念，目的是实现大学与社区的相互融合和互动发展。

1.学校与社区开放合作

牛津和剑桥大学城城内都没有围墙，也没有校门，街道从校园穿过，各个学院分布在全城的街道中，大学城成为大学师生与当地居民和企业混合居住的城镇。社区服务、公共交通、城内设施可以说是大学的，也可以说是社区的。同时，大学城的开放性还体现在资源共享上，牛津和剑桥都有很好的资源共享的传统，除了图书馆、博物馆对社区开放外，大学城内各种各样的人力资源、体育设施、文化场所、书店、医院和教堂都是可以和社区共享的。20世纪初，美国威斯康星大学校长亥斯提出了“服务社会应成为大学的唯一理想”的理念，把大学的资源和能力直接用于解决公共问题，直接为社区服务，其基本方式是派出校内专家、学者和学生到社区充当顾问和教师，并根据地方经济、社会发展所需要的知识开办讲座。

2.学校文化与社区文化的深度融合

虽然牛津大学城、剑桥大学城距离伦敦主城区都有70公里的距离，但这些大学城已具有鲜明的城市特征、综合的城市功能、合理的人口级配，社会文化活动和城市化功能相当完备。校园与城市街区没有明显的界线，城市中有校园，校园中有城市，校园依傍着社区，社区依傍着校园。而大学在这之中居于主要地位，在很大程度上影响着城镇的功能布局和人口构成，整个城镇的社区生活也有显著的大学特征。大学与城镇社区共建共享城内的文化资源，城市社区的各种文化产业和服务业基本上为大学服务，为大学师生提供便利的物质文化生活，而大学也利用它自身独特的智力资源直接拉动了整个城镇的经济，促进其服务业、商业、旅游业等行业的发展。因此，可以说城市因大学而存在，大学因城市而发展，大学校园文化与社区文化深度融合。

3.学校与社区互动活动多种多样

互动活动的开展，需要互动主体能力的支持。为了有效地促进大学城内各大学与社区的互动，各大学把学生社团活动的开展作为增强互动能力的一个重要途径。英国大学的学生社团的规模之大、类型之多、活动之精彩，几乎占据了学生的所有课外活动时间，并造就了一批又一批杰出人才。如在牛津大学，除了传统的用希腊字母标记的男生联谊会和女生联谊会以及各学生宿舍的社团外，还有595个志愿者学生社团，其中包括60个学术社团、75个服务社团、44个政治社团、10个娱乐消遣社团、38个宗教社团和22个社交社团等。这些学生社团在与社区文化的交流融合中发挥着非常重要的作用，有些活动甚至会邀请或涉及社区居民，体现了学校与社区的互动。

4.学校与社区制度化建设较为完善

建立能与城市社区有效互动的大学社区当然少不了制度的支持，只有在制度上给予保障，才能保证大学校园内部各机构之间既能相互独立、各司其职，又能保证在需要合作时，可以同心协力，一致对外，促成合作。英国大学利用行政管理策略、学术策略、组织策略来从制度上支持学校与社区的互动。如由大学的校长、教务长或院长来阐述与地方城市文化互动工作的重要性，促进整个学校对与城市有关的讨论和研究，制订策略去推动社区发展，还成立一个专门的城市事务办公室或者是一个专门的协调服务组织进行大学与社区的协调。通过采取这些制度，一方面能保证广大师生获得充足的城市文化资源，另一方面大学可以通过这些组织来确保互动的质量，从而获得城市社区方面的信任。