城市社区发展目标与居民大学生社区意识调查

第四节　城市社区发展目标

社会的和谐发展始终是人们不断追求的理想境界，而社区是构建和谐社会的战略空间单元。和谐社区这一概念最早是在党的十六届六中全会上提出来的。随着我国快速的城市化，城市社区和谐必将成为我国和谐社会构建的重要组成部分，能不能在广大的城市化地区全面构筑真正的城市和谐社区，直接关系着我国和谐社会战略目标的实现。

一、城市社区建设存在的问题

1.群众参与共建意识不强

一方面，由于城市社会长期的单位制管理方式，单位包办了社区的大部分事务，使得居民形成对单位的依赖习惯和心理，在社区缺乏比较明显的利益关系联结，从而难以积聚起居民参与社区建设的积极性。另一方面，社区建设是一项刚刚起步的新事物，社区建设的内涵、范畴、原因、方法等问题还不为广大群众所了解熟悉，社区志愿者队伍和中介组织的发展不够理想，还没能形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境。尤其是城市“上班族”的社区意识普遍缺乏，少数人热心参与社区活动和事务，而大多数“上班族”更是由于对社区依存关系较弱，从而造成缺乏社区归属意识与参与意识。

2.社区组织的职能有待进一步发挥

1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，社区普遍建立了“社区成员代表大会”“社区协商议事委员会”和“社区委员会”。社区组织体系框架总体上是科学规范的，但是社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能并没有全部得到实现，真正的实现社区自治还有一段很长的路要走。原因是多方面的：一是政府部门还权、放权不彻底、不到位，社区应具备的各项权力包括自治权、协管权和监督权并没有落到实处；二是还没有形成完善的科学社区管理体制和工作机制，各个社区组织的工作制度、自治章程、法规体系和法制环境等还没有建立健全起来；三是部分社区工作者受传统的工作方式影响，头脑里还存在依赖街道和政府部门的思想，对社区工作者的角色定位和实现社区自治的性质缺乏必要的认识。加之部分居民年龄老化，专业、文化知识结构不合理，业务素质不高，还因为缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理的人才，成为制约社区服务和社区管理效果的关键。

3.社区服务功能单一分散

目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，即为老年人、残疾人、少年儿童提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民服务，而且服务对象重在有困难的人群，服务内容单一分散，其他功能则很不健全。虽然对青年人有一些相关的服务，但从总体上看，由于社区资金不足，社区服务、社区环境、社区治安、社区卫生、社区文化等各项功能在社区的发展还是不够健全。

4.社区管理水平有待提高

社区管理是社区建设的重要内容，是关系到社区建设成败的重中之重。从总体上看，我国社区管理水平仍然较低。一方面是社区管理主体比较单一。社区管理主体以行政主体为主，即社区事务主要仍由街道办事处以及区政府的各专业职能部门管理，而市场主体（如物业管理公司、服务性中介组织）、社会组织、社会团体（如各种文化团体、妇联、共青团、业主委员会等）等，并没有真正广泛地参与到社区事务的管理中，有的地区甚至还没有形成完备的社区组织。社区居民的自我管理意识还很薄弱，居民参与社区事务管理的组织形式是居委会，而居委会本身的规范化建设也是一项迫切的任务。另一方面是社区管理手段比较单一。由于我国社区建设起步晚，时间短，加上受长期计划经济的影响，在社区管理上打上了明显的指令性计划的烙印。目前社区管理手段主要是依靠行政机关和领导者的权力，通过强制性的行政命令对社区事务进行直接、集中、统一管理。它不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等。这就需要以间接管理手段作为补充，但到目前为止，诸如法律法规手段、制度手段、经济手段等间接管理运用得还很不充分。

5.社区基础设施建设落后

部分社区办公和活动用房面积小，而且地点分散、设施简陋、功能单一，难以满足居民群众服务需求。究其原因，一是政府财政方面有困难，并缺乏健全的多元性投资机制；二是在思想观念上，一些行政部门在社区建设上舍不得投入，同时也存在着等、靠、要的思想，在资金投入上缺乏利益驱动。在社区发展资金上，我们必须坚持政府投入与社会筹集相结合，向多元化方向发展。

6.政府与社区的运作机制缺乏活力

街道办事处作为政府的派出机构，承担着越来越多的政府工作职能，特别是经济工作职能，“准政府”色彩浓厚，多数时间忙于大量事务性工作，弱化了本应承担的社会职能。这样给人们一种错觉，就是社区好像是行政机构。其实城市基层社区组织出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的情况，虽然居委会没有执法的职能但还要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接将法律落实到基层，结果条块之间扯皮的现象经常出现。在行政型社区管理体制下，社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺乏归属感，不能积极参与社区活动，使社区管理存在“上边雷声大，下边雨点小”的窘境。

综上所述，城市社区发展目标应从弱点及不足处给予同时考虑，在借鉴成功经验的同时，要有更为新颖和富有创新的想法，要结合社区自身的发展实际，改革不足，使社区向更有益于服务居民的方向发展。

二、城市社区发展目标

1.增强居民的社区参与和自治意识

从治理理念来看，治理的成功实施离不开一个活跃的公民社会，离不开政府能够释放出公民组织的自主管理能量。治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区、公民，大力发展公民自治组织，不断增强公民的参与意识。因此，社区居民的广泛参与是社区建设走向成功的关键。增强公民意识，提升社区居民和驻社区单位的参与意识、参与程度是衡量社区民主程度的重要指标，也是衡量社区工作的重要标志。长远来看，社区居民参与社区活动、参与自治是推动社区建设深入开展的内在源动力，没有居民群众的广泛参与，社区建设就失去了真正的意义，也不可能取得真正的成功。所以，必须把培育社区意识，调动广大居民群众的参与积极性作为今后推进社区自治进程的着力点，从根本抓起，务必抓出成效。

2.培育居民的社区意识

“社区意识”是公民意识在社区中的体现。居民的社区意识是开展社区建设的思想基础，是社区建设的生命力。有了社区意识，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。要通过各种形式教育、启发、引导社区居民和单位参与社区建设，让社区居民在参与的实践中认识到社区的重要性以及社区发展和建设的目标。(www.xing528.com)

3.创新社区服务发展机制和体系

治理理论和新公共管理理论都注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法，合同承包、代理、招标、拍卖等或非市场的方法，促进建立起政府组织与私营组织之间以及政府组织内部之间的良好竞争与合作关系。根据这一理论，政府包揽社区服务会因较强的物质基础而起点高、起步快，但过分依赖政府的外部投入，最终将不利于社区内部资源的运作。在未来的公共服务格局中，政府将继续承担基础公共物品的供给者的角色，但要通过合理的制度安排，充分发动社会公益性组织和社区全体成员共建共享，培育社区居民良好的合作和社区组织支持系统的发展，形成“政府掌舵、社会划桨”的社区服务发展格局。

4.提高社区工作者的待遇，优化社区工作人员结构

社区服务项目启动专项资金用于社区服务业发展项目或志愿者组织开展的公益项目的启动，其原则是只资助项目的启动，其余自筹。成立一个委员会对项目进行评审，重点审查申请人的信誉、能力和项目的可行性。发达国家的经验表明，此类项目的成功率只要达到，由此带给社区的资源就会超过政府亲历亲为的效果。这样可以提高资金的使用效率，以小资金撬动社会资金发展社区服务，提高社区服务设施使用率，还可以增强社区居民自我管理、自我服务，积极参与社区工作的意识。

第一，提高社区干部待遇，改善办公条件。近年来，许多省、自治区、直辖市从社区建设的客观要求出发，大幅度提高居委会干部的生活补贴。例如，上海市在《关于加强街道、社区建设和社区管理的意见》中规定，社区工作人员的月收入应大致相当于全市职工人均收入水平。目前，上海市社区主要干部人均月收入为800元左右。厦门市经过调整，也使社区主要干部的月收入达到了800～1000元。在大幅度提高社区干部待遇的同时，越来越多的城市（区）政府正在努力改善社区的办公条件。例如，武汉市人民政府在《关于进一步加强城市社区建设的通知》中明确规定：自1997年10月1日起，将每个社区的月办公经费由300元提高到500元；在1999年年底以前，要保证每个社区的办公用房使用面积不低于50平方米；新建住宅小区由开发商按每500户70平方米的使用面积标准给社区无偿提供办公用房。其他一些城市也都做出了各自的规定，使社区的办公条件和干部的待遇有了明显改善。

第二，优化社区人员结构，提高社区人员整体素质。在这方面，各地城市的做法不一致，主要有以下几项措施：首先是选派区街干部担任社区指导员，例如，1996年，北京市宣武区首先在广安门办事处进行了选派机关干部到社区任指导员的试点工作，收到了良好的效果。其次是选聘社区工作助理，青岛市在这方面的举动最为突出。1997年以来，青岛市为了优化社区工作人员结构和妥善安置下岗职工，从全市范围内选聘了一大批社区工作助理充实到社区队伍之中，这一举措收到了良好的效果，引起其他城市和城区的效仿。最后是扩大社区干部来源，健全选举制度。随着市场经济体制的逐步确立，社区建设任务的不断加重，越来越多的社区感到其干部来源渠道需要拓宽，以适应新形势下社区发展的要求。目前，已有许多社区把干部的来源渠道从原来的家庭妇女、离退休人员拓宽到了企业分流干部、下岗职工、大中专毕业生、往谴后备干部、退伍转业军人等。但与选派社区指导员和社区工作助理不同，社区干部必须经过居民（代表）会议选举产生。许多干部选举中，纷纷采用了“直选”或“竞选”的方式。

5.转变政府职能，提高居委会的自治能力

在法律和制度上对居委会的自治范围进行明确的界定，使人们明白究竟哪些事情是居委会应该做的，哪些事情是不属于居委会的管辖范畴的，使居委会的行为有法可依，从而提高居委会的自治能力，使之真正成为维护居民权益、实现居民自助与互助、管理居民公共社会事务的基层群众自治组织，而不应是准政府机构或政府机构的下级组织，更不应该是以赢利为目的的经营性企业。这就要求有关部门和派遣办事处在指导社区工作过程中要做到四个转变，即在工作职能上，街道办事处由过去的重点抓经济转为重点抓社会管理；在处理与社区组织的关系上，由过去领导关系转变为指导关系；在工作方法上，由过去的行政命令、直接管理转变为做好直接协调工作和热心服务；在工作思想上，除了借鉴其他社区的宝贵经验外，以自身社区的特点和实际出发，思想上不断创新加之与实践的结合，在和谐社会的宗旨下，最终达到为本社区服务的目的。

6.倡导“以人为本”，实现社区和谐发展

党中央明确提出构建社会主义和谐社会的战略思想，而社区作为社会的基层组织，是城市现代化建设的重要基础。和谐社区的建设与发展，不但是为了满足社区居民的需要，更是社区与社会整体协调发展的必然要求。因此，建设和谐社区对构建和谐社会具有十分重要的现实意义。

社区发展正是通过促进社区自身的积极变革和演化，使其自身转变成对本身和广大社会有利的双好状态，使社会的进步与社区的成长协调发展。社区不单有居住的性能，还承担着其他许多重要的社会功能，如社会整合、社会保障、社会控制及对人的需要的满足，这些功能不但有利于社区自身的不断完善，还对社会向着更好的方向发展，为广大的居民提供良好的生活环境有着不可估量的作用。为了避免社会的“中空化”，避免失去归属感和安全感，避免社会的发展没有抓住“人”这个中心，社区发展就必须实现“以人为本”的重要发展目标。

我国全面建设和谐社会的目标刚刚开始起步，建设城市和谐社区是其中的一项综合的系统工程，需要付出不懈的长期努力。当前应着重加快推进城市和谐社区建设及其运行机制的重建与再造，保障城市和谐社区建设的有序进行。

三、和谐社区发展目标举措

社区建设的最终目标就是要创建人际和谐、人物和谐以及物物和谐的和谐社区，而和谐社区是和谐社会的重要内容和不可忽略的一个重要环节。构建和谐社区要明确指导思想，群策群力，整合资源，进一步强化和完善社区的服务功能，明确服务原则，坚持以人为本的原则、社会化原则和分类指导的原则进行社区服务。建立与市场经济相适应的服务体系，将困有所助、难有所帮、需有所应的目标和做好就业、社会保障、救助、卫生与计划生育、文化教育、流动人口管理、安全等作为重点来抓。同时，明确社区服务的主载体，不仅要发挥好居委会的作用，还要充分发挥民间组织、企业、个人以及社会各类组织的作用。因此，和谐城市社区发展目标构建应该做到“四要”。

一要民主。要进一步强化社区自治组织建设，让居民更好地合理表达意见，使其成为民情、民心的归宿。要通过各种形式，逐步实现社区自我管理、教育、服务，自我监督的真正自治，让和谐社区的建设有不竭动力。

二要服务。为人民服务不是过时的口号，在新时期更加要坚持从群众要求最紧迫的事情做起，拓展服务内容，改进服务方式，创新服务载体，更新服务理念，完善便民利民的社区服务体系，提升社区综合服务水平。特别要强化对社区困难群体的服务，让困难群众共享和谐社区发展的成果。

三要务实。要坚持贴近居民、贴近实际、贴近生活，坚持尽力而为、量力而行，立足自身人、财、物力，从小事做起、从平常事做起，想群众所想、急群众所急、帮群众所难、做群众所需，积少成多、积小成大，以实实在在的工作取信于民。

四要持续和创新。这是一项长期的工程，社区要从自身实际出发，多办一些能够长期坚持的事，要力戒形式主义和形象工程的虚假作风，多创造一些能够长期坚持、推而广之的经验，推动和谐社区建设工作扎实有效开展。同时还要以与时俱进的精神，根据社区群众的需求变化，促进和谐社区建设内容、形式、方法的创新，使和谐社区建设不断与群众需求相适应。另外，广泛动员社区各类专业人员发挥一技之长服务社区，形成人人服务社区、人人构建和谐社会的新格局。

总之，构建和谐社区是我们的终极目标。社区发展既已具备了理论上和实践上的重要性，通过借鉴和摸索，在这方面人们将取得越来越成熟的经验，接下来的事就是努力在实际工作中把它真正整合进社会发展的思路、目标、手段及其具体做法中。