集群治理失灵：理论与现实思考

7．1　集群治理失灵的理论分析与现实思考

7．1．1　集群治理失灵的理论分析

7．1．1．1　治理机制的不确定

首先，互动虽然能够弱化机会主义行为，但由于有限理性及非理性行为的存在，机会主义行为难以被完全抑制。其次，良好的治理机制是保证集群避免机会主义行为的关键，但治理机制本身也具有不确定性，表现在当客观条件变化时，某些治理机制会发生异变，反而成为导致集群不稳定的影响因素，导致集群竞争力的下降，从而产生治理失灵问题。此外，治理机制中的非正式机制（社会资本）对集群经济活动的调节也具有一定的范围，当集群规模超过一定的界限时，非正式机制对集群成员的约束力就会变弱，不能发挥协调和控制作用。

7．1．1．2　治理结构的不均衡

基于网络权力关系差异的集群成员之间的关系具有向不平等转变的趋势。当集群网络权力集中于少数集群成员手中时，就会导致集群治理不是按照公平互惠的原则进行，集群剩余的分配缺乏合理性，也可能导致产业集群的解体。

7．1．1．3　集体行动的困境

基于异质性偏好的集体行动理论认为，群体中领导者的产生及其行为将对集体行动均衡产生重要影响，其与参与者之间的策略性互动为集体行动的产生提供了可能。此外，正如本书模型所阐释的，声誉机制的作用增加了集体行动的可能性。但正如在应对欧盟反倾销诉讼的案例中显示的，参加应诉的企业只是少数，更多的企业选择了“搭便车”，因此，在面对集群发展问题时，集体行动的困境依然存在，实现“良好的治理”需要一个长期的过程。

7．1．1．4　共同治理的低效率

集群治理以互动为导向，以协调为控制手段，协商与合作是集群治理过程的基础，牺牲激励是这种治理方式的缺陷之一，从而导致共同治理的低效率。如何给予行为主体足够的激励是集群治理机制设计中的难题。特别是以共同治理为特征的集群治理可能会由于过度追求民主与共同决策，导致决策代表数量过多、决策过程流于形式以及决策本身的“搭便车”问题等。

7．1．2　集群治理存在的现实问题

7．1．2．1　治理机制方面存在的主要问题

（1）市场机制尚不健全。首先，集群价格机制尚不健全，由价格竞争导致的恶性竞争比较普遍。如我国珠三角、江浙一带的集群，多属于生产劳动密集型产品的市场型产业集群，出口的比较优势集中在价格优势上。在这类集群中，由于技术扩散和知识产权保护不力等因素，导致技术领先企业与跟随企业之间基于价格的恶性竞争普遍存在。我国出口商品遭受越来越多的反倾销调查也与此类价格恶性竞争有直接关系。其次，要素流通不流畅，无法充分发挥市场的配置作用。我国普遍存在产权市场、人才市场等要素市场不健全的现象，无法满足要素主体的需求，要素流通壁垒的存在导致难以形成区域统一大市场。这些都限制了产业集群技术创新能力和竞争力的提高。

（2）信任机制的局限性。家族主义信任在我国企业中起到主导作用，这种信任对企业发展有着固有的制约性——只有家族的信任才是最优的合作，但这种合作往往不是最有效率的。家族主义信任是一种自然信任状态，受到长期合作关系建立的成本制约和价值认同的限制，只有在特定的小群体内发挥“俱乐部产品”的作用，具有“局内人信任”的典型特征。这种家族主义信任与基于法律制度的社会信任还可能产生冲突，特别是目前我国法制建设尚不完善，可能出现以公共利益为代价而满足家族内部人利益的现象，导致治理成本的提高，集群内普遍信任无法形成（谭科峰、赵黎明，2006）。

（3）知识共享机制尚不完善。知识共享是创新合作的重要保证，但信任机制的局限性降低了企业与企业之间的知识共享水平。此外，由于企业的知识产权得不到有效保护，无法调动企业自主创新的积极性。而在产学研合作方面，一些因素也制约了企业、大学和科研院所的合作，如企业对产学研结合的认识不到位，导致企业不愿意投入大量资金进行产学研合作研发、技术转化以及推广活动；受制于现有的科研评价模式，高校和科研机构的科技成果转化率低；研究与开发（简称R＆D）市场化和产业化的进程还比较缓慢，政府因素在研究与开发活动中占据了主导地位，但比较而言，国家对高校和科研院所投入的资金不足，结构不合理；产学研结合缺乏统筹协调机制。

7．1．2．2　治理结构方面存在的问题

我国产业集群治理结构方面存在的普遍问题表现在以下几个方面：

（1）过于依赖大企业或者龙头企业。在产业集群治理实践中，大企业或者龙头企业发挥着领导示范作用，集群中龙头企业的发展直接影响到一个地方的经济发展水平，也事关集群内中小企业的生存。从实际情况看，我国大多数地方政府热衷于服务大企业、引进大项目就不难理解了。但过于依赖集群内龙头企业而忽视中小企业的发展往往会得不偿失。首先，龙头企业的行为也是以利润为导向的，出于自身发展考虑，可能会选择集群外的企业进行合作，甚至可能外迁，直接影响地方经济的稳定；其次，过于依赖龙头企业，也会导致集群创新能力不足，无法发挥中小企业的创新积极性；最后，龙头企业还有可能利用自己的优势地位谋求垄断势力，扭曲行业协会的本意，集群的集体行动容易遭受龙头企业的控制，限制了集体行动的自发性和自治性。(https://www.xing528.com)

（2）行业协会治理功能发挥不足。首先，很多行业协会、商会等本身就是依托政府成立的，或者带有官办、半官办、官民合办的色彩。一些中介组织表面上从原主管部门脱钩，但实际上“明脱暗不脱”；一些协会的领导由现任政府官员兼任，或者担任顾问、名誉会长，或者是由刚刚卸任的官员担任，实际上造成了政府、协会合二为一，结成利益共享体。政府不仅控制了协会的人事任免权，还是协会的主要资金来源，协会只能成为政府的附庸。协会往往是一身二任的“双面人”：对政府代表企业，对民间代表政府，其从事的中介服务也带有某些政府行政干预的痕迹，一些中介组织^[1]甚至直接成为承担行政或司法部门某些管理职能的事业单位。这样，行业协会在与政府的“讨价还价”中明显处于弱势地位，其政治意义往往大于其协调意义。其次，具有官办性质的行业协会往往不能摆脱行政色彩，仍然试图通过行政命令式的行为谋取垄断利益。再次，行业协会的会长一般由集群内比较有威望的企业家担任，在协会管理制度不健全的情况下，很难形成公平合理的议事制度，并限制集体行动发起，影响集体行动实施的公平性、公正性和效率。特别是小企业在行业协会中处于弱势地位，其利益很可能被以龙头企业为主导的行业协会所侵犯。最后，大多数行业协会本身由于缺乏资金、专业技术人才，在提供信息、开展行业指导等方面缺乏专业性，限制了行业协会服务功能的发挥。此外，行业协会的反竞争行为和惯例可能会阻碍有效竞争和公平竞争，进而阻碍技术创新和集群技术升级。

（3）专业中介服务机构发展缓慢。当前，服务机构少、服务产品少、服务质量差、服务手段单一、服务功能不健全等严重制约了专业中介服务机构的发展。主要表现在：不少机构行政色彩较浓，服务意识较差；有的过分追求盈利，收费与服务不成比例；人员结构、素质水平与所提供的服务差距较大；服务内容雷同，缺乏特色，服务对象主要面向国有大中企业。此外，部分服务市场也存在过度竞争或不良竞争的问题，需要政府建立健全监督考核机制，建立并完善约束机制。最后，对社会中介服务机构的管理不到位，特别是一些中介机构假冒伪劣、质次价高，中小企业受骗后，对寻求中介机构的服务更加丧失了信心。

例如，根据湖北省经济委员会对全省部分产业集群的调研，30．6%的企业表示对中介服务机构提供的服务表示不满意，只有11．1%的企业表示满意（表7．1）。由于服务收费过高、服务缺乏针对性和深度、服务产品和服务提供模式过于简单等原因，企业对各种服务项目的评价普遍不高。

就影响专业中介服务机构发展因素而言，专业中介服务机构自身因素包括：综合性高级人才缺乏、获取服务对象信息困难、缺乏运营资金、获取市场需求信息困难等（表7．2）。外部环境因素包括：政策体系不完善、技术来源不能满足客户需求、政府介入过多、市场化程度不高、缺乏税收优惠政策等（表7．3）。普遍认为政府对集群专业中介服务机构的扶持力度不够（表7．4）。

表7．1企业对各种中介服务项目的满意程度

注：此题为多选，企业样本104；资料来源：《湖北省中小企业社会化服务体系建设研究》（内部调研报告），2008

（4）地方政府公共权力的失范。在我国产业集群的发展过程中，地方政府发挥了重要的指导和引导作用。但由于政治经济体制尚不健全，地方政府行为的错位、缺位和越位现象比较普遍。一是政府公共权力的错位。由于计划经济体制的惯性作用，地方政府将行政权力延伸到它不应当触及的地方，以行政机制代替市场机制，人为地“制造”企业集聚，而不考虑企业自身的发展实际和产业关联性等因素，造成资源的巨大浪费。二是政府公共权力的缺位。主要表现在政府对自身的角色定位不清楚，未能履行职责，致使公共管理处于不确定状态。如没有有效地供给公共服务、对中介机构的扶持培育不足等。三是政府公共权力的越位。主要表现在地方政府利用行政权力过多地干预市场、干预企业发展，导致市场信号失灵（陈勇江，2008）。

表7．2　影响中介服务机构发展的自身因素

注：此题为多选，服务机构样本60，要求选择5项，因素总量为300个，下同；资料来源：《湖北省中小企业社会化服务体系建设研究》（内部调研报告），2008

表7．3　影响中介服务机构发展的环境因素

资料来源：《湖北省中小企业社会化服务体系建设研究》（内部调研报告），2008

表7．4　政府对中介服务单位的支持力度

资料来源：《湖北省中小企业社会化服务体系建设研究》（内部调研报告），2008