产业集群治理体系与网络权力

4．2　集群网络权力与集群治理模式

4．2．1　集群网络权力的内涵界定

4．2．1．1　权力

Emeison（1972）在《交换理论：社会交换的政治基础》一文中指出，权力一词主要用于社会学和政治学领域，“能力”是权力一词的本源内涵，是指某个人或组织影响、支配或者控制其他人或组织的能力。

权力一词最早是在经济学领域的应用中涉及企业内部管理及其市场影响力的。有学者认为，经济组织由分工引起交易成本的增加所产生，通过要素市场代替产品市场、等级关系代替交换关系，其本质是权力（高政利，2008）。关于权力的产生存在很多不同的看法，持契约论者认为，权力产生于技术进步产生的利益诱惑（拉坦，2004）、利益参与者的持续互动（青木昌彦，2001）、组织成员根据各自损失进行博弈而达成的权威配置（赵农，2004）、稀缺资源条件下个体与组织交换形成（徐风华、王俊杰，2004）、与事件信息收集和监督成本有关（高政利，2004）；交易成本经济学和新制度经济学认为权力产生于政府法令（林毅夫，2004）、个人对组织的依附（肯尼思·阿罗，1984）、私人信息优势带来的讨价还价能力（张维迎、柯荣佳，2002）。此外，有关企业竞争优势和核心竞争力的研究为企业权力理论提供了重要的研究基础，French和Ravon（1969）提出权力的源泉——强制、奖赏、法定、专家以及参照（景秀艳，2008）；基于关键资源的权力观认为，企业权力的来源是对关键性资源的掌握，关键性资源往往是稀缺性资源（但不仅仅是），从资源的稀缺性、重要性和不可替代性3个方面反映，包括物质资源、知识资源、技术专长以及配置这些专长的能力、管理水平、品牌资源、市场资源等。还有一些学者的研究涉及企业之间的权力影响，比如，Taylor（2000）提出了权力关系级差的概念；Smith（2003）认为，网络关系中的权力不对称是网络行为者位置的体现，并直接反映在商品链关键环节的占据与剩余价值的分割当中。

4．2．1．2　集群网络权力

在产业集群中，集群企业、集群代理机构、公共服务机构以及地方政府之间具有明显的差异，这种差异性来自于属性、位置、功能的差异，来自于不同组织所掌握的信息和资源的差异，从资源观的角度看，这种差异直接导致集群治理主体之间权力的差异，这一结论是显而易见的。但对集群企业之间的关系是均衡的还是非均衡的，哪种关系对集群发展更为有利，不同学者提出了不同的观点。波特（1990）认为对称关系能够推动竞争，一个经济体起主导作用不利于集群发展；而更多的学者关注集群企业之间的非对称关系，如Bathelt和Taylor（2002）指出集群内部平等的权力结构非常难以维持；魏江（2003）指出，存在权力及等级差异的集群结构才是合理的。事实上，关于集群分类的研究隐含着按照集群企业权力分布差异进行集群分类的方法，如按照马库森的分类方法，将集群分为马歇尔式工业区、轮轴式产业区、卫星平台式产业区、国家力量依赖型产业区等，其中，轮轴式和卫星平台式产业区都存在一个或多个核心企业或领导企业，形成了一个非对称的权力体系结构，即便是马歇尔式产业区和国家力量依赖型产业区也不排除核心企业的存在。因此，集群企业之间有明显差异，从权力的角度看，我们将这种差异归结为不同企业由于资源、能力以及网络结构不同所造成的权力差异。由于产业集群是一种典型的网络组织，这种权力不仅仅局限于单个企业，而且跨越企业边界，相互影响，扩展为网络权力。

从现有文献看，国内学者景秀艳博士较早提出了网络权力的概念，并将其定义为“在特定的企业网络中，一个企业动员或驱使其他企业实现自身愿望、满足自身利益需求的能力”（景秀艳，2008），她所关注的重点是生产网络中企业经济行为对其他关联企业的影响力和控制力，特别是网络权力对企业空间行为的影响。与景秀艳博士的定义不同，笔者认为，网络权力的存在，除了最基本的影响力、控制力以外，更重要的是网络权力通过影响、支配和控制手段，直接决定剩余价值的分配。进而我们将产业集群网络权力定义为某个集群治理主体影响、支配和控制其他集群治理主体的能力。

集群网络权力的基本内涵如下：首先，集群网络权力基于集群网络而存在，这一网络中涵盖了多元化的治理主体，根据权力来源及表现的差异可以将集群网络权力划分为企业网络权力、行业协会权力以及地方政府权力，分别对应集群治理体系中的企业网络治理、行业协会治理和地方政府治理。其次，集群网络权力比例构成由集群治理主体所占有的关键性资源和能力所决定。集群剩余是权力博弈的内容，集群网络权力结构决定博弈制度的选择性安排，而制度安排将影响集群成员的选择性行动，直接影响集群效率，进而影响集群剩余的规模（高政利，2008）。维护集群剩余索取权和控制权需要依靠制度（包括正式制度和非正式制度），制度形成的路径有两条：集权下的人为制造和分权下的全体一致而产生的制度权威。最后，集群网络权力（图4．1）表现为集群治理主体之间的影响力、支配力和控制力3个方面^[1]，体现出不同治理主体在治理网络中的重要性和对其他成员的约束力，集群治理主体拥有的网络权力大小直接决定其在集群网络中的位置以及获取集群剩余的能力。

图4．1　集群网络权力体系构成

需要说明的是，集群网络权力的存在并不否认集群治理体系的相互依存性，也不否认互动、协调手段的重要性，不同网络权力拥有者之间的互动、协调既是可行的，也是集群治理实践的常态。我们要进一步了解和证明的是，不同集群治理主体网络权力的来源是什么，网络权力的分布或配置是均衡的还是非均衡的，不同权力配置关系对集群效率的影响以及网络权力关系的演进趋势和规律。

4．2．2　集群网络权力来源及表现

目前，关于企业权力的来源有不同的认识，一些学者认为剩余控制权来自于物质资本控制权，另一些学者则认为企业的权力来自于对关键资源的掌握，而不仅仅是物质资本的控制。笔者同意后一种观点，并认为由于产业集群治理主体的多样性，企业、行业协会和地方政府网络权力的基础是不同的。

4．2．2．1　企业网络权力的来源及表现

（1）企业网络权力的来源。正如前文所述，产业集群是一种复杂的网络组织，涵盖了生产网络、知识网络和社会网络，企业网络权力也取决于企业在每个网络所拥有的特定要素的质量和数量，其中，“要素”可以归结为资源和能力。资源包括物质资源和非物质资源，其中，非物质资源包括资金、技术、信息、品牌、市场等关键资源，也包括信任、声誉等社会资本资源。不同的资源拥有者的权力大小是不同的，衡量权力大小既要比较拥有资源的数量，还要比较拥有资源的质量。一般来说，可以通过资源的稀缺程度、重要性和可替代性等进行衡量。资源越稀缺，则资源越重要；资源越不可替代，则资源拥有者的权力就越大。

除关键性资源以外，企业拥有的核心能力和动态能力也是企业网络权力的重要来源。其中，企业的核心能力取决于技术、知识、文化、管理、组织等，企业的动态能力包括开发企业现有的能力和开发新的能力。一般而言，企业拥有的核心能力越强，其拥有的权力就越大。

（2）企业网络权力的表现。我们按照企业在集群网络权力结构中的权力大小，将企业划分为位于高权力序阶的中心企业和位于低权力序阶的周边企业。其中，高权力序阶的中心企业既可能是卫星平台式和轮轴式产业集群中位于产业价值链关键环节的领导型企业，也可能是马歇尔式产业集群中与其他企业相比具有显著优势的企业。

在集群网络权力体系中（图4．2），权力强大的中心企业往往依靠自己的资源和能力优势，通过定价控制、库存控制、信息控制、运营控制和技术控制等实现对整个集群网络的治理，体现为进入权控制、管理权控制和代理权控制3个方面，并通过3个方面的控制实现对集群剩余的索取和控制。其中，进入权控制是指企业凭借关键性资源的占有而拥有的安排其他企业“进入”行业或市场的权力；管理权控制是指随着集群成员数量的增多，集群内部逐渐会形成一套成员普遍认同的基本行为准则或规范（非正式契约），这一套在集群内部通行的非正式契约受中心企业左右，需要强调的是，标准制定是集群企业获取权力的重要来源。集群内同行业优势企业通过组织参与制订技术标准，能够引导集群内企业执行特定的标准模式，确定区域或产业内的竞争规则，这将有利于集群竞争力的提升；代理权控制是指大企业往往通过获得行业主导企业的“代理权”，组建本地生产网络，如OEM、ODM“代理权”（景秀艳，2008）。

图4．2　集群企业网络权力解构

（景秀艳，2008）

4．2．2．2　行业协会权力的来源及表现

行业协会是以同行业企业为主体，根据国家法规政策规定而组成的，具有自愿性、非营利性和自律性特点的行业管理组织，是联系政府与企业的纽带。行业协会的存在有利于加强对企业的政策引导、协调服务和信息交流。近20年来，行业协会引起组织制度领域研究的广泛关注，并在发达国家的经济社会治理中发挥着重要作用。行业协会与集群企业和地方政府之间的权力分配及利益协调是集群治理的重要内容，通过彼此间的博弈互动，形成与治理相对应的权力配置形式和利益解构。行业协会治理要体现代表性、合法性和责任性，这些都取决于行业协会权力的社会合法性与经济合理性。

（1）行业协会权力的来源。行业协会治理权力来自于3个方面：社会契约、法律授权以及政府委托，其治理权力介于“硬约束”和“软约束”之间，行业协会的权力来源、发展阶段及状态等直接影响其权力的大小。

一是通过社会契约而获得。通过社会契约获得的权力具有普遍性，主要通过一定的机构和程序赋予行业协会对其会员企业进行管理的权力。契约产生的权力通过民主机制产生，如行业协会与其会员企业之间订立的协会章程。企业之所以入会在很大程度上与行业协会所具有的服务和协调功能有关，例如，会员企业通过会员大会，其行为就要受到行业规约的限制和协调；再例如，会员企业缴纳会费以及其他非货币性资产，进而从行业协会获得信息、咨询等服务。因此，行业协会的权力来自于企业权力的让渡，企业相互联合，将权力授权一个中心组织，规制行业内行为，增进共同利益。行业协会成立的关键在于会员企业就权力让渡达成一致协议，否则，行业协会就容易走向瓦解。

二是通过法律授权而获得。协会组织来源于成员认可的权力还必须得到统治者或国家法律的承认或追加以及制约，使得这种权力既具备足够的权威，而又不至于被滥用。主要表现在3个方面，首先，国家制定的结社条款是行业协会得以存在的法律基础；其次，国家通过法律授权形成对原本属于行业协会的权力进行认可；最后，国家通过法律授权把原本属于政府行使的权力转移给行业协会，如注册会计师协会和律师协会以及某些行业对技术标准的设计和执行等。

三是通过政府委托而获得。政府部分行业管理权的有效行使往往需要行业协会的参与和协助。例如，政府制定的产业发展政策和集群规划是政府宏观调控的主要手段，但政府对行业的发展往往缺乏足够的信息和了解，这时就需要行业协会提供资料和论证，政府就可以委托行业协会进行前期调查与研究，甚至直接撰写报告或规划。再比如，在中小企业科技创新基金的申请过程中，部分地方政府委托当地产业集群行业协会提供证明材料，协助政府完成审批等。

（2）行业协会权力的表现。从行业协会的权力来源可以看到，行业协会治理职能的发挥依托的是委托代理机制，其权力包括：①许可准入权，如行业协会受政府委托，为集群企业提供市场准入资格认证以及产地证、质量检验证、生产许可证和进出口许可证等资格审查、证照签发服务。如湖北省随州市曾都区食用菌技术协会为保障产品质量安全，负责组织协调菇农推广香菇标准化栽培、新品种实验和新技术推广，为出口企业提供高品质货源。②监督管理权，行业协会通过建立适应社会主义市场经济体制需要的行业自律性条款，担负起行业自我管理的职责，对企业的市场化行为进行监督，发挥自律、协调、监督和维权的作用。如为了防止企业之间的不正当竞争，行业协会可制订统一的竞争公约及准则，查处违规行为，协调会员企业之间的矛盾，把同业竞争引向公正公平的轨道。③制裁权，主要是依据法律和自治规章追究被管理者的责任等。

4．2．2．3　地方政府权力的来源及表现

（1）地方政府权力的来源。政治学领域的研究认为政府权力来自被统治者的认可，是人民权力的让渡。而从地方政府权力的合法性角度看，地方政府的权力首先来自宪法的授予（见《中华人民共和国宪法》第105条至110条的规定），宪法直接规定中央政府和地方政府的权限划分；其次，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府的权力也作出了明确规定；最后，地方权力还来自单项法律的授权。

（2）地方政府权力的表现。作为国家权力核心的行政权力，由政府体系内的不同行政主体分割，根据各自不同的行政管理资格和权能表现为行政职权。大致包括：行政规范权、行政许可权、行政确认权、行政禁止权、行政处罚权、行政强制权和行政裁决权等。此外，地方政府的重要权力还表现在通过制定集群规划或集群政策，影响集群治理主体的行为。

4．2．3　集群网络权力的主要特点

集群网络权力体现出相互分离又相互联系交叉式的权力结构，具有相对分散性、上下互动性、相互依赖性、中心性、结构性以及动态性的特点。

（1）相对分散性。集群网络权力是分散的，但这里的分散并不是完全分散，而是一种相对的分散。因为集群治理主体是多元的，包括企业、行业协会以及地方政府等，同时，治理也强调这些主体之间的合作，体现出联合治理的特征。

（2）上下互动性。正如我们对集群治理的定义，治理的权力流向是上下互动的，合作、协调、伙伴关系等是集群治理主体之间关系的一般表现，因此，集群网络权力让渡是多元的、相互的。

（3）相互依赖性。致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到组织目标，必须相互交换资源。由资源、能力或是体制而获得的权力之间相互依赖，任何一方的缺失、错位都会影响共同目标的实现。

（4）中心性。在集群网络权力关系中，治理主体之间的权力依赖程度并非对等。关键性行动者依靠自己的资源和能力优势在集群中拥有权威资源，在产业集群中具有核心治理能力，位于集群治理体系的主导地位，影响和控制着集群网络的运行。

（5）结构性。在产业集群中，每个企业都拥有不同的资源和能力，也都拥有不同程度的网络权力，只是不同企业在网络权力体系结构中位于不同的权力序阶，进而形成不同的权力关系结构。其中，位于高权力序阶的治理主体能够在与其他集群成员的协调中处于支配地位，而位于低权力序阶的治理主体则容易受到中心治理主体的影响和控制。

（6）动态性。权力来源于关键性资源、能力以及信息和体制等，其中，关键性资源、能力，包括信息等都是动态变化的，特别是关键性资源的稀缺程度、重要性和不可替代性都会随着时间而变化，企业的技术、组织、管理等能力也会随时间而变化，行业协会、地方政府的职能和作用更是会伴随集群的演进而变化，这些变化进而决定了集群网络权力是不断动态调整的。这种动态调整既包括单一治理主体拥有权力的动态变化，也包括整个集群网络权力体系结构的动态变化，如集中到分散、分散到集中等。(https://www.xing528.com)

4．2．4　基于网络权力关系的集群治理模式

产业集群治理模式是治理结构、功能和过程的逻辑统一，不同的治理结构包含不同的权力结构因素，因此，网络权力关系是划分集群治理模式的重要基础。集群网络权力关系是指处于不同权力序阶的集群治理主体之间相互作用的一种状态。根据治理主体的不同，网络权力关系主要可以分为四大类：企业与企业之间、企业与行业协会之间、企业与政府之间、行业协会与政府之间；根据权力序阶的不同，集群网络权力关系主要是不同序阶主体间的博弈关系以及相同序阶主体间的博弈关系；从权力获得角度看，存在企业与企业之间的互动博弈（包括价值链同一环节的不同企业之间的权力关系以及分布在价值链不同环节的企业之间的权力关系）、企业与行业协会以及政府的互动博弈、行业协会与政府之间的互动博弈，博弈的基础是集群剩余的索取权和控制权，直接表现是对集群发展的管理权的控制。就治理主体之间的权力分布和流向而言，呈现出如图4．3和图4．4^[2]所示的特点。进而，我们可以根据治理主体在网络权力关系中的位置划分集群治理模式的类型。

图4．3　价值链节点与网络权力地位分布关系

（景秀艳，2008）

说明：①此图仅为价值链各环节权力的大致分布，不同的产业会有一定的差异；②某些产业集群可能只涉及价值链某一个环节，权力分布主要取决于对关键性资源的掌握和企业自身能力，位于权力高序阶的是集群中的优势企业

由图4．3可以看到，在价值链节点中，研发、设计、关键零部件生产等高利润环节与高权力序阶对应，制造、装配、物流等位于价值链低端环节的企业将在集群网络权力关系中处于较低的位置，随后，占据营销渠道和品牌等具有较高价值的环节的企业也拥有较高的集群网络权力。当然，在价值链节点的每一个环节也可能有若干个企业，这些企业拥有的集群网络权力也是有差异的，拥有更多资源和能力的企业在同一个价值链环节拥有更多的网络权力，企业通过自身的市场行为，在价值链或产业链中形成不同的控制和影响模式。进而在产业集群中形成不同的产业链纵向和横向控制方式以及不同的市场结构特点。

图4．4　集群网络权力流向

（杨树旺等，2008）

说明：→表示权力强流向；→表示权力弱流向；△表示3个行为主体之间的协调（治理）机制

此外，在集群治理体系中，由于企业、行业协会、地方政府之间拥有权力的差异，还存在着权力流向的强弱对比问题，这种权力流动的强度和方向的变化也将导致集群网络权力关系的变化。

Oliver等（2004）将治理模式划分为强制型、自愿型、目标型以及框架规则型（表4．1）。杨树旺等（2008）根据集群治理结构中治理中心的不同，将产业集群的治理模式划分为企业主导型、行业协会主导型以及地方政府主导型，并指出企业主导型与目标型治理模式相对应，地方政府主导型治理模式与强制型治理模式相对应，而行业协会主导治理模式介于目标型和框架规则型治理之间。

综合上述观点，笔者基于网络权力关系的差异将集群治理模式划分为3种：领导型、平等型和管理组织型（表4．2）。其中，根据治理中心的不同，领导型治理模式又可以划分为单核心企业主导型和多核心企业主导型，领导型中心企业既可以是本地企业，也可以是外来企业或是跨国公司。判断一个企业是否为领导型企业的标准不是企业的规模大小，而是企业在集群治理中是否扮演核心决策带动作用。从领导型到平等型^[3]，权力分布的不对称程度由高变低。管理组织型治理又可以划分为行业协会主导型和地方政府主导型。根据本书所建立的集群治理体系框架，企业网络治理位于集群治理体系的核心层，行业协会治理位于辅助层，地方政府治理位于外围层。

表4．1　4种典型的治理模式

资料来源：Oliver Treib、Holger B－hr、Gerda Falkner，2004

表4．2　产业集群的3种治理模式

4．2．5　集群网络权力关系和治理模式的演进

集群网络权力关系和治理模式的演进往往与治理主体资源、能力的演进及其所处环境和规则的变化联结在一起。激发权力关系演进的影响因子复杂、多变，引起治理模式演进路径的因素具有多样性和复杂性的特点。集群网络权力关系和治理模式演进的趋势和规律大体可以归结为以下几个方面。

4．2．5．1　由平衡向不平衡演进

集群网络权力关系的演进与集群演进密切相关，对于以中小企业为主的产业集群（马歇尔式产业集群）而言，在集群形成初期，企业之间的分工关系建立在血缘关系、朋友、乡邻等社会关系基础之上，信任、声誉等非正式治理机制发挥着重要作用。企业的产品差别化程度小、企业规模和市场地位没有明显的差别，企业之间的权力差异并不明显。

随着集群的进一步发展，企业的差异开始显现，资源开始向少数几个企业集中，大企业开始出现，并进一步控制了集群产品生产的核心环节和关键性资源，企业能力得以进一步提升。一些较为成功的大中型企业开始实行强强联合，大型企业集团开始出现。集群治理网络逐渐从水平型向垂直型演进，网络权力关系从平衡向不平衡演进，治理模式也从平等型向领导型转变。

大多数学者认为，不平衡的权力关系（治理结构）有利于产业集群保持竞争力。因为如果在一个产业集群内存在几个大企业（龙头企业），他们既相互竞争又可以有效地控制竞争程度。大企业自身保持适度规模，最大限度地优化区域、行业的资源配置，还可以依靠规模得到一定程度的垄断利益，进而能够在市场竞争和规模经济之间找到有效、合理的均衡，从而获得最大的生产效率，使产业集群同时实现规模经济和范围经济（图4．5）。

图4．5　集群龙头企业投资行为的外部性

（Nijdam、Langen，2003）

在组织集群培训方面^[4]，龙头企业发挥了重要的带动作用。如，湖北省宜昌市夷陵区稻花香酒业产业集群内龙头企业稻花香集团投资建立的职工培训中心；枝江酒业产业集群内龙头企业枝江酒业集团投资建立的培训中心；武汉市蔡甸区电子产业集群内龙头企业冠捷公司设立的冠捷培训中心；通城县涂附磨具产业集群内龙头企业玉立公司设立的湖北玉立职业技术学校等。此类培训中心依托实力雄厚的龙头企业组建，主要面向企业内部员工进行技能培训，部分面向集群其他企业，有效地提高了产业集群内的劳动生产效率。

在建立生产力促进中心方面，存在大量依托龙头企业而建立的机构。如，依托稻花香酒业公司建立的宜昌市夷陵区稻花香酒业产业集群生产力促进中心；依托湖北仙桃新发塑料制品有限公司建立的彭场无纺布生产力促进中心和仙桃市无纺布制品生产力促进中心。此类生产力促进中心对集群企业提供有偿服务，促进集群企业的技术升级，从而带动产业集群整体技术进步。

在建立研发中心方面，也存在很多由龙头企业独自或由龙头企业联合其他企业建立的研发机构。如，湖北省十堰市茅箭区汽车零部件产业集群内的万向通达集团公司研发中心、十堰正和车身有限公司技术研发中心、汽车工业学院技术研发中心（驰田）、十堰飞纳科科技有限公司纳米技术研发中心；通城县涂附磨具产业集群内的湖北玉立砂带股份公司涂附磨具技术研发中心；潜江市泽口化工产业集群内的永安药业技术中心、江汉盐化技术中心；团风县钢结构产业集群内的湖北潮流钢结构工程技术中心；武汉市蔡甸区电子产业集群内的冠捷研发中心；黄冈市黄州饮品产业集群内的伊利研发中心、太子奶研发中心、汇源研发中心；荆门市东宝区磷化工产业集群内的湖北洋丰集团研发中心；宜昌市夷陵区稻花香酒业产业集群内的稻花香酒业技术中心；枝江酒业产业集群内的枝江酒业集团研发中心；在宜昌市磷化工产业集群内，湖北兴发化工集团股份有限公司、宜昌楚磷化工有限公司、云南盛世达化工公司、保康楚烽化工有限责任公司等多家企业共同出资组建的兴发精细磷化工研发中心等。此类研发中心往往是由实力雄厚、技术水平较高的龙头企业组建，服务对象主要为企业自身，是促进企业技术创新的重要支撑力量。

4．2．5．2　由一极向多极演进

在网络权力关系从平衡向不平衡的演进过程中，既可能出现一个中心企业承担主要治理功能，也可能出现多个中心企业承担主要治理角色，特别是部分弱势企业有可能通过自身能力的提升以及外部环境的变化获取关键性资源，进而成为新的治理中心。总体而言，多极化是网络权力关系演进的总体趋势，也是一种更为普遍的现象。

4．2．5．3　行业协会的权力呈现提高趋势

行业协会的从无到有、由弱到强伴随着集群从萌芽到发展再到成熟的整个过程，行业协会的逐步完善以及在产业集群治理中功能和作用的加强，是集群得以健康、持续发展的重要保证，也是集群在治理过程中协调政府和企业关系的重要基础。随着行业协会管理规章制度以及管理职能和手段的完善，行业协会能够获得更多的许可准入权、监督管理权和制裁权，其权力实施也将得到更为有效的法律认可与保护。更有甚者，根据一项调查，我国的行业协会开始通过把握准入和标准制定的权力逐渐向企业和行业渗透，行业协会组织的“供给过度”和脱离行业发展的现象开始出现，甚至出现与行业主管部门的权力之争（关永强、谢思全，2008）。

4．2．5．4　地方政府的权力演进呈现多样化

在产业集群发展实践中^[5]，地方政府扮演了两种不同的角色，其权力演进也呈现出不同的阶段和特点。

比如在我国江浙一带的产业集群演进过程中，地方政府在集群形成初期采取“无为而治”，任其自由发展，“还富于民”，地方政府部门并没有依托自身的行政权力过多地干预市场，企业是集群治理的主体。随着集群的进一步发展，一方面，在企业间实力的差别化进程中，大企业通过与地方政府的良好关系往往能够获得更多的信息和资源，政府扶植大企业（龙头企业）、抓大项目的行为进一步深化了集群网络权力关系的不均衡状态；另一方面，伴随集群发展而出现的各种问题，如恶性竞争、产品安全、环境污染、资源浪费等，使得政府从“无为”开始向“有为”转变，地方政府运用各种政策影响集群企业的发展，开始在产业集群发展中显示治理权威和力量，地方政府和集群企业之间的博弈互动成为集群治理的核心。

而在中西部地区的产业集群演进中，地方政府在集群形成初期就是重要的推动者，政府招商部门通过低廉的土地、税收优惠、财政补贴政策等手段，吸引大企业和关联企业进入本地，成为地方产业园区从企业扎堆到企业关联集聚的主要推动者。当产业集群逐渐成熟，政府开始逐渐放权，外来企业的入驻和本地企业的产生主要靠集群产业自身和投资环境的吸引力，集群治理过程逐渐从政府主导型向政府引导型转变^[6]。