沈阳市人才实力与政策比较研究：打造沈阳人才高地战略

第六章　沈阳市人才实力与人才政策比较研究

当今世界，科技进步日新月异，人力资源已成为最重要的战略资源，人才在综合国力竞争中越来越具有决定性意义。以经济实力、科技实力和国防实力为主要内容的综合国力的竞争，归根到底是人才的竞争。谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势，谁能把人才优势转换成知识优势、科技优势、产业优势，谁就能够赢得竞争的主动权。本书将通过国际、国内比较的方式，从人力资源在全国的竞争力比较、人才政策体制和人才大环境三个方面，说明沈阳人才工作状况及其成因。

一、沈阳市人力资源在全国副省级城市中的竞争力比较

中国要在21世纪大力提升国家核心竞争力和综合国力，完成全面建设小康社会的历史任务，实现中华民族的伟大复兴，根本任务是实施人才强国战略。要把人才作为推进事业发展的关键因素，努力造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍，开创人才辈出、人尽其才的新局面，把我国由人口大国转化为人力资源强国。在此背景下，全国各城市纷纷行动起来，提出各种人才发展理念，实施各种人才发展政策。近年来，全国各省市纷纷提出如“建设人才高地”、“实施人才强省(市)”等人才发展战略，出台各种人才政策，调整人才管理体制。在2004年由潘晨光主编的《中国人才发展报告》中，沈阳市人才竞争力在15个副省级城市中的排名位列第5。

在对多指标进行综合时，本书使用主成分分析法。数量统计中的主成分分析法原来是用于处理多维随机变量在线性变换下其分量相关问题的，它通过求协方差阵或相关系数矩阵的特征值与特征根运算，按指定的贡献率求出集中原来随机变量主要信息的、相互无关的主成分。它可以用来计算多变量样本的相对数值，即构造样本的指数。

表6-1　中国15个副省级城市人才竞争力比较

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表6-2　中国15个副省级城市人力资源就业状况比较

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表6-3　中国15个副省级城市人力资源质量比较

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表6-4　中国15个副省级城市人力资源潜力比较

从表6－1至表6－4我们可以看出，在全国15个副省级城市中，沈阳市的人才整体竞争力比较强，排在第5位(见表6－1);沈阳市的人力资源质量方面在全国的排名较好，名列第1(见表6－3);在人力资源就业状况竞争力得分中，由于从业人员增长状况较差，严重影响了沈阳市人才状况在这方面的得分，从而使得沈阳市在该排名中列倒数第2位(见表6－2);在人力资源潜力状况的排名中，沈阳市的得分也不是太高，仅名列第10位(见表6－4)。

二、人才政策体制比较

(一)人才投资政策比较分析

在知识经济中，人才资本是最具增殖力的人力资本。人力资本是国民通过学习和培训所形成的有用知识和技能的价值表现。实施人才战略，首先要加大人力资本投资力度，实行人力资本投资优先战略。

1.美国的人才投资政策分析

作为当今世界头号经济和军事强国的美国，同时也是世界人才强国，拥有全世界1/2的博士，1/3的硕士。美国的科技研究开发人员近百万人，居世界首位。美国还拥有大量高素质的劳动者。

首先，美国强调“教育优先”、“投资于人”，积极开发本国的人力资源。1999年美国教育投入为6350亿美元，占GDP的7.7%，成为世界上教育经费支出最高的国家，从而为其成为教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。美国重视教育的传统集中体现在州一级，各州40%的财政收入都用于教育，地方政府的财产税主要用于教育支出。美国还高度重视科技研究和开发投资，其研究和开发经费占国内生产总值的3%，为世界最高水平。

其次，美国培养高素质劳动者和高层次人才并举，努力实现“全民皆学”的目标。美国自建国以来，一直强调教育机会均等，明确规定普及义务教育是国家的义务，在各级政府的共同努力下较早实现了普及12年义务教育的目标。为了培养高素质劳动者，增加就业者的知识和技能，美国政府重点扶持职业教育。

再次，落实“终身教育”理念，政府和企业共同投资继续教育与培训。知识经济时代要求不断更新知识，实现终身教育，建立“学习型社会”。人力资源理论强调进行人力资源投资是经济增长的重要源泉，是可为企业创造利润和回报的生产性投资，而非单纯的成本开支。“投资于人”成为美国政府和企业的共识并转化为具体行动，其中一个重要表现就是共同投资成人继续教育和员工培训。美国政府高度重视继续教育，每年用于国民知识培训的资金达1000亿美元，目前每年有2300万人接受继续教育，其中工程师就有50多万名。

最后，推出各种资助和奖励措施，以鼓励优秀人才脱颖而出。为保证学生不因经济困难而辍学，美国政府提出:减免大学生家庭所得税，增加面向低收入家庭的佩尔奖学金的最高限额，建立大学学费预付计划项目等。美国政府、企业和民间团体还设立各种科技奖励制度以鼓励杰出人才。国家科技奖包括美国国家科学奖、国家技术奖、沃特曼奖、费姆国家发明者大厅大奖、青年探索者奖等;民间的有民间学术团体科技奖;公司的有公司科技奖和西屋科学天才奖等。

2.新加坡的人才投资政策分析

新加坡从独立之初就紧紧抓住了人才这个根本，新加坡领导人始终念念不忘开发人才、培养人才的重要性。李光耀强调:“开发人才，尊重人才，依靠人才，是我们的第一要务。”新加坡政府在人力资源开发方面致力于培养三支队伍。

首先，新加坡政府非常重视基础教育和继续教育，努力培养一支高素质的劳动力队伍。自独立以来，新加坡政府一直十分重视基础教育，在财政上予以大力支持。政府对教育投资的增长速度超过了国民生产总值的增长速度。1960～1990年，新加坡国民生产总值增加了13倍，而同期教育经费支出增加了15.6倍，1990年新加坡教育经费占国民生产总值的5%。另外，新加坡政府高度重视继续教育，在营造“终身学习，终身可雇”的氛围的同时，还加大了对在职工人的技能培训力度，“先培训后就业，未经培训不得就业”已成为一种制度。1997年亚洲金融危机后，政府加大了对继续教育的投入，1996～1997财政年度通过技能发展基金拨给企业培训工人的资金为0.47亿新元，而在危机之后新的财政年度政府拨款猛增到4.5亿新元。政府和全国职工总会还设立专项基金为雇主培训工人提供补助。新加坡政府的上述措施，在舒缓失业的同时，还为新加坡造就了一支世界一流的高素质的劳动力队伍(新加坡大学教育入学率从1968年的4%上升到2002年的66%)，从而为吸引资本和技术密集型投资创造了重要条件。

其次，新加坡政府重视“精英教育”，培养了一支高层次精英人才队伍。1979年以来，为了实现产业升级，将劳动密集型产业逐渐转向资本与技术密集型产业，政府大力发展高等教育，集中财力、物力培养高级科技和管理人才。政府教育经费中有将近1/4投向大学和工科院校，用以培养高级专门人才。政府还设立研究奖，鼓励优秀的大学生攻读研究生。从20世纪70年代开始，政府还设立奖学金，选送成绩优异者到世界著名的大学深造，同时还与世界一流大学合作办学以培养各类人才。这种英才教育方式为新加坡培养了一支高层次精英人才队伍，他们占总人口的1%～2%，天资聪颖、受过良好教育或专业训练，在政府和企业中成为高级技术或管理人才，成为新加坡发展的“顶梁柱”。

最后，新加坡政府重视将科技成果转化成生产力，培养了一支本地科技企业家队伍。为了鼓励企业开展研发工作，新加坡政府设立了一系列基金和制度，如人才开发援助计划、研究开发援助体制、技术革新援助制度等，为企业的研究开发活动提供各种补助和援助。为了将科技成果尽快转化成生产力，20世纪90年代以来，新加坡政府和企业都加大了对研发的投入，该国的研发投资总额在国民生产总值中所占比例1995年就已接近2%。为了培养一支具有“永不服输精神”的科技企业家队伍，新加坡政府采取了一系列重要举措，政府推出了“科技公司培养计划”，斥巨资帮助科技企业家建立自己的公司，国家科技局为新公司提供85%的营运开支，并委托经验丰富的科技企业经理为新公司提供管理服务;政府还帮助高科技和高风险公司成为二级挂牌公司，以便它们筹集资金;帮助公司、研究机构和大学在项目研发方面进行合作并给予资金等多种形式的支持;鼓励风险投资，风险投资基金享有免税权，管理风险基金的公司可以享受让税的优惠。政府希望通过采取这些措施营造有利于科技企业家成长的环境。

3.上海的人才投资政策分析

上海的做法是努力构建国际化的人才教育培训中心，推进教育与培训国际化，发展多层次、多形式中外合作办学，引进国内外一流大学到上海办分校或培训机构，建立国际化的人才教育培训体系。在教育培训中，以能力建设为中心，推进人才国际化进程，大力提高各类人才的创新能力。拓宽人才培养途径，建立实践出人才的育人机制和评价认可机制，大力培育党政领导人才、现代经理人、科技创新者和各类高级技能型人才，进一步提高上海人才的国际化素质。构建终身教育体系，提高市民的整体素质，建成与国际接轨的学习型城市。大力提高在校生占18～22岁户籍人口比例的高等教育毛入学率、财政性教育经费占GDP的比例、高级技工占技术工人的比例，增加教育培训人次。其目标是:

一是高等教育毛入学率(在校生占18～22岁户籍人口的比例)，由2000年的51%到2005年提高到55%以上(高校生达到50万人)，到2010年提高到65%(高校生达到70万人)，到2020年提高到80%(高校生达到80万～100万)，达到美国1996年的发展水平。

二是每年财政性教育经费占GDP的比例，由2000年不足3%到2005年提高到4%，达到发展中国家在20世纪90年代末的平均水平，到2010年提高到4.5%，到2020年提高到5%，接近20世纪90年代末的世界平均水平(5.2%)。

三是每年教育培训人次，由2000年的250万人次到2005年增加到300万人次，到2010年增加到400万人次，到2020年增加到600万～700万人次。

四是高级技工占技术工人的比例，由2000年的6.2%到 2005年提高到15%，到2010年提高到20%，到2020年提高到30%。

根据芝加哥大学詹姆斯·海克曼的测算，中国各级政府现在大约把国民生产总值的2.5%用于教育投资，30%用于物质投资。这两项投资在美国分别是5.4%和17%，在韩国是3.6%和30%。这位曾经获得2000年度诺贝尔经济学奖的教授指出:“中国对人进行投资的支出，远远低于各国平均数。如果中国过多投资于一种资本，而另一种资本投资不足，那么，财富增长的机会就丧失了。”

而沈阳在2003年的教育支出仅为18.81亿元，同年沈阳的GDP为1603.38亿元，教育支出仅占GDP的1.2%，远远落后于全国平均水平。另外，在人才投资政策方面，沈阳市还没有制定出系统的政策与规划。

(二)人才引进政策比较分析

现在无论是世界各国还是国内各个省份都已经认识到，人才就是财富，人才的引进既可以为本国、本地区节约大量的教育培训费用，又可以直接为本地区和企业创造大量的财富和利润。因此，各级政府以及各类企业都十分重视人才的引进工作，利用各种机会，采取各种手段吸引外国、外地的人才。

1.美国的引进人才政策

第一，美国制定了比较开放的移民政策以招揽人才移民。美国政府多次修改《移民法》，不断放松对技术移民的限制，明确提出，对于学术、专业上有突出成就的人才，一律优先加入美国国籍。美国政府还特别批准，每年可以有6000名外国科学家和高级科技人员直接到美国合法定居。

第二，制定各种优惠的留学政策，吸引各国学生到美国留学，而后再提供优惠政策留住别国人才。1946年美国实施“富布赖特计划”，每年提供优厚的奖学金接受各国学生赴美学习; 20世纪60年代美国又推出《国际教育法》，扩大与外国交换留学生。美国各大学也相继推出各自的留学教育政策，为外国学生攻读硕士和博士学位提供“研究助理”、“教学助理”等带薪职位以资助他们读完学位，并为他们的学习和研究提供各种方便。在美国获得高等教育学位的外国公民不受临时工作签证名额的限制，美国还为这些外国留学生取得永久居留权和加入美国国籍打开了大门。1999年，在美国的留学生达49.1万人，大约占全球留学生总数的1/3，其中约有25%的外国留学生选择留在美国定居。

第三，提供优厚的待遇和优越的工作条件抢夺外国人才。第二次世界大战结束后，美国抢走了数千名德国科学家和工程师。前苏联解体后，美国以高出原薪10倍的价格收买前苏联反导弹专家，并一次挖走2000多名核专家。美国不仅从发展中国家高薪聘请人才，还从其他发达国家高薪买才。仅英国航天界就有数千名设计师和高级工程师被高薪聘到美国工作。美国在高薪聘才的同时，还为他们提供充足的科研经费和良好的工作环境，满足科研人员的成就感。这是美国从他国抢夺人才的另一个重要手段。

第四，加强国际学术交流与合作，巧用外国人才和智力。美国利用其优越的研究开发、创新环境等条件，通过各种形式邀请外国专家、学者到美国从事研究工作。1997～1998年，在美国高等教育机构工作的外国访问学者就达6.6万人。目前，美国与70多个国家和地区签署了800多个科技合作协议，利用各自的资源优势合作攻关。

2.印度的人才吸引政策

20世纪80年代以来，印度政府适应现代信息技术发展的潮流，制定了重点开发计算机软件的发展战略，把培养信息技术人才和发展信息技术产业作为长远战略加以实施。印度政府采取一系列措施，大力培养信息技术人才。由于信息技术人才在印度国内缺乏良好的受教育条件和研发条件，存在就业机会有限、技术贡献与收入不成比例、创业艰难等障碍，为了吸引信息技术人才回流和相应的资金回流，印度政府采取了一系列措施。目前，印度已成为世界第二大软件王国，被联合国秘书长安南誉为发展中国家发展高科技的榜样。大力培养和吸引信息技术人才是印度取得成功的关键因素。

第一，政府和信息技术产业联手，消除教育“瓶颈”。为了满足信息技术产业飞速发展对人才的需求，政府积极扩大印度理工学院和地方院校的招生规模，同时鼓励信息产业出资兴办教育并取消对建立英语授课学校和私立大学的限制。政府同企业合作扩大教育规模，改善高等教育办学条件和科研条件，实现信息技术教育产业化。

第二，企业实行高薪和引进优先认股权，增大对技术人才的吸引力。在信息技术公司中对核心技术人才实行高薪或引进优先认股权目前已成为印度各公司广为采用的一种留住技术人才的措施。

第三，吸引外企投资，增加就业机会。印度每年涌现出大量信息技术人员，凭借其工资低、技术人员多的优势，吸引外企在印度投资，充分利用印度本国的人力资源。政府通过创立风险基金和提供税收优惠等措施鼓励企业发展，进而增加高学历者的就业机会。

第四，建立软件技术园，吸引人才回国。印度先后建成18个软件技术园，5500多家海内外公司在这里注册，入园软件企业享受着政府的各种税收优惠。经过印度政府多年的努力，印度信息技术人才外流的比例已经从1992年的25%下降到1999年的14%，同时也出现了人才回流的现象，仅2001年印度就吸纳了从美国回国人才10万多人。回流的人才带来了大量的资金，据统计，印度回国人才投资的数额为平均每人每年20万美元。现在美国硅谷的印度裔美国人有30多万，每年的收入多达600多亿美元，他们大多把赚来的钱投资印度的高科技产业，产生了良好的效益。

3.上海的人才引进政策

目前，我国各省市也都纷纷制定各种政策，采取各种措施，大力吸引全国乃至世界各地的人才为其所用。在国内上海的人才引进政策是比较完善的。目前，“柔性流动”已成为沪上人才引进的主导模式，2003年，通过办理《上海市居住证》(上海“绿卡”制度)引进的人才为21062名，办理户籍引进人才的则为16465名。近年来，上海以增强城市综合竞争力为中心，以人才结构调整为重点，以创新机制为手段，以深化人事制度改革为动力，抓住人才吸引、培养和使用三个基本环节，在政策创新、制度改革等方面进行了一系列的实践探索，使得人力资源呈现总量稳步提高、结构得到优化、素质全面提升、集聚态势不断加强等特点。

4.沈阳市人才引进政策的不足

沈阳市虽然也先后制定了一系列吸引国内外人才来沈工作的优惠条件及鼓励办法，但与美国甚至上海相比，也还存在着不小的差距。

第一，沈阳市人才市场在人力资源配置中的基础性作用不强，人才的激励、竞争、流动机制尚未全面形成，以政府所办的服务机构为主，以社会举办机构为辅的配套人才流动、测评、培训服务体系也没有完全建立。沈阳市政府所办的人才市场还缺乏市场经济意识，把服务当成一种负担，不愿开发新的服务项目。

第二，同人才建设相配套的政策法规体系尚未完善。全市性的人才法规、知识产权保护、职工入股等良好的政策法规体系没有完全形成，形成的部分也没能完全落到实处。这些法规文件没有起到促进沈阳人才管理，使人才管理达到有章可循的目的。事业单位还没有完全推行竞争上岗的制度，没能真正从制度上形成有利于优秀人才发挥聪明才智、脱颖而出的机制和环境。

第三，沈阳市引进人才的优惠政策不够，人才发挥作用的机制和环境不好。沈阳地处东北，地理条件不是太好，引进人才的各种补助和优惠政策也还远赶不上上海、深圳等经济发达的城市，从而使引进的人才质量不是太高，而流出的人才却都是精英。另外，沈阳市目前还是比较注重提供一些住房条件及一次性补贴等，但却缺乏人才发挥作用的机制和环境。

第四，沈阳市没能拓宽吸引人才的市场范围。虽然沈阳市在1999年就制定了《沈阳市吸引国外人才来沈工作办法》及《沈阳市鼓励留学人员来沈工作暂行规定》，但是目前沈阳市仍把招聘人才的重点放在国内市场，并且没有把这些规定落到实处。在这方面深圳市做得较好，早在几年前深圳就已打开了国外招聘人才的市场。

(三)人才激励政策的比较分析

人才需要激励，对人才的激励方式也是多种多样的。制定什么样的激励政策，应该根据人才流动的动机来决定。人才流动的主要原因:一是与经济相关的工作机会、报酬、生活条件等;二是目的地国家或地区的移民政策。那些经济发展水平高、工作机会多、报酬和生活条件好的国家对跨国流动人才具有很强的吸引力。然而，不同国家或地区在移民政策上的差异使得进入这些国家或地区的难易程度不同，只有那些既具有吸引力又容易进入的国家才是跨国流动人才最向往的目的地，也是获取人才最多的国家。

1.深圳市人才工资分配理念及机制

深圳作为中国的人才高地之一，其人才使用与分配机制已经形成了独特的优势，成为优秀青年人才向往的地区，体现在用人上不拘一格，在分配上能使人才的价值得到尽可能多的兑现。其工资分配的特点是:

(1)市场化的分配机制

首先体现在以业绩为取向的分配方法，企业职工的收入水平主要由经济效益和劳动生产率决定，而不受人才的资历、学历等所谓的“硬条件”影响。如华为技术有限公司在招聘本部人才时，一般与学历对应的参考工资额为:本科3500元/月、研究生4500～5000元/月、博士5500元/月。然而，过不了多久，这一工资标准就被以体现业绩的岗位工资、奖励工资为主的工资标准取而代之。市场化的分配机制还体现在以劳动力(人才)市场信息来指导工资水平，即工资的确定方法依据的是三个要素:一是某种岗位的社会供求状况是紧缺的还是平衡的、过剩的;二是相邻企业的职薪挂钩情况;三是本企业支付该岗位工资的经济实力。

(2)国际化的分配意识

随着经济全球化趋势的发展，中国经济融入世界经济已成必然，企业的分配制度与国际接轨将是早晚的问题。作为一种意识和探索，已经反映在深圳企业的经营运作上，如深圳不少企业已较早地对企业经营者试行年薪制、期权、期股激励等，也从某种角度证明，他们的分配机制正逐步与国际接轨。

(3)个性化的分配模式

这种个性化首先取决于政府与企业的关系处理得当，政企分开较为彻底。深圳市政府对企业的干预很少，但宏观指导、监控是有力的。同时，企业在法规的监督、保障下，有充分的自主分配空间。其次，个性化还体现在深圳企业有多元的分配方法，并能灵活运用。归纳起来主要有以下三种做法:①股份(包括要素持股)与期权激励。②利润提成。这是为某一特定岗位、项目或临时合作而设的分配方式。③提供优厚的福利待遇。这是一种主要通过提供住房或住房补贴和追加补充商业养老保险等福利待遇来达到引进、奖励人才的分配激励方式。

2.从深圳的分配理念及机制看沈阳市的差距

与深圳相比，沈阳市的分配理念及机制差距主要体现在以下四个方面。

(1)在观念上存在差距

深圳人普遍认为，人才能力的发挥及所创造的绩效与其分配相称是最大的公平(他们称为绩效公平或动态公平)。通过竞争，以能力和业绩换取的收入，体现了人的价值，收入越高说明你的能力越大，对社会的贡献也越大，当然也就越光荣。因此，在深圳，收入多一般不会引起嫉妒，兼职行为是公开的、普遍的。深圳的企事业单位大都确立了市场决定工资的观念，并基本上是以人才的市场价格决定其工资水平的。国有与非国有单位中人才价格双轨制问题得到了较为妥善的解决。在分配方法上，深圳人更是敢于实践、勇于创新。值得一提的是，深圳政企关系处理得当也给企业分配机制的市场化创造了一个良好的宏观条件。

沈阳人往往强调分配水平的公平，平均主义思想仍然比较严重。在沈阳，由于总体上还没有真正建立起适应市场经济的、与人才业绩挂钩的分配机制，所以，职业致富是很少见的，收入多往往会招致背后议论，兼职者大都慎而为之、“地下”行之。甚至在一些人的潜意识中，往往把致富与不正当的非法收入联系起来。在这种环境下，致富光荣难以形成整个社会氛围。此外，在沈阳市场的导向作用不如深圳强，政府对分配还是管得太多，机制尚未完善，如机关工资增长通过行政方式、临时审批来确定增长额的做法沿用至今。(www.xing528.com)

(2)沈阳的分配水平没有深圳高

这里的水平主要是指地方发放的工资水平。从整体来看，深沈平均工资一直处于不等同的水平，深圳的各种地方性津贴明显比沈阳高。虽然沈阳近几年职工的收入比过去有了一定幅度的增长，但与深圳市相比，增长速度还是较慢。

(3)沈阳市的激励强度没有深圳大

一是重实绩、重贡献的激励强度没有深圳大。具体反映在机关单位是职务与收入挂钩，在事业单位是岗位与收入挂钩，而在企业则是创利与收入挂钩，因此，在深圳，职工的工资构成中，国家工资以外的地方规定发放的工资所占比重较大，一般在60%左右，多的达到70%～80%，而在沈阳所占比重则较小。另外，在深圳企业的分配中，学历、资历、职称已经淡化，只在招聘时起作用，而以后，这些因素对分配的影响微乎其微，分配主要是以人才的能力、水平和业绩为导向。这对沈阳的企业，包括其他行业具有很好的启迪、示范作用。

二是向优秀人才倾斜的强度没有深圳大。在深圳，分配向优秀人才倾斜的政策有相当的力度，并已形成一定的社会氛围。如华为技术有限公司1999年的销售额达120亿元，总经理作为有突出贡献的人才，当年仅持股这一块共获奖励3000万元。在沈阳，这是不可想象的，沈阳对优秀人才实行强激励还没有形成氛围，更谈不上有机制可言。

三是分配制度个性化特征没有深圳明显。深圳机关与企业事业单位的分配制度都各具特色，充满了个性化。如深圳华为技术有限公司的薪酬制度采用了工资、奖金加股金的分配方法;而万科企业有限公司则根据自身特点，采用了“温和增长型”的分配模式，辅以优厚的福利待遇。对照沈阳，普遍的现象是分配模式相似，能体现单位特色的较少，真正“个性化”的分配制度更是凤毛麟角。

(4)沈阳的分配制度改革力度没有深圳强

深圳从1995年开始，就在高新技术企业和民营科技企业大力推行技术入股制度、科技人员持股经营制度、技术开发奖励制度等，在实践中找到了符合科技与经济发展规律的知识资本价值实现途径。目前，深圳市已有几十家高新技术企业通过推行员工持股经营而使企业上升到一个新的发展阶段，焕发出新的活力。另外，深圳有300多家民营企业推行了员工持股经营，出现了一大批以技术作价入股的新型高新技术企业，初步形成了适应高科技产业特点的以保护知识产权为核心的分配制度和经营管理制度。这方面的改革，深圳显然是走在了前面。因此，沈阳的高新技术产业发展不如深圳，究其原因，分配制度的落后是一个重要因素。

(四)人才使用政策

1.美国的人才使用政策

人力资源开发管理理论从理论上阐述了政府和企业在人力资源管理中重视人力资源能力建设的必要性，以及根据能力和业绩决定录用、升降奖惩、工资标准和提供培训发展机会的基本管理原则。美国政府和企业的管理充分体现了上述原则，从而进一步强化了人们凭借自身能力和工作业绩而取得事业成功的信念。

美国从19世纪后期开始就建立起公务员制度。美国的公务员制度建立在考试录用、考绩晋升的原则基础之上。经过100多年的发展，美国的公务员考试制度日趋成熟和完善，行政管理的专业才能成为考试的主要依据。公务员业绩考核结果成为决定升降奖惩的主要依据。公务员的工资标准是根据职位分类和每个职位的责任、任务及工作量大小决定的。美国政府从20世纪80年代以来，发起“新公共管理运动”，将企业管理的理念引入政府并试图建立“企业化政府”。他们强调做好人力资源评估，建立绩效与能力素质标准，在绩效评估的基础上建立绩效工资制。这套用人机制充分体现了以能力和业绩为本的管理原则。

面对优胜劣汰的市场竞争，美国企业建立起了一套适应市场竞争需要的用人机制。首先企业要确定职位需求，根据工作分析和工作设计制作职位说明书，在此基础上进行人员招聘。美国企业实行自由雇佣制，企业和求职者实行“双向选择”，人员流动性比较大。为了留住有才干的人士，企业普遍采取快速晋升职务的办法，晋升的依据主要是工作绩效，而非资历。在职务晋升的同时，相关人员的工资与福利待遇随之提高。统计发现，公司80%的效益大约是由其中20%的人创造的，因此，美国公司对这些战略人才和骨干人才实行“特岗特薪”，并培养和重用他们。美国企业的这套用人机制充分体现了能力和业绩至上的原则。

经过黑人民权运动和女权主义运动的长期努力，20世纪70年代以来美国政府制定法律严禁在就业、晋升、工资待遇、培训机会等方面进行种族歧视、性别歧视等。作为一个移民国家，美国对来自外国的人才的国别歧视现象也较少。这种保障公平竞争的法律和文化环境对人才发挥作用创造了良好的条件。美国在住房、医疗、保险等方面强调社会化服务以及保证迁徙自由，便利了人才合理流动，以便找到最能发挥自己才干的地方，避免了人才的闲置和浪费。

2.沈阳市人才使用方面的不足

沈阳市在人才使用方面的不足主要体现在以下几个方面。

一是人才发挥的作用不足。在这次关于沈阳市人才作用发挥的调查中显示，仅有10.9%的人才对自己的作用发挥程度认为很满意，却有35%的人才对自己的作用发挥程度不满意或很不满意。这一方面说明沈阳市制定促进人才发挥作用的政策存在一定的问题;另一方面也说明沈阳市人才发挥作用的潜力还很大。

二是人才浪费现象严重。据统计，沈阳市目前共有各类人才67万多人，但利用率不足2/3，还有1/3的人才处于闲置状态，没有发挥出其应有的作用。

三是在人才使用中缺乏足够的激励机制和竞争机制。首先在人才选拔中没有完全贯彻执行公平、公正、平等、竞争、择优的原则;其次在人才考核上缺乏科学的评价标准和先进的技术手段，主观性和随意性较大;最后在人才的使用上，不论是公务员还是专业技术人员，仍存在着能上不能下、能进不能出、干好干坏一个样的弊端，致使沈阳市人力资源没有足够的生机和活力。

(五)人才创业政策

近年来，各地实施人才战略，千方百计地吸引海外高层次专业技术人才来本地创业一直是工作重点。在加入世界贸易组织之前，各地采取的普遍做法是给足优惠政策，以待遇留人。下面以北京市为例。

1.北京市人才创业政策

近年来，随着首都经济和高新技术产业的发展，为广大海外留学人员来京创业提供了前所未有的机会，越来越多的留学人员希望来北京创业，特别是创办高新技术企业。为适应留学人员回国工作的这种新趋势，北京市政府根据《北京市关于进一步促进高新技术产业发展若干政策》的规定，专门制定了《北京市留学人员身份认定办法》、《北京市引进人才和办理〈北京市工作寄住证〉的暂行办法》等一系列优惠政策，有关部门也陆续出台了一些配套办法，从而初步解决了留学人员来京创业所面临的准入、待遇、注册资金、发展资金和生活条件等方面的问题。一系列政策、措施的制定和落实，吸引了一大批海外留学人员来京创办企业。北京市政府专门出台了《北京市鼓励留学人员来京创业工作的若干规定》，对留学人员来京创业的创业政策、服务形式、户籍管理、生活待遇、工作条件等方面均做出了明确的优惠规定，还专门设立“北京市留学人员创业奖”，对做出突出贡献的留学人员由北京市人民政府予以奖励。此政策的出台在海内外留学人员中引起了强烈反响，极大地激发了广大留学人员来京创业的热情，也为海外留学人员来京创业开通了一条“绿色通道”。近年来，随着北京市鼓励留学人员来京创业的有关政策不断完善，越来越多的海内外留学人员选择了在北京创业。据统计，80%以上留学人员希望回国创业，其中60%以上的人员希望在北京发展。目前，一批先期来北京创业的留学人员已开始崭露头角，并涌现出一批优秀的留学人员创办的企业，如搜狐、亚信、启明星辰等。北京市吸引留学生来京创业的优惠政策主要有以下几点:

(1)税收优惠

一是所得税优惠。入驻创业园的企业可以享受中关村科技园区对新技术企业在所得税方面的优惠政策。即新技术企业自成立之日起，第1～3年免征，第4～6年减半按7.5%征收，第7年开始按15%的税率征收所得税。留学人员创业、工作取得的合法收入在依法纳税后，经税务部门审核开具专用凭证后，可全部购买外汇携带或汇出国(境)外。二是营业税优惠。留学人员来京创业、工作，从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务取得的收入，经有关部门认定，免征营业税;在一定的办公用房面积内给予优惠的房租。

(2)资金优惠

如协助入园企业申请国家科技产业资金，协助办理专利注册申请、科技成果鉴定，留学人员开发、生产的高新技术项目和产品可申请北京市科委的科技产业资金;协助入园企业申请科技部科技型中小企业技术创新基金及中关村科技园区为留学生提供的其他专项资助基金;推荐并协助入园企业申请海淀园创新基金;推荐企业获得小额信誉贷款担保;运用海淀创业园企业评估系统和专家委员会，为企业提供创业咨询与孵化服务，推荐企业获得金融机构的资金支持。

(3)生活待遇优惠

来京创业的留学人员在居留权、配偶及子女入北京户籍、购房及子女入学方面享受北京市政府提供的有关优惠政策，优先安排入园企业的留学人员子女入学。

(4)服务优惠

如提供专业的留学创业咨询服务，包括国家及北京市对留学生在京创办企业相关政策的咨询服务，关于人才引进(留学生)的相关政策的咨询服务，关于留学生在留学人员海淀创业园创办企业的相关优惠政策及管理办法的咨询服务，为留学生创办企业提供公司注册流程咨询服务以及针对留学生在创办、经营企业中的其他相关问题的咨询服务;定期组织企业参加项目推介会及融资洽谈会;定期组织入驻企业参加各种人才洽谈会、产品展示会、展览会等;免费为入驻企业举办各种培训班和专题讲座;为入驻企业提供可靠的中介服务。

在吸引留学生回国创业方面，一个引人注目的方式就是建立“留学生创业园”。继1994年南京在全国率先创办“金陵海外学子科技工业园”后，全国陆续诞生了一批专门为留学人员回国创业提供各种优惠政策和优质服务的“特区”——留学生创业园。统计表明，目前，全国各地这样的“特区”已达60多个，个别县级市也建起了留学生创业园。

2.沈阳市人才创业政策

2002年沈阳市委、市政府发布了《关于加快构建人力资源高地的若干意见》，沈阳市科技局下发了《关于贯彻辽宁省人民政府〈关于颁发辽宁省海外学子创业企业认定证书实施意见〉的通知》，吸引海外学子来辽宁创业，引进国外先进技术、人才和管理经验。经辽宁省政府批准，设立辽宁省海外学子创业基金。这些文件和政策的出台初步构成了鼓励和支持留学人员来沈工作的政策体系框架。从2000年开始，沈阳市科技局对一些比较成熟的、重大的海外学子带来的高新技术项目，给予优先支持。目前，已支持40个项目，资金投入额592万元。在对沈阳部分大专院校、科研院所海归人员的调查显示，投身国内发展的海归专家、学者无一例外地显示出专业、语言的得天独厚优势，他们是联结国内外科研、教学、管理领域不可替代的纽带，也是科技创新的重要智力资源。

但沈阳市对来沈的创业人才提供的税收、资金等方面的政策支持力度没有北京大，对于创业人才的生活待遇、咨询服务及社会人文等创业环境没有北京好，沈阳应加大在这些方面的支持力度。

三、人力资源的工作条件与环境比较研究

追求事业的强烈愿望，是人才成长的基本动力。如果为各种人才创造一种实现理想的工作条件和社会环境，提供必要的经费支持和配备助手，就会对人才作用的发挥即人才的成功起到巨大的推动作用。唯有如此，才能真正留住和用好追求事业的人才大军。

(一)科研条件比较

1.美、日等发达国家的科研条件

美国、日本等发达国家在科研上投入较大，其科研投入约占其GDP的2.5%左右。2005年，美国的研发经费投入超过了3100亿美元，占GDP的比重为2.7%，其科研经费较主要发达国家的总和还高。美国拥有众多的一流科研设备和实验室，吸引了大批海外的科学家与工程师来美国工作、求学。在美国加州硅谷工作的高级工程师中，外国人占33%，在美国从事高级科研工作的工程学博士后研究生中，外国人占66%。正是这支庞大的移民生力军造就了美国的经济奇迹。

日本的科技经费投入占其GDP的比重更是超过3.0%，并且早在1985年就设立了国际科研合作基金，其中强调对外国科学家赴日参与高科技研究给予一定的资金资助和奖励。20世纪90年代以来，每年都有数千名外国科研专家赴日参与科研工作。

2.上海市的科研条件

目前，上海市的科技投入占其地方生产总值的2.3%，计划今后在科研方面的投入要大幅度提高，并带动企业加大科技投入。另外，上海市经过几代科研人员和管理工作者的不懈努力，相继建立了一批研究院所和研究中心，建设了各类实验室和中试基地，配备了一大批大型仪器设备，建设了一批重大科技工程项目，建立了主要服务于科技的信息网络，为及时获得国内外科技信息创造了条件，为科学研究的开展提供了保障。目前，上海市的科研投入排在全国前列。

3.沈阳市的科研条件

目前，沈阳市的科技投入并不少，占其地方生产总值的1.9%，高于全国1.3%的平均水平，在15个副省级城市中排第5位。沈阳是国家知识创新工程和先进制造技术的研发基地，拥有省部级以上工程技术研究中心63个，省部级以上重点实验室77个，国家级行业研究中心和技术检测中心10个。但是，沈阳市科技人才的优势未能得到很好发挥，主要原因是:科研课题分散，科技成果“小、散、杂”，成熟度低，难以满足对技术的综合性、成套性、实用性的需求;课题研究所产生的技术资源与地区的需求脱节;科学技术难以为经济增长创造新的需求，科技储备不足，创新不力，扩散不畅。

(二)人才观念

当今世界有四大资源——人力资源、物力资源、财力资源和信息资源，其中人力资源是开发无止境的活的资源，是决定其他三大资源开发水平与效益的首要资源。高层次、高素质、高水平的人力资源，对经济和社会发展起着尤为关键的作用。通过分析各国经济社会发展的道路可以看到:日本的经济腾飞，靠的是强化人力资源开发，走“教育立国，人才为本”的道路;美国在第二次世界大战后一跃成为经济、科技领域的“顶尖高手”，也是得益于来自世界各地的人才所做的巨大贡献。然而，沈阳市很多企事业单位却严重缺乏人才观念，对人才开发与培训的投入明显不足，没有充分认识到人力资源在经济与科技发展中的决定作用，没有从根本上形成“尊重知识，尊重人才”的良好氛围。在一些单位中，专业技术人才的工作业绩和优惠待遇常常遭到同事的嫉妒，甚至有人故意给人才设置障碍。同时，传统的人才配置格局——人才单位所有、部门垄断、条块分割、静态封闭，既限制人才的合理流动，形成人才优势衰退效应，又使个人滋长惰性，导致人才缺乏工作热情。

(三)产业结构优势

1.上海市的产业结构

2005年，上海市的第三产业占GDP比重已达50.2%，支柱产业、高新技术产业的建设取得了重大进展，六大支柱产业实现增加值3980.88亿元，占全市生产总值的43.5%。以信息产业为代表的高新技术产业迅速崛起，占工业总产值的比重达到30%左右。高新技术产业的迅猛发展不仅为高级人才提供了大量工作岗位，而且形成了高级人才创业的外部规模效应。

2.沈阳市的产业结构

沈阳市与国内一些沿海发达地区相比，其产业优势并不突出。沈阳市是一个老重工业基地，我国加入世界贸易组织后一些传统产业受到挑战，旧有的产业优势正转变为产业结构调整的劣势。近年来，虽然沈阳市在高新技术产业和现代服务业的发展上取得了一些成绩，但由于起步较晚，缺乏上海、广东等沿海发达地区的经济优势和地理优势，尚未形成沈阳市新的产业优势，而原有的产业优势薄弱，不利于吸纳专业技术人才。

(四)融资环境

许多正打算回国创业的留学人员普遍感到，目前最需要的已经不是优惠政策，而是能促使创业成功的机制与环境。他们认为机制与环境比优惠政策更重要，融资机制是他们最为关注的问题。在教育部、科技部、人事部、广州市政府举办的一个政策发布会上，留学人员提出的问题几乎都不是关于优惠政策方面的，他们认为，目前国内对留学人员回国创业的政策已经够优惠了，但他们回来是想创业的，不是回来享受的，仅仅有优惠政策是不够的，他们更需要有良好的融资机制。

由于我国正处于风险投资发展的初期，政府资金的投入可以起到良好的示范作用，从而引导其他民间资金的投入。沈阳市正面临着这样一个极好的发展机遇，如果能够率先在全国建立起风险投资机制，不但会解决沈阳市发展高新技术产业所面临的资金缺乏的问题，还会吸引大批优秀人才涌入沈阳，在沈阳创业和发展。然而，现在沈阳市同其他一些地方一样，依然把吸引人才的重点放在制定优惠得再也不能优惠的政策上面，作为优惠政策集中体现的留学生创业园也越建越多。为了吸引留学生，各地开始了优惠政策大比赛，但效果却并不明显。

(五)社会文化环境

留学人员在决定是否回国时存在各种犹豫和考虑。除了经济因素以外，中外文化上的差异也是一个主要方面。虽然他们生长在中国，但在外国长期工作、生活以后，已经适应了外国的文化。一项在海外中国留学生当中进行的调查显示，很多人已经不再把工资待遇作为回国工作的关键因素，而更注重工作和社会环境。许多留学生表示，只要回国后在工作中能减少官僚程序、拉关系和不依法管理的现象，他们宁可接受较低的工资待遇。而在国内，相比之下，南方的文化环境要好于北方，深圳、上海要好于沈阳。

(六)中介服务环境

有时，人才手里有前沿技术、有良好的项目和大量的国内外先进信息，但却一时找不到合适的需求方，而同时需求方又苦于得不到其需要的技术、项目、信息等。建立完善的中介服务机构已经成为必须，只有这样沈阳市在全国各省市的人才争夺战中才能把握先机，为优秀人才来沈创业和发展提供更好的外部环境。

附录:部分地区人力资源政策情况一览表^[1]

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【注释】

[1]资料来源:长城企业战略研究所:《我国科技人力资源政策研究》，《企业研究报告》，2003.9。