党国体制下公务员考铨制度的变异：1928—1949

“党国”体制下公务员考铨制度的变异：1928—1949

姬丽萍

南京国民政府对近代公务员考铨体系的引入，既是适应行政体系日益庞大、公务员素质良莠不齐、行政管理亟待改革的需要，又是为了实现行政体制的正常而高效的运转，但其根本目的并不是以此推动行政体制的民主化、科学化进程，而是维护国民党“一党专政”体制。因此，近代化的公务员考铨制度的基本特征，诸如法治化、功绩制、政治中立、职务常任、科学管理等，都不可避免地要与国民党“党国”体制的权力独占、意识形态忠诚、人治化等政治特征相冲突，也与国民党内诸派系间利益的争斗相混杂。这种冲突与矛盾，既是两种制度本质性的对立，也是近代中国社会转型中传统与近代两种政治意识相互交融的过程。在极力维护着公务员考铨体系近代意义的同时，公务员考铨制度也承受着“党国”体制的巨大压力，并不断地扭曲与变形。

一、“党国”的人才需求与公务员选拔制度的悖论

众所周知，近代公务员考铨体制的基本原则是“法治化”、“功绩制”、“政党中立”和“职务常任”等，其倡导的精神是“公开”、“平等”、“竞争”、“择优”等，公务员只为国家和民众服务，对法律负责，而超越于执政党或某一利益集团的利益。唯有如此，公务员才有可能在行政权力的使用上，避免党派或各种利益集团的影响，尽可能地贯彻公平、公正、公开的行政原则，从而大大提高行政效率。然而近代公务员考铨体制的这一基本特点，在引入民国时期的行政体系后，却面临着一个与国民党“党国”体制难以协调的矛盾。

作为唯一执政党的国民党，自从1928年建立“党国”体制后，始终将党派利益置于国家与民族利益之上。其所以要推行引自西方的公务员管理体制，既与涉及道统与合法性的孙中山政治理论难以绕开有关，与戴季陶、蒋介石的努力有关，也与南京临时政府、北京政府和广州政府时期公务员制度的尝试有关。然而，这种制度的引进及推展，在中国尚不是经济与政治制度发展水到渠成的结果，做出建立公务员考铨制度这一决定的国民党中央多数官员，并不是明确地要在中国建立一整套现代的公务员行政管理体制，而仅仅是希望借助公务员管理体制，提高行政效率，以强化国民党“一党专政”的独裁体制。大多数党政高级官员也没有意识到引进近代公务员管理制度的重大意义，看不到其与行政效率间的关系，更摆脱不了传统政治文化中人情世故的影响和人治意识的束缚。显然，民国时期的社会与政治背景，与近代公务员管理体系所包含的法治、规范、职业等原则是不相统一的，这就使近代公务员管理体制从引入那天起，就与中国的政治现实始终处于难以调和的矛盾中。

“党国”体制下的公务员考铨体制，不可能避免党的派性影响。在这种政治制度的背景下，公务员管理体制所应具有的“政治中立”原则，必然要与国民党的“党国”体制产生冲突与纠葛。

公务员考铨制度的第一个环节，就是各类公开举办的公务员考试，这是从社会上选拔优秀人才充实公务员群体的必由途径。

作为唯一的执政党，国民党“党国”体制所表现出来的独裁性格中，还有一种极其重视意识形态宣传的意识，这种宣传因其权力的无所不在而渗透至社会的方方面面。在多数国民党人看来，选拔公务员的各类考试，实际上是在选拔属于自己的统治工具，没有对三民主义意识形态及国民党政纲方针的理解，公务员对行政权力的运用就会迷失方向。因此，从1931年考试院举办第一届高等考试开始，国民党中央就要求考试院在各类考试中，根据各门考试性质的不同，在考试的不同阶段中加试“党义”（包括三民主义、建国大纲、建国方略、中国国民党重要宣言及决议案），普通考试一般将此课目称作总理遗教（包括三民主义及建国方略），极力想通过对意识形态的宣传，使其在潜移默化中扩大对公务员群体的思想影响，进而使公务员群体在执行行政权力时，能充分地考虑到国民党群体的利益。

各类公务员考试对应考者有否国民党党籍并未明确规定，表现出一种吸纳人才、开放行政的姿态。然而在国民党“党国”体制下，考试机制中各类考试必考党义课目的规定，必定会带给公众极其明确的政治信号，党员或多或少会受到特殊的照顾。这种导向作用，使得党员应考人数相对较多。如对第一届高等考试及格人员统计，“五种考试应考人员之党籍，自其应考之总数而言：党员有六百三十九人，非党员有一千五百三十八人，约为二与五之比。若自其实在人数而言，党员有五百六十八人，非党员有一千三百零四人，则约为一与二之比也。其取录人数之中，有党员三十八人，非党员六十三人，约为五与八之比，若以应考方面二与五之比观察，则取录之党员人数略占优胜也。”⁽¹⁾

在国民党“一党专政”的体制下，能否成为执政党的党员，虽然并不是一个公务员晋升的必要阶梯，但成为党员显然也不会成为其人生的包袱。何况，在国民党基层党组织的党务工作中，多对发展党员不进行认真而严格的审查，有人推荐即可入党，填表即可入党的现象极其普遍，致使国民党员的数量在1928年后持续增长，素质却未有明显的提高。在成为公务员前后，不少人都尽量加入国民党，以免受到体制潜在的影响。然而，这类党员的入党动机并不纯正，根本谈不上什么信仰，多是为现实利益所驱动，这类人员于国民党内不在少数。由此，我们也可以部分解释为什么抗战结束时国民党员达到800万之众，而党却毫无凝聚力、战斗力可言的悖论。

表1　1941年普通考试五类考试临时考试及格人员党籍统计表

资料来源：《一九四一年各类普通考试试卷》（1940年9月—1948年9月），国民政府考试院档案，36－116，中国第二历史档案馆存。

表2　第一次司法考试及格人员党籍报告表（1945年）

资料来源：《一九四六年第一、二次司法人员高考考试》（1945年12月至1948年11月），国民政府考试院档案，37－115，中国第二历史档案馆存。

表3　高等考试司法官考试初试及格人员党籍报告表（1946年）

资料来源：《一九四六年第一、二次司法人员高考考试》（1945年12月至1948年11月），国民政府考试院档案，37－115，中国第二历史档案馆存。

二、意识形态化标准与公务员选拔制度的两难

党员参加考试者多，但有关党义考试的成绩却并不理想。在1931年举办第一届公务员高等考试的各类考试中，党义课目的题量较大，其设问如“权与能之分别如何”？“三民主义之顺序为民族、民权、民生，而建国大纲则首为民生次民权，其理由安在？”“总理之实业计划，其实行时所需之经费应如何筹划，试言其要？”“中国国民党第一次全国代表大会宣言之要点何在？”⁽²⁾这种试题空洞无物，根本不要应试者将理论活学活用于实践，除了靠死记硬背外别无良策。在随后考试院对各门课程考试成绩所做的统计中，“党义、国文仅四十分左右”，⁽³⁾位居各门课程的中游。以后，在各界的呼吁下，党义课目改为总理遗教，从第一试中移至不太重要的第三试中。第三试只是口试，考试多围绕孙中山的建国理论、五权宪法的基本特征出题，相对容易一些，各类考试也不太重视，多数有走过场之嫌。各类应试人均对此不重视，但由于是必考科目，应试者只能应付，其实际效果如何自然可想而知了。

国民党建立的“党国”体制，置国民党的集团利益于国家利益之上，其根本目的还是要保证其群体利益不受损害。因而这种体制在选拔与任用掌握行政权力的公务员时，不可能真正做到选拔及任用公务员的法治化与程序化，也就不可避免地与近代化公务员考铨制度在理念上产生冲突，在现实运作中发生矛盾。

1930年1月考试院初创时，由于没有举办考试，只能采取荐举人才的办法充实院本部。为此，戴季陶对人员选拔作出了明确的指示：“会部所有委任人员，一律先行试用，试用章程，由院即日制定公布”，而这个“任用条例”规定，符合任用条例规定多者优先试用；同样条件者再以学历或经历决定；资格相同者优先使用党员；学历、经历均相同者，“以其在党年限及对于革命工作之成绩为标准”；“曾任职务，以服务于革命工作及国民政府统治下之机关者为优先”。⁽⁴⁾这一指示，显示出戴季陶本人对近代化公务员制度性质的认识，仍然要服从国民党“以党治国”的基本原则。

戴季陶在对高考及格人员训示时曾言，“为公务人员者，惟有一事足以保障其地位，即自身之能力与勤奋是也”，⁽⁵⁾显然又突显出其强调公务员本身素质重要性的一面。由此可知，戴季陶本人对近代化的公务员制度的理解，处于政党忠诚与政治中立之间，而这一态度在南京政府时期具有相当的代表性。

抗战时期，国民党中央组织部并不满足于各类考试及格人员中党员占优的现状，曾提出了“党化考试”的口号，也即所谓的“高考改制”。从1939年起，在重庆举行的第六届任命人员的高等考试中，取消了对应考人员处理问题能力的口试。及格人员初试合格后，规定其必须进入由CC系主持的中央政治学校训练一段时间后，方可再正式分发任用，试图通过对国民党意识形态的灌输，力求改造各类考试及格人员的思维方式，以维持国民党的群体利益。

三、“党化”标准对公务员铨叙制度的渗透

关于高考及格人员的训练，戴季陶曾有过较为详细的指示。他认为，对于高考及格人员的训练主要是精神训练和具体专业课程培训两项。精神训练以中国国民党党员守则、军人读训练、文官宣誓誓词、武官宣誓誓词为根本；专业课程主要是包括一般的政治法律知识，如政府法规的意义和基本原则、如何贯彻政府法规等。⁽⁶⁾在这一指示中，充分体现出国民党政治对公务员制度的渗透。而且，如果“办事成绩优良，其为本党党员（关于党籍一层，条文上不宜明白定出，请仔细研究一适当文字。），而且经该服务机关之长官（此所指长官，必须为政务官，局长之类不可假此权）保请免予受训者，似宜加以许可。或于考试之推行，不无益处，且并不背乎训练之原则也”。⁽⁷⁾只要是国民党员，可以内部规定免予训练，直接分发。对于其它非党员的及格人员而言，显然这是一个极大的不公平。(www.xing528.com)

至于具体的受训情形，通过1940年9月高等考试及格人员钟山的回忆，我们可以略知一二：

受训于1940年11月27日开始的。因为当时中央训练团党政人员训练班第十一期调训的都是财政金融人员，所以我们首先被调中训团受训一个月，然后转入中央政校高等科第二期继续受训。该校的训练，主要是专业学科的学习。重点课程包括《中国近代财政史》、《中国经济思想史》、《战时财政》、《战时金融》、《银行货币》、《国际汇兑》、《国际贸易》、《会计学》、《银行会计》、《审计学》等。教课的除政校的刘振东、赵兰坪、尹文敬、景学涛等教授外，还外聘了朱、杨荫溥、潘序伦、陈文麟、杨汝梅、梁敬、林和成、厉德寅来校讲课。……但也有的老师借课堂发泄私愤，大讲北洋政府及国民政府中某些“大员”的腐化生活和尔虞我诈的秘闻，在20节课时的过程中，只讲了两个财政法规，浪费了不少时间。⁽⁸⁾

如果这一回忆属实的话，那么可以对各类高等考试、普通考试及特种考试及格人员的学习与培训、特别是以往不少人指责的考试院规定及格人员必须进入国民党中央政治学校受训的状况，有一个较为客观的认识。国民党中央通过考试院作出此决定的初衷，是要对考试及格人员进行政治灌输，同时物色合适人员加入CC这样的党内派系，以强化CC系在国民党中央及政府行政部门的权势。这一思维方式，显然与国民政府及考试院推行近代化公务员的原意截然相反，是政党政治在近代中国发展极不成熟的表现之一，体现的是“一党干政”的基本思路。

学习与培训是对及格人员专业技能的强化，而不是公开的政治训练或“党化训练”。因此在具体的受训期间，由于及格人员是通过高等考试或普通考试的具有专业知识的高级或中级人才，对他们的培训必须要请有关专家主持，主要学习的是专门的知识及行政技能，在多数人对“党化”训练极其反感的情况下，过高估计各类及格人员培训的“党化”色彩，也是与事实有出入的。何况还会出现主讲教师“借课堂发私愤、大讲北洋政府和国民政府中某些‘大员’的腐化生活和尔虞我诈的秘闻”，⁽⁹⁾也使我们对这种受训有一个深切的体会。其实，现实的教育及利益的寻求，对人的思维方式的影响才是最根本的，单纯的思想灌输与政治训练，往往无法抗拒现实与正义的冲击。

此外，在国民政府通过建立近代化的考试制度，以网罗人才、提升素质的同时，同样也以法规的形式限制公务员群体中非国民党员的比例。如国民政府根据国民党中央执行委员会指令颁布的《政府机关职员须入国民党令》规定：政府职员与国民党无深切关系是不适宜的，应该由该职员长官督促其研究党义，随时介绍其入党。国民政府颁布的《宣誓条例》规定：委任职以上公务员，无论是否是国民党员，在就任前都须宣誓服从国民党“党义”。国民党发出训令规定：规定各机关用人标准，即“须注意其人在党内之历史，曾效忠于党国而无反革命之言论者”，“须真正觉悟，奉行国民党之主义，忠实努力者”。⁽¹⁰⁾国民党中央甚至还规定：政府各机关“如遇党员与非党员能力相当时，用人先优党员任用，裁员先优非党员裁”。⁽¹¹⁾

为加强国民党员在公务员群体中的比例，强化国民党对行政管理体制的控制，国民党中央在颁布的《公务员任用法》中明确规定：在简任、荐任、委任三种任职中，“曾于中华民国有特殊功勋或致力国民革命十年以上而有勋劳，经证明属实者”，“曾于中华民国有勋劳或致力国民革命七年以上而有成绩，经证明属实者”，“曾致力国民革命五年以上而有成绩，经证明属实者”，均可为取得简任、荐任和委任三种等级官员的任用资格，可与考试及格人员同等录用。⁽¹²⁾这一规定，事实上为国民党强化其在行政体系中的影响，把其派系人员安插于重要职位提供了便利，也是对公务员考铨体制公平性、公正性的一大冲击。

除了分发与任用外，国民政府在对各级公务员特别是担任具体事务的公务员如县长的考绩上，也不可能完全依据人事管理的规定及行政机关有关规则进行，而是不可避免地要受国民党政治决策的影响。如战后与中共力量的内战中，为了加强各地对国民革命军作战的后勤支持，国防最高委员会对考试院下令，要求在对各地县长的考绩中，应将“征兵征粮成绩各列为百分之二十”进行计算，⁽¹³⁾更是充分显示出国民政府时期的公务员考铨制度难以做到“政治中立”的基本属性。

当然，并不是所有的公务员都真心认同于国民党的“党国”体制，党虽然具有驾驭行政的法律地位，但由于国民党在地方推行党政分治，导致互不统属的党政机关相互对立，“在党部一方面的人，以为政治机关的人都是腐化分子，同时政治机关的人都以为党部已经恶化”。“办党的人以为非把行政当局攻击一下，甚至对于行政障碍一下，不足以表示党权之高，党员之努力；而行政者，又以若不极端反对办党者的言行，即将受制于党人，不能办一件事，而且有渐趋于恶化的危险，使不能负地方治安的责任。”于是，“一方面腐化，一方面恶化，互相龃龉轧轹，永远冰炭水火”。⁽¹⁴⁾地方党政一旦产生冲突之时，由于国民党中央多谴责地方党部所作所为，行政常常占据上风，“地方党部之权力日削，地方政府之气焰日高”，⁽¹⁵⁾而处于党政冲突与矛盾中的公务员，既在薪金上高于党部职员，又有部门优势意识，也常常不免轻视国民党人，这是国民党统治时期一个极为有趣的现象。⁽¹⁶⁾

国民党“党国”体制下的公务员考铨制度，既是孙中山思想的体现，也是近代政治制度发展的追求，但其最为根本的出发点，却是力求通过对公务员考铨制度的“党化”保证国民党的政治利益，而国民党创成的党政双轨制，却使党与行政间因体制与利益的不同而演成不可调和的矛盾，机构臃肿、权责不明、行政效率低下和相互争权夺利的弊端如影随形，这种两重性，正是近代中国政治制度转型中最为典型的特征。

（姬丽萍，南开大学马克思主义教育学院副教授）

【注释】

(1)《第一届高等考试五种考试各项统计概说》，《考试院公报》第1－6合期（1932年）。

(2)《第一届高等考试试题》，李任吾编：《第一届高等考试暨各省市高等考试试题大全》，南京：新新印书馆1933年7月版，第1页。

(3)《第一届高等考试五种考试各项统计概说》，《考试院公报》第1－6合期（1932年）。

(4)《在考试未举行前院会部任用人员应注意事项》（1930年1月），陈天锡编：《戴季陶先生文存（续编）》，台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年5月版，第17－18页。

(5)《宣示本院举行月课之用意》（1940年1月24日），陈天锡编：《戴季陶先生文存（续编）》，台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年5月版，第20页。

(6)《对高考初试及格人员训练要点之指示》（1939年11月30日），陈天锡编：《戴季陶先生文存（续编）》，台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年5月版，第101－102页。

(7)《对考选委员会呈拟修正高考暨普通考试初试及格人员延期受训办法草案之指示》（1944年9月9日），陈天锡编：《戴季陶先生文存（续编）》，台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年5月版，第102页。

(8)钟山：《参加高等考试的回忆》，全国政协文史资料委员会编：《文史资料存稿选编（政府·政党）》，北京：中国文史出版社2002年8月版，第518－519页。

(9)钟山：《参加高等考试的回忆》，全国政协文史资料委员会编：《文史资料存稿选编（政府·政党）》，北京：中国文史出版社2002年8月版，第519页。

(10)《国民政府训令》第737号（1928年8月19日），南京：《国民政府公报》第247号。

(11)国民政府考试院编：《铨叙年鉴》（1932—1933年），南京：大陆印书馆1934年版，第149页。

(12)《公务员任用法》（1937年1月26日修正发布），重庆市档案馆：《民国时期有关公务员管理史料一组》（1935—1946年），重庆：《档案史料与研究》2001年第3期。

(13)《考试院院务会议卷》（1938年4月—1949年1月），考试院档案：37－5－2，南京：中国第二历史档案馆存。

(14)《胡汉民自传》，台北：传记文学出版社1981年版，第118页。

(15)《市党部监督市政府办法》，上海：《民国日报》1930年3月5日。

(16)王奇生：《党员、党权与党争：1924－1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社2003年10月版，第193－198页。