中国国民党中常会：1926—1945的演变及其影响

中国国民党“中常会”演变述略：1926—1945

党彦虹

中国国民党中央执行委员会常务委员会，简称“中常会”，是国民党党政的最高决策和执行机构，在国民党统治史上曾经起过重要作用，它既是国民党中央的决策机构，又是党政最重要的决策中心，同时，中常会也经常行使立法的职权，国民党的复决权大部分是在这里行使。然而学术界对于它的研究却相对薄弱，除在个别论著和论文中简要提及外，尚无专文系统论述。本文作者不揣浅陋，拟对1926—1945年的“中常会”作一粗浅的探讨和考察。

一

1924年1月，中国国民党完成“改组”后，开始实行苏联列宁主义政党的组织模式，采用了代表大会制和委员制。国民党仿俄共建立了党的组织系统，党的各级权力机关自上而下依次为全国代表大会、省代表大会、县代表大会、区党员大会、区分部党员大会，再由它们选出各级执行委员会具体管理党务。在执行机关中，采取委员会合议决策的体制。全国代表大会闭会期间为中央执行委员会，“中央执行委员会互选常务委员组织常务委员会，在中央执行委员会全体会议闭会期间执行职务，对中央执行委员会负其责任”；⁽¹⁾“中央执行委员会互选常务委员三人，组织秘书处，执行日常党务”；⁽²⁾秘书处可以说是“中常会”的原型。中央执行委员会第一届第一次中央全会推定中央执行委员廖仲恺、戴季陶、谭平山三人为常务委员，处理日常事务。国民党“二大”后，取代原总理职权的是党中央常务委员会。以往中央执行委员会设秘书处处理日常事务，此时已不能适应党务发展的需要，而由中执会互选9人组成常务委员会，对中执会负责。1926年1月25日，第二届第一次中央全会选举成立了中央执行委员会常务委员会，推举蒋中正、汪兆铭、谭延闿、谭平山、林祖涵、胡汉民、陈公博、甘乃光、杨鲍安九人为中央执行委员会常务委员。“中常会”这一体制正式产生。在广州、武汉国民政府时期，中常会对于党务、政治、军事行使最终议决权，真正体现了国民党“以党治国”的原则。

1925年6月14日，国民党中政会作出决定，将大本营改组为国民政府，实行“以党治国”的原则，采用委员合议制。7月1日，中华民国国民政府成立，从此中国国民党有了党控制的政权，以贯彻推行其政治路线与主张。“广州国民政府时期实行党治，由党立法，大多数法律均由中国国民党中央执行委员会常务委员会和中央执行委员会政治会议制定。”⁽³⁾1926年1月23日，国民党中央常务委员会举行了第一次会议，通过《政治委员会组织条例》，并推举汪精卫、谭延闿、胡汉民、蒋介石等为政治委员。5月，第二届中央执行委员会第二次全体会议通过《整理党务第三次决议案》：“中央执行委员会因革命进行之需要，暂设本会常务委员会主席一人；常务委员会主席，由中央执行委员会全体会议，于本会委员及监察委员中选任之；常务委员会主席职权如下：甲、常务委员会开会时为其主席；乙、依照整理党务第二决议案第二条之规定，将加入本党之他党党员名册妥为保存；丙、督促常务委员会及中央机关各部长之进行；常务委员会主席之设置，应否继续，由第二届中央执行委员会全体会议下次开会时决定之。”⁽⁴⁾7月，第二届中央执行委员会临时全会选举蒋介石为常务委员会主席，在其出征期间，由张静江代理。然而，合议制的“委员地位职责似极平等，然主席毕竟有掌握全局之权，而日常行政问题，悉取决之，故主席于无形之中，远驾委员之上”。⁽⁵⁾

由于北伐战争的开始，1926年6月4日，中常会第31次会议决议：“从速组织司令部”，⁽⁶⁾7月，中常会与政治委员会合并，“政治委员会……应于每星期与常务委员会同开会议一次”，⁽⁷⁾两者变为事实上的合二而一，共同决定党政大计。12月，国民党中央政治会议作出决定，迁中央党部和国民政府到武汉。武汉诸领导人商议决定成立“中国国民党中央执行委员与国民政府联席会议”（简称“联席会议”），这一机构的性质是“于中央执行委员会政治会议在鄂开会以前执行最高职权”，“以为决定并应付重要问题之机关”。⁽⁸⁾12月13日“联席会议”通电成立，它兼具党政双重职能。

1927年3月，国民党二届三中全会通过了《统一党的领导机关决议案》：除重申以全国代表大会为国民党最高权力机关，在全国代表大会后，党的权力机关为中央执行委员会外，第一次明确规定，“在中央执行委员会前后两次全体会议之间，由全体会议互选之常务委员九人组成中央执行委员会常务委员会，对于党务、政治、军事行使最终议决权”，“常务委员于次期中央执行委员全体会议开会时，终了其任务”。⁽⁹⁾同时废除了中央常务委员会主席，实行常务委员集体领导制度，剥夺了蒋介石中央常务委员会主席职。对中政会的职权作出限定，规定中常会对党政军行使最终议决权。还通过改选中央常委委员九人案，并选“汪精卫、谭延闿、蒋中正、孙科、顾孟徐、谭平山、陈公博、徐谦、吴玉章等为中央常委委员。九人均兼政治委员，汪精卫、谭延闿、蒋中正、孙科、徐谦、顾孟徐兼军事委员”。⁽¹⁰⁾此外，修正军事委员会组织法，“在中央执行委员会之下，设政治委员会、军事委员会等”，⁽¹¹⁾置军事委员会于国民党中央执行委员会之下，确实体现“党管军事”原则。同时制定了《中央执行委员会军事委员会组织大纲》，其中第二条规定“军事委员会为国民政府最高军事行政机关”。

广州、武汉国民政府时期，党政运作机制是党政一体，党、政、军等权力高度集中于党的中央执行委员会，故而取代原总理职权的中央常务委员会，对党、政、军具有最终的议决权。因此这一时期是中常会历史发展的鼎盛时期。

二

1927年4月18日，南京国民政府成立；9月，宁、沪、汉三个国民党中央合流，共同推定32人组织特别委员会，统一党务，三方将其中央党部职权委托于特别委员会，由特别委员会行使中央执行委员会职权，统一地方党部和筹备召开第三次全国代表大会；12月28日，中央特别委员会宣告结束。1928年1月7日，谭延闿主持召开中常会，宣布中央党部取代特别委员会正式恢复办公；12日召开恢复后的第一次会议即第114次会议，决定停止皖、闽、滇、鄂等省党部活动。

2月7日，第二届中央执行委员会第四次全体会议通过一致推举：戴季陶、丁惟汾、于右任、谭延闿、蒋中正为中央执行委员会常务委员。10月3日，国民党中央执行委员会第172次常委会通过《训政纲领》，以相当于国家根本大法的形式，将训政时期“以党治国”的政治体制初步确立下来。此外还明确规定：“中华民国于训政时期开始，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权（第一条）”；“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之（第二条）”，⁽¹²⁾还通过了《国民政府组织法》。8日，中常会任命蒋介石为国民政府主席兼海陆空军总司令。25日，第179次常务会议通过了《中央政治会议暂行条例》，对“中政会”的性质、地位、机构、权限等都作了极为详尽的规定。此外，通过了“三全代表”大会名额及产生办法，1929年2月，中常会又修改了此办法。

1930年中原大战胜利在望之际，蒋介石从前线致电国民党中央执行委员会，称“目前第一要务，为提前召集第四次全国代表大会，确定国民会议之议案，颁布宪法之日期，及制定在宪法颁布前训政时期运用之约法”。⁽¹³⁾12月29日，第三届中常会第121次会议，通过了《国民会议代表选举法》。蒋介石与胡汉民之间也因而爆发了一场“约法之争”，1931年2月28日，胡汉民被软禁。5月4日，中常会第141次会议通过了《国民会议各委员会组织条例》、《国民会议议事规则》。5日，国民会议在不足法定人数和法律程序极不完备的情况下如期召开。以制定《训政时期约法》为中心议题，用国家根本大法的形式将国民党一党专制的国家政体固定下来，同时国民政府主席职权大大提高。立法委员陈茹玄说：“此项约法经国民会议通过之后，则理论上党治原则已经国民正式接受；民党政权在训政时期可以益形巩固矣。”《训政时期约法》为蒋介石走上个人独裁的道路，打开了一扇大门。12月，四届中央执行委员会第一次全体会议通过，推举中央执行委员会常务委员案，推举胡汉民、汪兆铭、蒋中正、于右任、叶楚伧、顾孟徐、居正、孙科、陈果夫九人为常务委员。

“一·二八事变”后，中国民族危机日趋严重，1932年3月，第四届中央执行委员会第二次全体会议通过《国难期间临时党务工作要案》，规定：“中央方面，中央常务委员，除有特别任务者外，应全体集中中央，负切实领导之责任”，⁽¹⁴⁾同月，中常会通过巩固国防案和长期抗日案。12月29日，第四届中执委会第三次全体会议通过了《定期召集国民参政会，并规定组织要点，交常会切实筹备，以期民意得以集中，训政早日完成案》，1933年2月，中常会第59次会议通过《国民参政会组织法》：“国民政府为求三民主义之积极实施，训政工作之迅速完成，依据训政时期约法之精神及中国国民党关于设立中央民意机关原则之决议，博征民意，共谋国是，制定国民参政会组织法。”⁽¹⁵⁾第60次常会又制定了《国民参政会会员选举法原则》。3月，中常会决定7月1日召开临时全国代表大会，4月，通过了《临时全国代表大会组织法》、《临时全国代表大会选举法》、《临时全国代表大会议事规则》。6月，中常会决定停开临时全国代表大会，于11月召开第五次全国代表大会，13日，中常委会在首次预备会议上提出大会主席团人选，请公决案。12月，五届一中全会改组了中央领导机构，选举中央常务委员会委员为胡汉民、汪精卫、蒋介石、冯玉祥、丁惟汾、叶楚伧、孔祥熙、邹鲁、陈立夫九人，中央常务委员会添设主席、副主席，胡汉民为主席，蒋介石为副主席，由于胡汉民远在欧洲，蒋介石成为中常会的实际主持人。除此之外，在本次会议通过的《中央执行委员会组织大纲案》中规定常务委员开会时，中央监察委员会常务委员，中央政治委员会正副主席，国民政府主席，五院院长及中央秘书长，组织、宣传、民众训练三部部长，各计划委员会主任委员，均得列席。

这一时期，“以党治国”的政治体制初步确立下来，根据《训政纲领》的规定，由全国代表大会代表国民行使政权，全国代表大会闭会期间，以政权付托国民党中央执行委员会。由于中央执行委员会不常开会，故而中常会仍在国民党中央制定和执行重大决策，所不同的是，中常会只是对党务、政务行使最终的议决权。

三

1937年7月，中日战争全面爆发，战争环境导致中国政治制度迅速转向战时体制。2月，五届三中全会通过《中央委员列席中央常会及政治委员案》规定：“中央委员应列席中央常务委员会及政治委员会议，以集中力量而固党基。”通过《中央常会取消主席制仍复常务委员制案》：“中央常务委员会主席胡汉民同志出缺，副主席蒋中正同志职务过繁，提请取消主席制，仍复常务委员制。”⁽¹⁶⁾11月，中常会第59次会议议决中央政治委员会停止开会，其职权移交国防最高会议代行。

1938年3月31日，在武汉召开国民党“临全大会”，通过了《改进党务并调整党政关系案》，规定：“中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心。”并在修改的党章中加上“总裁”一章列为第五章，规定“总裁代行第四章所规定总理之权”。⁽¹⁷⁾大会选举蒋介石为总裁。总裁既是党的全国代表大会主席，也是中央执行委员会主席。大会还授权蒋介石“统一党政军之指挥，负抗战建国之大任”。⁽¹⁸⁾中央执行委员会互选九人至十五人作为“辅弼总裁决议党政大计之中央干部，其组成之党的最高权力机关——中央执行委员会常务委员会对总裁负责”。⁽¹⁹⁾4月1日，第五届第四次中央全会改组中央领导机构，以丁惟汾、居正、于右任、戴季陶、孔祥熙、孙科、阎锡山、冯玉祥、叶楚伧、邹鲁、陈果夫、何应钦、李文范、白崇禧、陈公博十五人为中央常务委员。4月6日，会议通过《改进党务并调整党务关系案》［说明：本案系中央执行委员会提出，除其中关于设置总裁、副总裁、青年团及增设中央常务委员人数各点，经大会（临全大会）通过，并分别修正总章条文外，其余各点经决议：“交中央执行委员会依照本案原则，妥议办法，由总裁核定施行。”］，决议：“甲　关于中央党部部分：中央执行委员会互选九人至十五人为常务委员，总裁、副总裁不在其内。五院院长得当选为常务委员。三、常务委员开会时，总裁、副总裁皆出席，由总裁主席，总裁因故不能出席时，由副总裁代理之。”⁽²⁰⁾4月8日，会议通过的《关于改进党务并调整党政关系案》中，附：《关于改进党务并调整党务关系案审查修正案》规定：“关于中央党部者（一）中央常务委员会决定党政大计。（二）中央常务委员会设党务计划委员及政治计划委员各若干人。中央常务委员会开党务会议时，除中央党部各部部长当然列席外，由总裁提经中央执行委员会通过之党务计划委员会列席党务会议。中央常务委员会开政治会议时，除国民政府所属有关各院、部、会（最高长官）当然列席外，由总裁提经中央执行委员会通过之政治计划委员会列席政治会议。”⁽²¹⁾

1939年1月，国民党五届中执会通过《对于党务报告之决议案》：“常务委员会十阅月来，依照临全大会及第四次中央全会决定大计于各项决议案，主持党务、政治、军事之推行，指导各部处会之工作，凡所措施，均切体要。其尤著者，如三民主义青年团之组设，中央各部处会组织之调整，与下级工作之指导，以及国民参政会之召集，与各省临时参议会之策进，均能因应时代之需要，而与第二期抗战工作相配合。惟工作之效率与工作之方法，关系至为密切，过去工作虽有相当成绩，但各部门之动作尚少呼应，对于工作之指示与考核，亦尚欠周密。今后尤有待于益加联系于改进者如下述：（一）常务委员除例行会议外，应着重专门商讨策动工作、考核工作之会议，以研讨新方针之确定，新提案之审查及决议案执行之经过以及工作状况。（二）各部处会进行工作，应依常会所决定之原则，依据实际情形，制定工作方案，及限期进度计划。（三）各部处会对常会书面及口头报告工作，均应详细说明实际情由、办理经过，而对常会应即予以详细之批评与指示。”⁽²²⁾

在此次会议上，中央常委会提出设立国防最高委员会代替国防最高会议。会议通过了《国防最高委员会组织大纲》。国防最高委员会是国民党执委会领导下对党政军统一指挥的最高机关，中央执委会所属各部会、国民政府五院、军事委员会，均受其指挥。国防最高委员会委员无定额，规定以国名党中执委会常委、中监委常委、五院正副院长、军事委员会委员以及由国防最高委员会委员长提出经国民党中常会通过的人员组成。国防最高委员会委员长，对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。国防最高委员会受国民党中央执委会的领导与监督，同时他又指挥中执会所属部会的工作。11月30日，中常会第135次会议，讨论事项：“（二）第六次全体会议，总裁对于党务指示案。一、华北党务急应力谋改进与发展，并选派中央委员前往负责指导。二、党与政的关系急应确定，今后党的工作其有关行政部分者，应以各种方法透过政府机构行之，避免由党部直接行动，县党部与县政府尤应注意以同志任县长，及其它必要职务，俾党于政府融合一起，方足以发挥效能。三、各级党部主要任务在改革社会，而其方法要在改善经济，增加生产，以谋社会之福利，本党党员应使人人均能为社会服务。决议：一、第一项交组织计划部实施。二、第二、三两项由常务委员先行会商研究办法，再提讨论。（三）第六次全体会议交下：调整党政军行政机构案。本案经大会决议，授权常务委员会规划办理。决议：先由常务委员会商研究具体办法，由孔委员祥熙召集。”⁽²³⁾实际上，国防最高委员会更多的是处理军事与行政的事务，中常会则主要处理有关党务的问题，并将有关行政及军事的决定交予国防最高委员会处理。11月，五届六中全会通过《改推常务委员案》，推王法勤、丁惟汾、邹鲁、孔祥熙、冯玉祥、阎锡山、陈果夫、李文范、何应钦、白崇禧、陈济棠、陈树人、张厉生、王泉笙、邓家彦十五同志为中央常务委员，并以国民政府五院院长为常务委员当然委员。

这一时期，由于战时特殊的政治体制，党组织的作用被淡化。虽然规定中常会决定党政大计，但设立总裁，成立国防最高委员会，中常会对总裁负责，国防最高委员会委员长对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施，使得中常会对于党政事务的处理，与以往不同，服从战时需要，服从总裁指示。

综上所述，中常会历经了广州国民政府时期、武汉国民政府时期、南京国民政府时期，先后召开了五届，共计700余次会议。会议讨论通过的内容包括国家党政政策、中央执行委员会各部组织规程、国民政府部分部门组织法、处理部分外交事宜、指导下级党部工作、中央抚恤事宜（省、市、县、海外支部、军人部等党部）等方面。如第二届中常会第119次会议通过了中央执行委员会政治会议暂行条例、中执会秘书处组织规程；第121次会议通过了中央执行委员会组织大纲、中执会各部处会组织条例、中央组织部组织条例；第123次会议通过了省党务指导委员会组织细则，特别党部组织通则，中央训练部、中央宣传部组织条例、国民政府内政部、农矿部、工商部、审计院、蒙藏委员会组织法；第172次常委会通过《训政纲领》；第五届第134次会议通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》、《国家总动员设计委员会组织大纲》；第138次会议通过《三民主义青年团团章》；145次会议通过《宪政问题集会结社言论暂行办法》等等。它的职权范围和地位随着革命形势的发展和党权地位的变化而演变。

作为国民党核心领导层之一的中常会，一方面体现了以党治国的原则，说明了中常会在国民党统治史上发挥的重要作用；另一方面，它所实行的委员制，对国民党民主政治及近代中国的民主政治都具有决定性影响。通过对中常会的考察，也足见其在中国国民党史及中华民国史上的地位。

（党彦虹，南开大学历史学院博士生）

【注释】
(www.xing528.com)

(1)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社1985年，第158页。

(2)同上，第26页。

(3)孔庆泰等：《国民党政府政治制度史》，安徽教育出版社1998年，第56页。

(4)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第234页。

(5)《执监会议闭幕感想》（1928年2月9日），季啸风、沈友益主编：《中华民国史史料外编》第28册，第194页。

(6)中国第二历史档案馆编：《中国国民党第一、二次全国代表大会史料》（上），江苏古籍出版社1987年，第560页。

(7)同上，第255页。

(8)徐谦：《关于成立联席会议经过报告》，国民党二届三中全会速记录（1927年3月10日）。

(9)《统一党的领导机关决议案》（1927年3月10日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第317页。

(10)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第303页。

(11)《统一党的领导机关决议案》（第六条），第317页。

(12)《中央日报》1928年10月4日。

(13)《蒋介石电请召开国民会议之江电》，《国闻周报》第7卷，第40期。

(14)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第149页。

(15)中国第二历史档案馆编：《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》第20册，广西师范大学出版社2000年版，第321页。

(16)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），第450页。

(17)《改进党务并调整党政关系案》（1938年3月31日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），第476－477页。

(18)《临时全国代表大会宣言》（1938年4月1日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），第475页。

(19)《中国国民党党章》（1938年），转引自茅家琦：《中国国民党史》（上），鹭江出版社2005年，第587页。

(20)荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），第521页。

(21)同上，第522页。

(22)同上，第552－553页。

(23)中国第二历史档案馆编：《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》第27册，第384－385页。