西安城乡接合部城中村改造案例分析

6．3　城乡接合部城中村改造

6．3．1　城乡接合部城中村的类型及特征

6．3．1．1　类型

城乡接合部城中村的类型:第一类是处于市区周边、还有少量农用地的村落;第二类是处于远郊、还有较多农用地的村落。

6．3．1．2　特征

1．用地特征

(1)非农业用地(包括城市用地及村非农业建设用地)不断扩展，农业用地不断减少以至消失，成熟的城中村基本上已经没有农田，甚至没有闲余用地;

(2)城市用地与农村用地、非农业用地与农业用地互相交错、界限模糊，空间关系复杂，布局混乱。

2．经济特征

城中村的经济特征可以用三个词来概括:股份合作经济、物业经济、非正式经济。股份合作经济是指每个城中村都是从过去农村时期的队、社脱胎而来，本地居民集体拥有村落的土地和公共资产。物业经济是指城中村股份公司和居民主要的收入来源于出租物业，是通过开发房产和收取租金获得的。非正式经济是指城中村的经济活动大都没有合法的手续。

3．社会特征

从社会结构来看，城中村是一个由本土居民和外来人口构成的二元型社区，本土居民的联系纽带仍然是血缘和地缘关系，而外来居民的构成则各有不同^［124］。城中村社会问题严重，“城中村”八大罪孽:^［125］一曰黄流横行;二曰赌博盛行;三曰吸毒猖獗;四曰贩假售假;五曰黑帮肆虐;六曰偷盗抢劫;七曰火灾隐情极大;八曰“二世祖现象”。

4．建筑特征

为了充分利用宅基地，城中村的建筑大都往外扩张，导致建筑高度密集，很多地方建筑密度高达90%以上。很多楼房形成所谓一线天，握手楼。

5．景观特征

由建筑上的特征决定，城中村的景观特征与城市其他区域形成了强烈反差。各种门店、摊档横七竖八，主要通道上人流如织，村内小巷幽深。由于公共设施差，各种管线任意搭建，地面污水横流，垃圾和油污随处可见，空气污浊。

6．3．2　改造面临的障碍和困难

城中村改造涉及的利益和关系十分复杂，由于多数城中村居民对改造的态度并不积极，同时，具体的利益诉求也各不相同，因此，在改造的发动、实施过程中都会遇到诸多困难。在外部因素方面，城中村改造还涉及土地、房屋及居民安置等诸多政策问题。城中村改造的困境可以概括为如下一些方面^［126］:

其一，成本障碍。城中村改造主要成本费用有:集体土地改国有土地的市场价格费用、改造旧房或迁建新村成本费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更、资产评估费用、改制后的原公共开支(如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生、五保户福利、征兵费用等)。一个村就涉及上千万乃至上亿的资金，由谁负担或如何分担，这是推进改造的重点难题。

其二，政策障碍。目前国家的政策规定，所有城市商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。而城中村如果按上述方式出让土地，将给城中村改造项目的操作增加更大的难度。对城中村改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题，国家的法律法规并没有明确统一的规定，因而在操作上也没有统一、强硬的做法。有学者研究提出“城中村”问题有赖于通过产权改革、市场机制与规划管制的结合加以解决^［127］。

其三，思想障碍。城中村改造直接涉及的双方是村民、村庄和执行城市管理的政府，实施改造后，村民担心改造后生活无着落，转为居民后无能力与城市居民竞争，找不到工作，担心改制后的股份合作公司经营不善无利可分，无法维持基本生活，怕失去已有的分红、出租房屋收入等既得利益，担心政府承诺不兑现，经济损失得不到合理补偿。

其四，动力问题。预期收益(政府的收益不完全是经济方面的)是城中村改造的主要动力。对于城中村集体自身，尤其是房租收益高的城中村而言，由于目前的收益很高，如果改造后的预期收益没有很大提高，城中村居民不会主动配合改造，使得改造很难推动。

其五，资金困难。资金来源是城中村改造的瓶颈问题。城中村改造在某种意义上较新的房地产建设项目要困难，新的房地产项目除了交纳土地出让金及其他建设成本外，没有城中村改造所需的有关拆迁、赔偿、安置等方面的费用。解决资金来源及投资关系问题，即可解决城中村改造的实质问题^［128］。

其六，谈判困难。从行为主体看，城中村改造中所涉及的行为主体有:政府、开发商和业主，他们为了维护各自的利益在改造的过程中扮演着不同的角色。在城中村改造的发动及具体实施过程中，谈判工作的难度极大。城中村改造实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。

其七，社会转型的困境。在还没有实现城市化的地区，城中村的改造还包括村民市民化、村委会改居委会等社区转型的工作。这些转型包括了城市居民所要求的劳动就业和社会保障等方面的工作，但目前这些工作都难以实施，给城中村改造增加了社会方面的顾虑和困难。

6．3．3　城中村改造的模式和程序

6．3．3．1　改造模式

城中村改造主要有如下几种模式:

(1)自行开发的模式。要避免完全沿袭以前的出租经济模式，提倡建造商品(套)房，限制并合理确定单房的比例。这样有利于让拥有平等地位的商品房业主进入，实现城中村房屋业主的多元化，从而有利于打破城中村的居住结构和社会结构，有利于进行规范化、市场化的物业管理，同时也有利于尽快收回改造投资。(www.xing528.com)

(2)引入房地产商开发的模式。一是在一些基础设施承载能力较好的地区，可以由房地产商开发，在合理利润的前提下，限制容积率。二是在一些基础设施承载能力不敷、自身又无力开发的地区，可以采取由政府微利开发的方式，在核定各项成本、保证微利的基础上，由政府房屋建设部门进行开发，以避免过高的开发强度。

(3)对根据城市规划需要实行整体搬迁的城中村，在安置过程中，要避免采取重新划地，一户分配一块宅基地的办法，在形式上借鉴上海等地做法，尽量采取货币补偿和房屋分散补偿办法，使居民更好地融入城市社区中去^［129］。

6．3．3．2　改造程序

城中村的改造是一项复杂的系统工程，要求在充分分析的基础上科学规划，按部就班地采取措施逐步展开，应遵循以下程序:

建设现状调查—民意调查—确定改造模式—评估改造投入和收益—设定规划要点和规划条件—编制详细规划—项目招标—项目监管—项目验收。

6．3．4　城中村改造实施方法

6．3．4．1　制定城市房地产发展政策

城市政府作为城市管理者、服务者，要使用宏观调控的杠杆。最有效的方法是以房地产带动城中村改造，可以采取严格控制土地审批和新开工项目的宏观调控政策，要形成政策性资金聚集，使局部区域单个项目改造在资金充裕的情况下迅速完成，在示范带动作用下，逐渐扩展到更大范围。

6．3．4．2　定位于发展廉租公寓和中心村

为了满足流动人口与失业下岗等低收入阶层住房需求，城中村改造要发展廉租公寓。从节约利用土地来看，要对凌乱的自然村进行统一规并，统一建设以经济实用的公寓式楼房为主的中心村^［130］。发展大型社区，城市管理发展的趋势是实现规模化，这样便于管理，有利于提高管网、绿地、环卫等城市设施的效率。相应的，要加强新村社区服务管理，建立完善的医疗机构、公共系统、学校、文化场所等服务体系。

6．3．4．3　纳入城市规划

城中村改造过程就是村庄加快与城市融合的过程，要建立城中村新的内部发展机制，必须加强规划的预防和宏观控制，防止出现新的城中村。要根据城市规划要求，将新村纳入城市发展空间，新村建设要与城市功能分区、产业结构调整、科技园区建设等区域规划结合，要与城市发展定位结合起来进行(表6—1)。

表6—1　城中村改造规划方案

续表

注:本表参考了吴明伟、吴晓等著:我国城市化背景下的流动人口聚居形态研究——以江苏省为例，南京东南大学出版社，2005(7)，第100页。

6．3．4．4　多方筹集改造资金

城中村改造采取市场运作方式进行，可以由村集体经济转制组建的股份制企业自行改造，也可与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造，城市政府可以制定优惠政策吸引投资商，实现筹资渠道的多元化和组合化。

6．3．4．5　改革集体资产产权制度

要以股份制原则改造村集体经济，对村级集体资产全面清产核资，重新调整，界定政府、集体、个人在集体资产中的份额。一次性处置、分配村级集体资产，组建新的股份经济组织。

6．3．4．6　实行社会管理

改造后的城中村设立社区居民委员会，就近划归城市街道办事处，或根据管理需要设立城市街道办事处。把城市社区的法理理念引入社区，淡化社区的村落性，这样有利于消除社区的宗族性，形成新型的法理性的、完全城市化的社区组织和治理模式，同时也有利于打破外来人口与本村人口分割的二元社会结构(见表6—2)。

表6—2　城中村的社会转型与演变^［131］

资料来源:运迎霞、常玮:《博弈、和谐、共赢——城中村改造经验借鉴及其策略研究》，《城市发展研究》，2006年第3期，第68页。

6．3．4．7　增加村民文化教育

首先，注重城乡接合部地区居民的文化教育，提高村民的文化素质。其次，注重城乡接合部精神文明建设。开展社区文化活动，以城市文明的生产生活方式、文化理念等，使城乡接合部居民逐渐向城市居民转化^［132］。