西安城乡接合部土地高效利用研究

5．4　城乡接合部和谐发展的土地高效利用

城市土地利用的高效化，指一定时期内，一定生产力水平条件下，城市土地利用实现最小投入、最大产出的过程。这里的投入不仅指土地本身的投入，还包括人们附加在城市土地上的投入，即生产资料(资金、技术、劳动力、资源等)在城市土地上的有效配置和非生产资料(水、空气、生态环境、人居空间等)在城市土地上的投入。城市土地高效利用追求“三效统一”，即在追求经济效益的同时，应综合体现社会、环境效益，实现经济、社会、生态环境效益的统一。

5．4．1　城乡接合部和谐发展的土地高效利用综合效益评价

根据科学性、层次性、可操作性、动态性及前瞻性原则，参照侯立春^［116］、詹美旭^［117］、贾雪芹^［118］等评价指标体系，从经济效益、社会效益、环境生态效益三方面出发，建立城乡接合部土地利用效益评价指标体系。指标体系分为评价目标—评价准则—评价因素—评价指标四个层次，指标单位以城乡接合部土地总面积和总人口为基础，将总量转化为均量，消除规模影响。指标的效益性质参照投入产出原则，设定表示城乡接合部发展成本和对发展具有消极影响的指标效益性质为负效，表示城乡接合部发展产出和对发展具有积极影响的指标效益性质为正效。

5．4．1．1　经济效益

城乡接合部土地利用经济效益指标直接反映城市土地利用的经济效益水平，其结果有助于揭示土地利用中存在的问题和矛盾，影响因素包括投入强度、产出效益、经济结构调整和优化程度。

投入强度。投入强度反映了人们开发利用土地的深度和广度，选择地均固定资产投资、地均财政支出来反映成本投入。该指标为成本投入，其效益性质为负。

产出效益。选择地均国内生产总值、地均工业总产值、地均利用外资水平、地均财政收入、地均社会商品零售额来反映产出效益。

经济调整和优化程度。选择地均第三产业增加值指标反映经济结构调整和优化程度。

5．4．1．2　社会效益

有关社会效益的研究刚刚起步，对于社会效益概念的解释还众说不一。本文将土地利用社会效益的影响因素表达为社会集聚程度、居民生活质量两个方面。

社会集聚程度。城市空间扩张的关键动力在于加快城市化和提高城市化水平。该因素主要选择城市化率和城市人口密度两个指标。

居民生活质量。城市居民人均可支配收入、人均居住面积、人均道路面积、万人拥有病床数衡量了居民生活质量的高低。

5．4．1．3　环境效益

环境质量。选择地均工业废水排放量、地均工业废气排放量、地均工业废渣排放量、人均污水排放量、城市噪声平均值等5个指标，它们涵盖了环境质量的主要方面。

环境治理水平。选择人均公共绿地面积、建成区绿地覆盖率、工业废水排放达标率、工业废气排放净化率、工业废渣综合利用率等5个指标。

综合以上评价准则、评价因素、评价指标可以得到土地利用效益评价指标体系(见表5—1)。

表5—1　城乡接合部土地利用效益评价指标体系

5．4．2　西安城乡接合部和谐发展的土地高效利用综合效益评价实证分析

5．4．2．1　信息熵法确定权重

在信息论中，信息熵是系统无序程度的度量，信息是系统有序程度的度量，二者绝对值相等，符号相反。某项指标的指标值变异程度越大，信息熵越小，该指标提供的信息量越大，该指标的权重也应越大;反之，某项指标的指标值变异程度越小，信息熵越大，该指标提供的信息量越小，该指标的权重也越小。所以，可以根据各项指标值的变异程度，利用信息熵计算出各指标的权重，为多指标综合评价提供依据。采用改进的信息熵法确定各指标权重，不需要加入任何主观信息，是完全意义的客观赋权法，有利于缩小极端值对综合评价的影响，也可以解决赋权时依赖经验、受人为因素影响等问题。有研究表明，标准化法对数据处理后的熵值法更具有合理性^［119］。本研究中对指标数据用标准化法进行变换。

用熵值法进行综合评价及计算综合效益的步骤是:

1．用标准化法进行变换

其中,为第j项指标值的均值，S _j为第j项指标值的标准差。

一般,的范围在－5至5之间，为了消除负值，可将坐标平移，令

2．计算第j项指标下第i方案指标值的比重

3．计算第j项指标的熵值e _j

4．计算第j项指标的差异系数g _j

5．定义权数

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5．4．2．2　计算土地利用综合效益

1．计算指标相对功效

根据土地利用效益评价指标体系中的效益性质和指标相对值，确定指标相对效能。效益性质为正的，相对效能取指标相对值本身;如效益性质为负，则相对效能取指标相对值相反数。

2．计算经济、社会、环境效益

将经济、社会、环境效益的各个指标的相对效能与各指标的权重相乘然后求和，得到经济、社会、环境的综合效益。

3．计算土地利用综合效益

将2005—2007年经济、社会、环境的效益进行加和，能够得到各年的土地利用综合效益。以2005年的综合效益为基准效益，设为1．00，将其他年份综合效益进行标准化，可得到其综合效益的变化情况。

为了便于数据获得，研究采用西安东部城乡接合部灞桥区各项指标。经过了计算，2005—2007年土地利用综合效益分别为1、1．15、1．35(见表5—2、表5—3、表5—4)。

表5—2　年度指标数值表

续表

表5—3　评价指标的相关系数与权重表

表5—4　 2005—2007年灞桥区土地利用综合效益表

5．4．2．3　结论

一是2005—2007年，土地利用综合效益不断提升，分别年增长15%、17．4%。

二是土地的经济效益呈现显著提升的特征;土地经济效益占综合效益比重不断增加，分别为34%、39．1%、43．7%;这从土地利用经济效益正效指标也可以反映出来，地均国内生产总值分别增长16%、23．4%，地均工业总产值分别增长26%、30．6%，地均财政收入分别增长16．7%、 42．9%，地均社会商品零售额分别增长16．5%、18．5%。

三是土地的社会效益稳步提升。城镇人均可支配收入、人均居住面积、人均道路面积、万人拥有病床数等指标逐年增加，表明居民生活质量显著改善，基础设施水平明显提高，医疗卫生保障程度和交通方便程度得到提升。

四是环境生态效益持续改善，人均公共绿地面积、建成区绿地覆盖率逐年增加，工业废气排放净化率、工业废渣综合利用率都达到100%。

5．4．3　城乡接合部和谐发展的土地高效利用对策

5．4．3．1　建立高效率的城市土地利用机制

从优化公共选择机制和发挥市场机制作用两个方面入手，努力实现两种力量的有机整合。^［120］在公共选择机制中，理顺土地管理体制，中央政府、省级政府主要负责制订宏观范围的国民经济计划和土地利用总体规划，明确土地利用的区域和分区管制;城市政府主要负责城市规划的制定和管理。协调好土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划与城市规划之间的关系，国民经济计划安排、城市建设不能突破土地利用总体规划的总量、结构控制，充分体现土地利用总体规划对经济发展计划和城市规划的强力约束。为了使计划、规划真正反映经济社会发展的要求，避免公共决策失误造成的新一轮资源浪费，应广泛推行社会成本—社会效益分析技术，注重引入公众参与机制，以促进国民经济计划和土地利用规划水平提高。发挥市场在土地资源配置方面的基础性作用，最重要的是明确城市土地的产权，要改革目前“统一所有、分级管理”土地产权机制。国家保留法律意义的终极所有权，将经济意义上的完整的土地产权赋予城市政府，通过城市政府的经营、管理和处分土地产权，强化地方政府实现土地价值最大增值和土地资源高效利用的内在激励^［121］。明确农村土地产权的法律地位，使之在公平的基础上实现与购买者之间的市场交易，这是实现农地保护、避免城市对农村土地蚕食的制度性基础。制定优惠政策促进企业用地进入市场，促进存量土地的流转和结构优化。调整目前不合理的税率和税收，通过发挥税收调节的积极作用，加速土地向高效率用途的流转。实现城市土地向集约化利用方式的转变，提高土地配置效率。

5．4．3．2　制定完善的城乡接合部规划体系

城乡接合部由于处于“半城半乡”地带，规划体系的缺失与不完善严重影响土地资源高效利用效率。对于城乡接合部发展规划要打破常规，在土地利用总体规划和城市总体规划框架下，编制城乡接合部城镇体系发展规划、城乡接合部土地利用详细规划、城乡接合部村镇建设规划等一套完善的规划体系。

城乡接合部城镇体系规划要根据土地总量和经济发展水平的预测，以提高城市化水平为目标，把推动城乡一体化建设、优化市域城镇体系、促进城乡协调发展、合理分布城市产业和人口作为重点，分阶段、有步骤地建立和完善以主城为核心、以城镇为主体的多层次、网络状的城镇体系，对于区域性基础设施建设应城乡统筹考虑，与城市接轨。

城乡接合部土地利用详细规划的编制要遵循生存、发展和生态保护相兼顾的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，从城乡总体利益出发，根据各部门发展规划、城市重点项目安排、资金来源等实际情况，协调平衡各业用地的需求，确定各部门的最佳用地数量和位置，劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学，进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。

对城乡接合部村镇规划要结合城乡接合部村镇发展的特点，坚持“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，以建设新型郊区为目标，在规划设计上要求与城市标准相近，突出城乡结合特点，设计方案严格审查把关。把农村住房条件和居住环境的改善当做农村建设小康社会的重要内容之一，重视和加强村庄的规划建设水平与质量，在住宅建设上，力求做到生活方便、环境优美、节约用地、充分发挥土地利用效益，使农村居住从分散走向集中，达到土地集约高效利用的目的。

5．4．3．3　加强土地规划管理

强化土地利用审批制度。成立由相关政府职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡接合部管理领导小组，专门负责接合部土地利用详细规划的制定与实施。制定相应的政策与制度，监督相关利益主体行为，处理规划实施中出现的各种问题。对于城乡接合部集体用地内建设项目，也要依据《城乡规划法》采用统一“两证一书”审批程序，发挥规划主管部门的职能作用，严格把关，对于建设项目用地实行投资强度与容积率强制性要求制度，提高土地集约利用程度。

5．4．3．4　运用先进管理技术

运用信息化、科学化手段提高土地管理效率。城乡接合部土地利用变化迅速，采用传统土地管理方式效率与精确度都较为低下，利用先进的计算机技术、地理信息系统(GIS)和全球定位系统(GPS)为支撑的土地管理软件进行城乡接合部土地管理，实现管理方式信息化、科学化，能够及时了解各种土地信息的变化情况，及时对土地利用现状作出分析、引导和调控，达到合理、有效地利用土地资源的目的。

5．4．3．5　提高土地利用的技术

利用现有城乡接合部闲置地及废弃地，对城乡接合部老工业区改造和二次开发，将城市化过程中被包围的“城中村”直接纳入城市详细规划控制，拓展城市地上、地下空间，通过土地空间和位置的转换提高土地利用效率等。