西安城乡接合部和谐发展的基础设施整合研究

5．3　城乡接合部和谐发展的基础设施一体化建设

城市基础设施有广义和狭义之分。在我国《城市规划基本术语标准》(GB/T50280—98)的解释中，城市基础设施是指城市生存和发展所必须的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施，从经济结构角度考虑，也称为公共服务设施、公共设施。狭义的基础设施只包括工程性基础设施。在我国通用的文件上，基础设施一般是指狭义的工程设施^［115］。在下面的章节中，将工程性基础设施与社会性基础设施分别研究，其中，工程性基础设施称为基础设施，社会性基础设施称为公共设施。

5．3．1　工程性基础设施

5．3．1．1　基础设施建设的作用

基础设施建设牵涉经济、社会、资源环境、人口等众多方面，牵涉诸多利益的协调，对城乡接合部和谐发展具有重要作用，主要表现在以下四个方面。

基础设施是社会经济活动正常运行的基础。虽然大多基础设施不生产物质产品，但却是物质产品社会化再生产过程中必备条件，缺少这些设施，各项事业都难以维持和发展。所以，基础设施是实现国家或区域经济效益、社会效益、环境效益的重要条件，是城乡接合部综合服务的功能载体和支撑条件，经济和社会各项事业发展的物质基础。基础设施建设是城乡接合部提高居民生活质量，改善投资环境，提高竞争力的重要体现和根本保证，对于城乡接合部实现可持续发展意义重大。

基础设施建设是改变城乡接合部面貌，提升区域生活质量的重要途径。基础设施是生产力要素的一种体现，它反映了一个现代化社会的物质生活丰富程度，是社会经济现代化的重要标志。先进的卫星通信和电子邮件，高速的交通设施，超高压电网和大容量的给排水工程显示出一个国家和地区的现代化程度。基础设施工程的建设和应用可以极大改善城乡接合部相对于城市核心区域的落后面貌，提升城乡接合部居民的生活质量。

良好的基础设施是城乡接合部吸引城市经济布局的前提。基础设施是国民经济建设的先行官，一个新工业区的开发，农业基地的建立，流通大市场的建设，都离不开基础设施先行。只有建成与城市密切结合的基础设施，交通、给排水、天然气管网、通信、网络等相互联通，才能使城乡接合部从基础设施融入城市中，才能更好地吸纳城市经济向外扩散，从而促进城乡接合部经济社会发展。

基础设施是拉动经济增长的有效途径。基础设施是一个产业关联度大，劳动密集型的部门。它的建设与一、二、三产业都密切相关，是一种生产性消费，需要消耗大量的钢铁、建材、木材、机械和人力，建设投资中的60%左右成为实物形态的固定资产，40%左右转化为劳动者工资收入和生活消费基金，可以创造更多的就业岗位，为劳动力素质不高的农村剩余劳动力和下岗职工提供新的就业机会，增加工资收入，从而推动日用消费品市场的兴旺。这种“乘数效应”的结果必然拉动国民经济的增长。据有关专家估计，公共基础设施投资可带动国内生产总值增长的比率大致为1∶4。

5．3．1．2　基础设施建设的内容

城乡接合部基础设施包括了城市政府投资建设管理的工程性基础设施内容，同时也具有农业、农村基础设施的内容，既有城市基础设施网络向城乡接合部延伸，也有城乡接合部农村、农业发展中自发建设的基础设施，最终两者互相融合成一体。主要有:一是城市供排水、路桥、公共交通、环卫、污水和垃圾处理、信息网络、园林绿化、供气、供暖、防灾、照明等;二是农村灌溉设施、农村道路、供水、环卫、污水和垃圾处理、乡村绿化、照明、防洪等。

5．3．1．3　城乡接合部基础设施建设模式

1．适度超前建设

基础设施建设在国民经济和社会发展中具有重要地位和作用，基础设施在刺激、推动城市经济增长，提高城市生产率，提高城市居民的福利水平方面具有显著的作用。基础设施应该适度超前发展。

2．经营城市

城乡接合部是城市扩展的新领域、新资源补充地，把经营城市的理念运用于城乡接合部发展，把城乡接合部资源经营作为推进社会经济发展的战略举措，以此来解决发展中遇到的资金困难。通过多渠道融资、高水平策划、树立品牌意识进行区域整体开发。

(1)融资。政府适度负债，进行基础设施建设。在符合城市总体规划和土地利用总体规划的前提下，建立项目融资机制、法人治理和责任管理机制、熟地出让机制等机制，通过项目向银行融资。采取BOT和TOT模式，吸引更多资金进入城乡接合部基础设施建设。吸引外国政府贷款和国际金融组织贷款。通过发行债券、组建骨干企业上市等方式融资。通过经营城乡接合部土地及无形资源融资。

(2)策划。充分掌握城乡接合部内部资源条件，分析外部区域环境，盘活有效资源，整合优势资源，发挥长效资源。清晰城乡接合部发展的思路，要明确城乡接合部的定位，对旅游、节庆活动、产业发展进行策划，对城乡接合部整体进行整合传播。利用市场营销理念和方法，进行城乡接合部管理，要充分认识到市场需求导向和市场竞争驱动的基本作用，将策划发展和规划建设相结合。

(3)品牌。树立品牌意识，准确把握区域特点和亮点，从城乡接合部的核心价值出发进行定位和包装，产生出新的附加值，从而形成城乡接合部的品牌。通过商标注册、节会效应、特色产业、科学定位等方式，开展品牌研究和评价，构建区域标志建设，进行品牌创作宣传，进行标志性人物培训和推出等方式，形成城乡接合部和谐发展的品牌。

3．体制改革

实施市政公用行业特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围对某项基础设施的使用和服务进行经营。吸引社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式参与市政公用设施建设，通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等日常养护作业单位或承包单位，实施城乡接合部道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度。

4．基础设施建设与地方文化相结合

注重文化的开发和保留。要以民族文化和地域文化为基础，在城乡接合部建设中保持历史传统，善待文化遗存，弘扬地区发展个性。正确处理人与环境的关系，正确处理文化与城市建设的关系，形成丰富的区域文化特色。

5．3．1．4　城乡接合部基础设施建设措施

1．采取多种方式实现城乡接合部基础设施的网络化建设

城乡接合部面积大，市政设施覆盖难以一步到位，有必要分步骤实施市政网络的全覆盖。在包括城乡接合部的近郊区建立城市骨干基础设施网络。按照城市发展总体规划，协调各种相关规划，使城乡接合部基础设施建设与城市建设同步进行。基础设施网络可以分层次进行。根据规划，按照负荷和连接线路的复杂程度将网络划分出特定的级别。在此基础上，首先对一级网络进行建设，再根据人口密度逐步向更低级别的网络建设逐步推进。对于非建成区(也往往是城乡接合部的民宅和集体建设用地)的地段，可以交由集体单位继续完成较低级别的网络建设;或者先由市政统一进行建设，完成后由集体单位统一购买，再进行维护和运营。这样，可以避免基础设施分散建设以及建设滞后的问题。

2．与土地一起进行捆绑式出让和开发(www.xing528.com)

城乡接合部的土地增值潜力比较大。在上述基础设施网络化建设的同时，将土地开发权与基础设施的建设和运营维护权以捆绑的方式交给开发商来完成，并对所属土地上的基础设施建设与服务程度提供技术标准和规范约束。通过让企业参与城市管理来解决问题。

3．通过集体资产解决购买基础设施的使用权

目前的城乡接合部中，农民的供排水和垃圾收集等都是集体出资解决的，由于设施老化和滞后，浪费很大，实在是投入大、收益小。可以通过集体单位集资，城市政府统一建设;也可以在基础设施建成后，由集体单位购买使用权解决设施不足的问题。维护和运营由市政统一指导、统一管理。

5．3．2　社会性基础设施

5．3．2．1　城乡接合部社会性基础设施建设中存在的问题

由于在计划经济时代，在“生产性城市”的思想指导下，城市公共设施体系由政府依据相关指标，按照国家的投资计划进行建设，并以社会福利的形式提供给城市居民使用，城市公共设施的规模属于在配给体制下满足城市基本功能和市民基本生活需求的水平。同时城市第三产业在城市经济中的从属地位使城市公共设施建设步伐严重滞后，布局不合理，档次低下，数量偏少。在体制转轨和城市化发展速度加快的过程中，国内不少地方都不同程度地出现了公共服务设施建设跟不上住区建设的状况，严重者甚至导致城市生活的局部紊乱。

在市场经济条件下城市化的步伐明显加快，由于第三产业的迅速发展和高回报，使城市公共设施的建设投资成为房地产经营领域的热点。土地的市场化很大程度解决了城市公共设施建设资金的来源问题，多样化的市场需求也丰富了城市公共设施的样式，在宏观上使城市公共设施总体建设上了一个新台阶，且带动了整个城市建设的发展。但同时市场竞争也造成了房地产投资的盲目性和厚此薄彼，结构失衡现象在城市公共设施投资建设领域比较典型;商业性城市公共设施往往出现投资过热，如各大城市曾较多见的写字楼热、商场热;而公益性城市公共设施建设则易出现规划滞后，用地紧张，资金不足，进度缓慢，乃至造成空间上的缺位，在一定程度上影响了城市公共设施体系发挥应有的整体效能。往往造成现今城市拟建公厕、停车场等地块土地产权已被临街建设单位征用，造成了如厕难，建公厕更难;停车难，建停车场更难，许多公共配套设施只能挤建、插建于城市绿地或广场上，对城市景观影响很大。

我国公益性设施建设的固有模式是，政府根据总体规划独立定点并投资建设，公共设施建成后以社会福利形式提供给公众。由于公益性设施的出资者和埋单者主要是政府，所以规划能否有效执行与公共政府财政投入能力大小成正相关。这种政府一元投资模式在实施过程中受土地、资金制约势必造成操作实施困难重重，效率低下的局面。

5．3．2．2　公益性公共设施建设中应用规划补偿机制

若按现行规划及用地模式，即便有了建设资金，城市的公共设施建设还面临着独立定点难，独立用地难的难题。必须对现行规划及用地模式进行创新才能破解普遍存在的“停车难、如厕难”等公益性公共设施配套建设滞后这一难题。要运用市场化运作手段，引入政府激励与约束机制，运用一项新的措施建设公厕、公共停车场等公益性设施，在新建项目中大胆尝试规划建设补偿机制，以投资主体多元化改革公共配套服务设施建设模式，不仅有效解决了公共场所如厕难、停车难等公共服务设施配套不健全、不完善的问题，而且成功实现了地方政府、建设单位和人民群众的三个满意。取得社会、经济、环境效益的和谐统一(见图5—1)。

图5—1　规划补偿机制建设公益性设施社会经济环境关系图

1．规划补偿的内容

对于公益设施建设的规划补偿主要分两种方式，一是对于拟建的公共设施根据地租级差确定补偿标准作价冲减建设项目的市政公用配套设施配套费;二是遵照总体规划要求，依据弹性规划思路，对建设单位进行适度的规划指标补偿，即在符合总体规划与控制性详细规划的前提下，适度调整建设项目的容积率等规定性指标。这种模式改变公益性设施以政府为主的一元投资模式，在投资主体日益多元化的市场背景下，根据设施的经济性质明确其相应的建设主体，进而在用地、资金上建构责任分担机制，无疑是充分发挥市场配置资源的基础作用，同时避免市场失灵的有效途径。

公用服务设施建设不能完全由政府来包办，当前出现的很多问题都暴露出行政干预不能从根本上解决公共服务设施建设滞后的矛盾。规划补偿机制采用政府调控与市场经济体制相结合手段，建立一个均衡的利益驱动和分配机制，充分调动相关市场主体参与的积极性。实施规划补偿机制建设公益性设施是一种以市场化手段经营城市的有益探索，其优点突出表现在:提高了公益设施建设效率、简化了公益性设施建设审批手续、节约了土地资源、节约了建设资金、整体规划利于实施。

2．规划补偿机制的理论依据

建立政府激励与约束机制。公共厕所、社会停车场等公共设施是一种社会公共产品，政府永远都是社会公共产品的提供者，同时政府又是土地一级市场的唯一出让方。规划补偿机制是政府调控和市场运营相结合的一种手段，是一种激励与约束机制，通过规划补偿手段将公益性设施的投资建设主体由政府转换为社会，但产权与后期经营维护权仍归政府所有，这种间接地且可持续地经营城市有形与无形的资产与资源，是城市长期发展的一种动力机制。

合理运用规划指标弹性空间。根据城市控制性详细规划，经营性用地的容积率一般都有一定的弹性调整空间，在开发商取得土地开发使用权并承担建设公益性设施的前提下，政府部门可在遵照城市总体规划与控制性详细规划的前提下，合理运用规划指标弹性空间，将容积率等规划指标适当提高，便可给土地使用单位(公益性设施建设单位)带来利益平衡(见图5—2)。

图5—2　西安经济技术开发区公共设施规划补偿建设流程图

5．3．2．3　增加政府对社会事业的财政投入

大力发展教育、文化、卫生、体育等社会事业，鼓励和引导城市社会事业向农村延伸。要打破城乡分割、部门分治的管理体制，加快农村和城市公共产品供给制度对接，实现城市服务系统和管理功能逐步向农村延伸。逐步建立城乡公共财政体制，实现城乡公共产品供给一体化。从投资型财政体制向公共型财政体制转变。改变当前公共卫生等社会事业发展滞后于经济发展的缺陷，公益性投资项目设置要合理，要充分发挥财政资金的引导作用，积极调整财政支出结构，将新增科技、教育、文化、卫生、体育等事业经费主要用于农村。强化政府公共服务职能。建立公共服务型政府是经济持续增长的保障，尤其是我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，收入分配差距、城乡二元结构等经济社会问题比较突出。各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。政府着力解决好公共卫生问题、失业问题、社会保障问题、社会秩序问题，能够为经济持续增长创造良好的社会环境。

5．3．2．4　西安城乡接合部工业新区城市公益性配套设施建设实证分析

西安经济技术开发区位于西安北部城乡接合部，是西安的工业新区。根据开发区总体规划与公共服务设施专项规划，制定了《西安经济技术开发区公共设施规划建设补偿机制管理办法》，对区内公共厕所、公共停车场、小型广场、公共绿地、城市公共空间等公益性设施配套建设，实行规划建设补偿的方式，将公益性设施的建设投资主体转移至社会，采取先建设后移交的模式，成功破解了城市公共配套服务设施规划独立定点难、建设执行难的问题，有效地完善了城区公共服务设施配套建设。

具体实施分为两类:一是针对拟招拍挂或协议出让的土地，政府与土地受让方在土地出让协议中约定城市公益性设施建设的责任与要求，明确建设单位享受规划补偿条件;二是针对已出让土地，政府与建设单位协议在土地开发时建设公益性设施并给予规划补偿条件。对于公益设施建设的规划补偿主要分两种方式，一种是对于拟建的公共设施根据地租级差确定补偿标准作价冲减建设项目的市政公用配套设施配套费;另一种是遵照总体规划要求，依据弹性规划思路，对建设单位进行适度的规划指标补偿，即在符合总体规划与控制性详细规划的前提下，适度调整建设项目的容积率等规定性指标。公益性设施建设过程中政府土地与规划管理部门进行全程监督审核，公共设施建成后产权无偿移交给政府，由政府负责对其进行日常管理、维护及检修。2006年试点工作开始仅两个月，经开区运用规划补偿机制在土地招拍挂过程或与已出让土地使用单位积极协调下，与建设单位签订《公益性设施规划补偿建设协议》，已在开发区内主要地段落实了6个星级公厕和4个高标准的停车场的规划建设。2006年1月7日《中国建设报》以《小思路破解大难题》为标题在头版头条用1500字篇幅刊发并配发编者按，对西安经济技术开发区城市公益性配套设施(主要指公厕、公共停车场等)建设改革情况进行详细报道，并得到建设部首肯，称“西安经济技术开发区通过创新公益性配套设施建设模式，走出了一条崭新的路子”。