西安城乡接合部和谐发展研究：实证分析与策略规划

3．5　西安城乡接合部和谐发展战略规划实证分析

本研究选取西安东部城乡接合部作为研究对象(图3—1，图3—2)，总面积110平方公里。人口17万，辖7个街道，25个社区、100个行政村。该区域占西安市第四轮城市规划新增加城市建设用地的51．2%，是新一轮城市扩展的重点区域。区域内纺织城综合发展区、西安国际港务区、浐灞河环境综合治理区承担功能不同，生长机理也不同，体现了区域产业结构发展的完整性，具有研究典型性、规模适宜性、产业结构发展完整性特点。

图3—1　西安东部城乡接合部区域位置图

3．5．1　优势与障碍分析

优势条件主要有:一是水体和生态优势。区域内分布有浐河、灞河、渭河，水资源丰富，洪庆山和白鹿原植被良好，这在中国北方城市十分难得，是西安东部城乡接合部最独特的优势。也是未来发展高新技术产业及文化旅游产业的潜在优势所在。二是空间优势。由于前期开发强度低，区内有大面积成片未开发土地，具有较大的可利用土地空间。三是交通优势，境内分布两条铁路(陇海、西康)、四条高速(西阎、西临、西蓝、绕城)、两条城市环线(二环路、三环路)、两条国道(210、312国道)。四是区位优势。紧靠主城区，属于城乡接合部重点区域。五是城市重点发展区域。位于西安东北方向，是城市未来重点发展区域。六是后发优势。可充分借鉴先发区域发展经验。

图3—2　西安市灞桥区卫星影像图

障碍因素主要有:一是浐河、灞河阻隔，长久以来不能纳入整个西安市发展的盘子，主要依靠灞桥区及自身发展，相对封闭、滞后，区域经济基础较薄弱，城市基础设施欠账多，农业占经济总量的比重较大，落后于东部发达地区。二是体制问题。根据我国现行行政管理体制，税务、金融、规划、土地、环保等管理权由国家或城市政府直管，区级政府主动权相对减弱。三是瓶颈制约。国家加强宏观调控，实施紧缩银根，土地审批权限上收，严格土地执法和城市规划管理等措施，面临建设资金、用地、规划等瓶颈制约。四是思想认识问题。地方政府一些部门和个人只考虑自身，维护既得利益，不敢和不愿解放思想。一些干部囿于传统惯性，对已经发生的时代、实践变化不敏感，不知道要改变旧的思想。一些领导干部驾驭城市经济发展的能力不足，本领不强。

通过对西安东部城乡接合部优势条件与障碍因素的综合分析，要充分利用资源禀赋和比较优势;扩大对外合作与经济交流，加快技术创新，借鉴国外和我国东部发达地区发展经验，发挥后发优势;充分发挥政府引导作用，以制度创新提高区域竞争力;从市场、自然资源、资金等要素的现实条件和潜在条件出发，制定符合实际的区域政策，创新体制机制，选准突破口，努力克服发展障碍和制约，将比较优势转化为经济优势，将潜在优势转化为现实优势，推动区域经济实现快速发展。

3．5．2　发展思路

立足西安东部城乡接合部区域实际情况，形成以打造西安“绿肺”、建设东部“水乡”为主题，实施规划为先、特色建设、生态为本、产业发展、城市带动的发展战略，实现生产发展、生活富裕、生态文明的有机统一;制定了生态优势向经济优势转变，城市郊区向主城区转变，全面融入主城区的发展目标;以继续解放思想为先导，以加快发展为核心，以生态文明建设为抓手，以基础设施建设为突破口，以园区建设为依托，以龙头企业引进为重点，走区域发展板块化、板块发展园区化、产业发展集聚化之路，高起点规划、大力度投入、高水平建设，使区域经济快速增长，人民群众生活水平显著提高，生态环境更加文明。

3．5．3　发展规划

3．5．3．1　规划定位

西安东部城乡接合部是担负西安经济、交通、居住等多种职能的西安外围组团，工业、商贸、旅游、服务业基地，保持现有工业和商贸优势，发展高新技术产业、现代物流业、城市高尚住区及旅游度假区。

产业功能定位:国家级纺织工业基地，区域性物流中心之一，城市交通、商贸重要组成部分，西安市新的居住区和旅游度假基地。

空间发展定位:西安市主城区结构中重要的东部城市组团，西安市21世纪的建设热点之一。

景观形象定位:融浐河、灞河为一体的现代化生态型城区。

3．5．3．2　规划结构

以西潼高速公路、西阎高速公路、陇海铁路、北环货运线为依托，形成“三镇、二心一区、三条生态带”的结构模式(图3—3)。三镇指纺织城、新筑组团及灞桥镇三个城镇建设区;二心指纺织城纺织品物流中心、新筑的综合物流中心;一区指半坡遗址保护区，三条生态带指浐河生态带、灞河生态带、渭河生态带，生态带结合河道整治，规划建设沿河风光带和休闲度假区。

图3—3　西安市东部城乡接合部规划结构图

3．5．3．3　功能分区

整个西安东部城乡接合部将形成三个大的功能区:纺织城的综合发展区、浐灞三角洲的旅游度假区、白鹿原大学城;两大物流中心(纺织城纺织品物流中心、新筑综合物流中心)。

3．5．3．4　近期重大建设项目

近期重大建设项目共7项，分别为:浐灞河生态环境综合治理、白鹿原大学城、灞桥镇能源化工基地、新筑国际港务区物流园建设、沿河居住组团建设、纺织城旧城改造、纺织城堡子村转盘商业中心、半坡遗址公园。

3．5．4　关键措施(www.xing528.com)

3．5．4．1　六个突破促进城乡接合部经济快速发展

1．以城市化进程的突破加快融入主城区步伐

坚持城市带区战略，高标准建设城乡基础设施，加快融入主城区，加快基础设施向农村延伸。抓住西安申报国家生态环境建设协调发展综合实验区的机遇，积极争取将浐灞河环境综合治理区域列为西安综合实验区的治河、植绿启动区或起步区试点。树立一盘棋思想，对城乡基础设施一并规划、一并建设、一并管理。发挥广运潭、世界园艺博览会项目基础设施的辐射带动作用，加快北部地区的基础设施建设;以纺织城旧城改造和地铁一号线工程为契机，采取综合措施，全面实施纺织城振兴新规划，系统地做好纺织城各项基础设施建设，提升建设标准，并逐步扩展到南部地区;发挥东部十里铺街道与主城区接壤、基础设施建设起步早的优势，以西带东，将城市道路、管网、市政设施和管理服务向东延伸，带动区域周边的洪庆、席王、狄寨等地区发展。在人流相对集中的地区建设反映城市文化的标志性建筑物、景观园，建设大型开放式群众休闲广场2—3个。通过市政支持、融资和市场化运作，争取大量资金投入，到2010年，争取西安市及灞桥区完成基础设施投资50亿元，全区道路骨架全面形成，基础设施基本完善，园区等重点区域水、电、气、暖、路全部配套到位，达到让企业落地生根，具备承载企业生产、生活的条件。到2012年，完成投资100亿元，市政设施基本达到中心城区标准。农村道路全部实现水泥或沥青改造，农村公交路网覆盖率达80%以上。

2．以资金融通的突破增强发展的动力

积极采用市场化模式，下大力气进行融资机制创新和资本运营的大胆尝试。拓宽融资渠道，通过招商引资、争取市区两级投资、企业融资、银行贷资、激活民资，千方百计融通大资金，实现大投入，努力破解资金瓶颈。加强银企、银政合作，积极争取信贷支持;密切关注国家政策性产业战略方向和重点，不断扩充重大项目库，以项目争取资金;发挥各级主动性，调动广大干部的积极性，积极争取国家、省、市专项资金和政策性返还资金;挖掘优势资源，高质量包装项目，拓展招商渠道;积极营造环境，激励全民创业，利用股份制、合伙独资等形式，广泛动员民资参与区域建设。

3．以规划编制的突破构筑都市新区格局

牢固树立规划就是“生产力”的理念，坚持规划先行，加快规划机制、体制创新。积极和上级规划部门做好对接，结合生态建设特点进行规划调整，提高开发用地比例，将空间布局和产业布局有机结合，为发展留足空间。加大规划投入，以西安市第四轮城市总体规划修编及土地利用规划编制为契机，制定区域分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划和其他专项规划及土地利用规划修编工作，做好区域内城市出入口主要路段、重点区域规划设计，加快与广运潭、世界园艺博览会项目的规划对接。加快土地置换，在“两带”及园区依法增加居住用地比例，支持房地产业率先发展。

4．引进龙头企业和总部经济体

一是积极向上争取，力争更多的中省市重点项目落户东部城乡接合部;加大招商引资力度，着力引进房地产、现代物流、能源化工、商贸等省内外知名大企业、大集团入区兴业。加快项目建设进度，在土地供应、手续办理等各个环节，为企业提供便捷、高效的服务，使更多的项目早开工、早建成、早运营，通过项目建设拉动经济快速增长。二是大力发展总部经济体，力争每年引进3—5个年地方财税超过4000万元以上，能迅速增加税源、对财政贡献大的总部经济体。达到引进一个龙头企业带动一个行业、一个行业带动一个产业、一个产业带动一个区域的效应。

5．以土地储备的突破增强政府在发展中的主动权

以土地资源的合理开发实现生态优势、经济优势的良性互动，通过生态建设促使土地急速增值，以土地开发的实际收益反哺基础设施建设、支持产业发展。加大资金投入，完善基础设施配套，将“生地”转化为“熟地”;盘活现有土地存量，集约、节约用地，严厉打击乱占、滥用、滥批、以租代征等违法、违规用地行为，提高土地开发强度。

6．以城乡一体化协调发展为目标，走城市带动农村、工业反哺农业示范之路

结合区域实际，积极探索支持农村土地流转新模式。在农村土地承包期不变的前提下，按照依法、有偿、自愿的原则允许农民以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作化有限责任公司和独资、合伙等企业试点，积极推进土地集约、规模经营，加快现代农业发展，充分协调农民积极性，以政治上、经济上充分保护农民权益，实现农民利益最大化，克服二元体制障碍，促进城乡一体化协调发展。

3．5．4．2　政府管理机制创新

1．统筹管理机制

顺应现行规划、土地、环保等垂直管理体制，不消极等待，区与市要积极加强联系，争取市级相关职能部门的支持与配合。加强规划工作，完成纺织城地区等重点区域、重要地段的规划编制。加大国有滩涂地确权力度，增强规划管理、依法用地及调控土地的能力。

2．市区加强合作

目前，西安市政府成立了浐灞生态区管委会、西安国际港务区管委会、市纺织城地区综合发展办公室等3个市级工作机构，规划范围全部位于西安东部城乡接合部区域内。针对一区多制的情形，灞桥区应不求所有，但求所在，全力支持市政府统一部署，加强合作开发，积极做好土地征用、拆迁、安置、城中村改造等协调与服务工作。

3．拓宽融资渠道

与国家政策性银行、商业银行、非银行金融机构、民间资金开展合作，积极争取资金支持，主要用于城市基础设施、市容环卫和医疗服务设施建设，贫困大学生助学贷款、农村贫困家庭危房改造重建、下岗职工及农村小额信用贷款等领域。要成立专门的工作机构，负责指导协调投融资工作。2007年国际港务区向国家开发银行陕西省分行融资贷款1亿元，西安国际信托投资公司为西安国际港务区发行1．1亿元信托资金，吸引民间资本1．2亿元用于重点企业短期贷款。2008年，纺织城核心区旧城改造项目总投资26亿元，其中将向开发银行陕西省分行贷款20亿元。灞河陇海铁路桥至战备路桥段综合治理项目获得国家农发行陕西省分行融资贷款4．5亿元。

4．整合招商资源，理顺招商体制机制

灞桥区整合区外经贸局和招商局，两者一套机构两块牌子。成立了西安国际港务区招商局(招商一局)和灞桥科技工业园区招商局(招商二局)，分别负责园区及周边区域招商引资工作，实现了专业化招商、统一招商、规模招商，重点抓好房地产、能源化工、现代服务、装备制造等产业，先后引进了陕西延长、西安高科、五洲矿业、北京龙湖等一批大企业、大集团。转变街办工作重心，取消招商引资任务，让街办集中精力抓好辖区内社会事业和重点项目建设服务工作。建立重大重点项目服务绿色通道和直通车制度，实行公检法延伸服务，营造“亲商、安商、扶商”的良好氛围。

5．建立健全行政管理体制

大力推行岗位责任制、限时办结制，建立激励与约束相结合的机制，出台《园区建设管理办法》、《政府议事制度》、《引进资金奖励办法》、《目标考评奖惩办法》等制度，使创新制度化，基本形成了以市场经济模式为主导的激励、约束机制。强化考评，制定出台《主要经济指标考核奖惩办法》，将经济指标分解细化，落实到人。

6．政府决策机制创新

建立健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，建立健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询和决策评估制度，建立健全对与群众利益密切相关的重大事项的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化，实现决策由政府主导型向专家主导型转变。灞桥区成立科学发展决策专家咨询委员会，下设发展战略、城建环保、文化旅游及特邀委员等4个专家组，邀请15位两院院士、省市著名专家和专业研究人员参与，主要从事对灞桥区国民经济和社会发展战略提供咨询评估报告，协助制定中长期发展规划，对全区发展思路、发展战略和重大问题、重要决策提供决策建议，对拟出台的重大举措和拟建设的重大项目进行论证，提供咨询报告，确保重大举措和重大项目顺利实施等工作，借用专家学者广阔的视野和创新的思维，实现区域经济社会科学发展、创新发展、突破发展。