西安城乡接合部和谐发展研究

2．3　西安城乡接合部和谐发展现状分析

2．3．1　西安城乡接合部的形成

西安，古称长安，陕西省省会，中国15个副省级城市之一，9大区域中心之一，世界著名的历史文化名城。西安是中国中西部地区最大最重要的科研、高等教育、国防科技工业和高新技术产业基地，中国重要的航天工业中心、机械制造中心和纺织工业中心，中国重要的武器制造地，中国重要的大飞机制造地。拥有较强的工业基础，是中国西部地区科技实力最强，工业门类最齐全的特大城市之一。截至2007年年末，西安市常住人口已达855万人，其中城镇人口570多万。

在全国区域经济布局上，西安具有承东启西、东联西进的区位优势，在西部大开发战略中具有重要的战略地位。西安的比较优势突出地表现在三个层次上:世界级的旅游观光资源优势，国家级的科研教育和高新技术产业基地优势，区域级的金融、商贸中心和交通、信息枢纽优势。通过深化改革和扩大开放，西安正在成为我国重要的内陆开放城市。

城乡接合部是不同所有制土地，不同行政管理体制交汇的区域，是经济社会发展迅速、人口增长快、流动性强、农用地与非农用地交叉多、转化快的区域，是城市化进程中矛盾最集中的地方。城乡接合部作为“农村之首，城市之尾”，是农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡，是城市发展和农村发展相协调的重要纽带。事实上，一切旨在进行物质、能量、人流和信息等交换的活动以及一切旨在强化这些区际交换的活动都可构成城市边缘区的成长机制。本研究从触发因素、促进因素、保障因素三个角度论述西安城乡接合部成长机制。

2．3．1．1　触发因素

改革开放以前，我国城市土地实行行政划拨、无偿使用的制度，企业或个人向城市中心区集聚带来的利益总是大于其所需付出的代价，导致中心区人口密度过高、房屋老旧、工业集中、环境恶劣。到20世纪80年代中期，西安和全国其他城市一样实行土地有偿使用制度后，特别是从2003年开始，实行土地招拍挂后，土地有了价，才有大量资金投入来推动城市功能的置换，实施“腾笼换鸟”开展大规模的基础设施建设和旧城改造，触发了城乡接合部的发展。

1．建立城市土地有偿使用制度

由于我国长期实行土地无偿使用制度，使边缘地带土地资源优势难以转化为生产力，造成土地使用的低效益和不合理。建立起有效的土地市场，可以促进城市边缘区土地利用效益和资源优化分配，尽可能多地排除用地中的非经济因素的干扰。地处城市近郊效应和土地低价效应的复合区，使城市边缘区既具备了丰富的劳动力资源，就近与城市中心区协作，利用其技术、信息、资金和良好的基础设施;又有低价位的土地，使生产力要素在边缘地带取得低成本、高效益的组合效果，从而使处于城市边缘的城乡接合部成为发展潜力很突出的地带，这从西安城市拓展和发展方向可以看出(表2—2、图2—5、图2—6、图2—7、图2—8)。

表2—2　西安历次城市总体规划城市拓展面积发展方向分析表

2．调整土地利用结构

城市土地引入市场机制后，原来的土地利用结构按照市场原则进行了大幅度调整，许多位于中心区的工厂、仓库、居住用地转变为土地收益率更高的商贸、金融、旅馆、写字楼等第三产业用地，而原址企业及其职工转向城乡接合部。

改革开放后西安市中心城区产业结构的调整和升级，导致原位于中心城市的大部分工业企业向城市边缘区迁移，特别是西安经济技术开发区、高新区的开发建设更是对城市边缘城乡接合部的发展产生了持续的影响。城市边缘地带城乡接合部较充裕的后备土地资源和较广阔的转换空间，为城市土地利用结构在市场需求和公平竞争条件下的优化提供了现实的可能性。反过来，这些变化又促进了边缘区的开发，使边缘地带土地利用向高效益方向转化。同时，通过经济杠杆，建立稳定的现代化蔬菜生产基地和环城绿带，从而改善城市环境和副食品供应状况，避免城市建筑的连绵发展。

图2—5　西安20世纪50年代规划图

图2—6　西安20世纪80年代规划图

图2—7　西安20世纪90年代规划图

图2—8　西安2008—2020年规划图

2．3．1．2　促进因素

城乡接合部的成长是一个复杂的过程，受多方面因素的影响，它是大城市发展的压力作用于城乡接合部和城乡接合部自身的吸引力共同作用的产物。其发展动力来自于经济、政治、文化以及社会心理等社会深层的支配力。因此，城乡接合部的成长反映出不同时期的社会经济、历史、文化等综合特征。

1．社会需求导向

为适应大城市生产生活的需求，以及面对城市社会化生活方式的渗入，新就业机会增加，经济收益差异的比较等因素的诱导，边缘地带利用地处城乡交接的区位优势，在为城市工业服务以及为城市多样化市场丰富的过程中更加主动。社会需求导向包括两个方面:一是“菜篮子”导向。随着城市生活消费水平不断提高，城市居民对“菜篮子”的要求也越来越高。规模宏大的蔬菜、水果、副食(特别是鲜活副食)的需求市场，已直接成为边缘地带农业经济结构转换的强大动力。二是城建开发需求导向。在中心城区人口密度过高，旧城改造难度大的情况下，大城市普遍需要在地价较低的边缘地带进行大规模新区开发来缓解中心城区的压力，如西安二环乃至三环以外开发建设的大量高档住宅小区。反过来，大批新型居住小区出现在城市边缘城乡接合部，不仅改变了其景观面貌，提高了其基础设施水平，改善了投资环境，而且为之服务的其他产业如房地产业、建材业等也得到了相应发展。

2．城市工业推拉作用(www.xing528.com)

大城市一般拥有雄厚的现代化工业基础，大中型企业占很大比重，具有很强的技术、产品协作能力和较高水平的管理经验，在大工业直接支援与辐射作用下，城乡接合部集体经济、乡(镇)村工业发展也都显示出较强的经济活力，并大大推动着城郊工业的技术进步与改造新建速度。这种推拉作用力表现在三个方面:

(1)以资金、人才、科技、管理经验支援作为辅助动力。西安集中了多方面的高中级科技人才和先进的科技成果。城乡接合部发展不仅在农业现代化方面得益于西安雄厚的科技力量支援，而且还能利用这种优势发展工业以实现其工业化。

(2)以工业发展和结构调整作为外部驱动力。改革开放以后，西安城乡接合部的突出变化是产权多样化和产权结构复杂化，其传统的经济模式及运行机制在商品经济冲击下，比远郊地区瓦解得快而彻底。城市工业开始购买、兼并或与边缘地带乡镇工业发展技术、经济合作:由国家、大工业企业投资，建立不同产权合成的商品生产基地;另外，还有私营和家庭工业以私有产权的形式参加经济活动。这必然促进城乡接合部的快速发展。

(3)产品技术协作作为配套推动力。在专业化分工与协作原则下，围绕大企业技术，产品扩散，零部件及辅助材料加工为主的单元开始转向城乡接合部，直接带动城乡接合部内许多中小配套协作企业的发展。城市工业与乡镇企业横向联合，把乡镇企业作为城市工业发展的第二战线。一方面，半数左右的边缘地带的乡镇企业是为城市大工业进行工艺性加工和零部件配套服务的，不少乡镇企业实际上已经成为大厂的一个车间;另一方面，在城市大工业强力的支持下，一些乡镇企业从单纯的配套协作逐步发展成为相对独立的专业化厂家。成功的乡镇企业多数与城市工业建立了某种经济、技术联系。

3．交通网络与信息系统的改善

交通运输条件的改变，缩短了城市对外联系的空间距离，形成一种与传统社会赋予城市的内聚力相抗衡的扩散力，从而促进整个城乡接合部空间结构的优化，提高其对生产要素和居民的吸引力。便捷的交通运输条件和发达的通讯网络，一方面加强了城乡接合部与更大区域的联系，使城乡接合部在开展广泛的区域经济协作中居于有利位置;另一方面，城乡接合部与中心城区和远郊乡村地带的联系便捷，扩大了城乡经济协作与交融的范围。发达的交通轴线两侧不仅成为中心城区工业扩张的主要地带，而且是大型的批发交易市场、期货贸易市场和二手货交易市场布局的理想地点，并直接促进了城郊之间的商品交换网络的形成。

4．中心区人地矛盾的压力

任何城市都要有合理容量，这是建成现代化、多功能、国际化大都市必不可少的条件。城市核心区对土地高密度的空间利用，不仅造成建筑密集、交通紧张、环境劣化、用电用水不足等一系列问题，而且由于工业生产中大量原材料、燃料、成品、半成品输入输出导致运量增加，使已呈饱和的基础设施超额运转，制约经济发展。有关研究表明:一个城市人均国民收入在3500美元以上时，就会出现人口郊迁现象。目前，当市民收入水平还不足以形成以居住为先导的郊区化时，只有通过工业外迁来带动人口迁移。

5．城乡经济差异

城乡经济发展水平差异是边缘地带演化的决定性因素。经济的发展，一方面使边缘区产生结构性变化，农业劳动力向二、三产业转化，并加快城市的扩展速度，使城市发展对农业土地利用产生压力;另一方面还将引起运输条件和技术手段、土地市场、城市文化观念等因素发生变化，促进其空间结构演变。

6．社会文化心理因素

目前城市中心区与城乡接合部还存在着很大差异。生活便利、选择多样性以及城市人的相对优越感，使多数居民生活仍高度依赖市中心区。这一心理通过影响领导者的决策行为和人口迁移而制约城市边缘区的发展，另外，决策者对城乡接合部的开发往往受非经济因素影响，所考虑的往往不一定是最大利润原则，而是“最满意”原则。

7．区位优势

区位优势是上述各种因素的综合。城乡接合部经济之所以发展独特，与其所处的边缘位置，产生的边缘效应密切相关:①城乡接合部处于吸收城市先进技术的门槛位置，与市中心区间的差异性较小，是沟通城乡联系的较好渠道;②各种生产资料、生产要素相对于市区、远郊区丰富，如资金、技术条件比远郊区优越，劳动力和土地资源比市区丰富等，因而在边缘地带比较容易把这些要素组织成现实的生产力;③各种生产要素相对于市区和远郊区价格较低，因而商品成本较低，更具竞争力;④处于区域性干道与城市道路的接合部位，有能提供双方辐射的交通条件。区域干道、国家公路、铁路枢纽、编组站、新的航空港等多集中于此，有利于吸引大量产业。

2．3．1．3　保障因素

众所周知，改革开放以前，我国城市土地实行行政划拨、无偿使用的制度，各地都有“宁要城市里一张床，不要郊区一套房”之说，新中国成立以来，西安市旧城改造、工业外迁、建设郊区小城镇、疏散中心区人口、改善中心区环境的愿望一直很强烈，但都因为不具备离心分散的市场机制和缺乏财力，所有这些努力都形不成规模。而20世纪80年代中后期土地有偿使用制度颁布后，土地有了价，才有大量资金投入到城市边缘区，促进其功能置换。可见，城市边缘区成长的保障因素是大量外资、内资的投入以及切实可行的政策引导。在我国，城市的发展在很大程度上依赖于国家的政策和投资，而工业发展政策在城市边缘区成长过程中起了关键作用。

2．3．2　西安城乡接合部和谐发展存在问题分析

由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射，西安城乡接合部经济发展具有明显的多样化特点，经济发展对城市的依附性不断加强，城市产业及城市需求导向产业在增加。正是上述过渡性特征使西安城乡接合部和谐发展具有特殊性，这一地带的规划、开发、建设、管理，特别是社会管理带来了难度。主要存在以下一些突出问题:

一是缺乏经济发展的统一规划、经济发展欠佳。西安城乡接合部经济是处在条块交错地域的特色经济，在发展过程中具有独特的规律和现实特点，在西部大开发中占有显著的位置。由于人们对此很少作专门研究，对其特殊规律和特点认识不够，因而在西安市经济发展过程中，缺乏对城乡接合部经济发展的总体规划和安排。城乡接合部在逐步从乡村变为城市的过程中，经济和人口属性都在很多方面呈现出过渡性的特征，这些过渡性特点使各项事业发展缺乏长远考虑，导致经济低迷和收入水平的降低。城乡接合部的经济主要分两部分:城市服务业和乡镇企业。其中，前者以小规模和低档次的商贸活动为主;后者主要从事加工和商贸活动。由于城市经济的不断转型，给这两类经济形式都带来了冲击，非正规产业被主城区淘汰后，也在这一带集中。与此同时，大量外来人口需要相对低廉的服务，为这些经济形式提供了市场需求，使其在一定程度上形成了一个自我服务和自我循环的经济和社会圈子。因此，这一带产业较弱，经济发展缺乏竞争力。

二是基础设施滞后。西安城乡接合部的城市功能形成时间短，土地开发和基础设施体系还远未成熟，可以说仍然停留在乡村水平;加之人口增长过快，城市向外延伸的顺序是先解决人口居住，后进行基础设施建设。其结果是:原来用于满足低密度人口需求的乡村基础设施，现在支撑着高密度的城市人口，基础设施超负荷运转。再加上城乡财政“分灶吃饭”，城市用于基础设施建设的投资仍然以市区为主，而乡村又没有能力也没有义务进行大规模的市政建设，双重、甚至是多种原因导致城乡接合部的基础设施严重不足。

三是工业、科技园区建设过热，集约经营特征不够明显。比较突出的问题是:工业园区建设中基础设施建设资金不足;只圈地不兴建，造成土地资源的严重浪费;因建园速度滞缓影响外来企业的进入;引资合同不少实际到位资金不足;各种工业园和科技园趋同化严重，缺少应有特色;商业信誉不尽理想，管理服务缺乏系统等等。

四是用地矛盾突出。城乡接合部土地利用最突出的特点是农用地与非农用地交错分布、混杂使用，且处于频繁的变动之中。出现的主要问题有:一是土地权属交错。由于城市土地属于国有土地，农村土地为集体所有。城乡接合部在土地所有权变化过程中，是集体土地被转变为国有土地，征地过程中的很多矛盾都在这里集中体现。二是土地价格机制混乱。由于城乡接合部土地属性的多样化，特殊的地理位置和特有的政策弹性空间，以及价格形成机制的多样性，使得土地的价格类型复杂。城乡接合部的价格形式包括出租价格、交易价格、出让价格、转让价格、土地承包价格和转包价格等。在诸多的价格中既有国有土地的价格和租金，也有集体土地的价格和租金;有公开市场价格，也有地下市场价格，是一个土地交易频繁、市场活跃、土地价格表现形式多样化的特殊地带。三是土地使用变动大。城乡接合部是一个不断变化的动态地带，其表现形式就是土地利用性质的改变;而土地利用的矛盾有很多是表现在土地使用性质变动过程中的。土地使用性质的每一次变化都涉及多方利益。因此，城乡接合部的土地矛盾非常突出。

五是产业结构整体档次低，第三产业比重偏低。从目前来看，尽管西安城乡接合部经济结构有很大调整，但整体水平还不够高。比较上海、广州等地，西安还处在落后状态。主要表现是高科技、高附加值、强竞争力、大规模的企业集团尚未形成，能够充分发挥龙头作用的企业为数较少。第三产业的发展在整个城乡接合部经济中所占比重偏低。

六是可持续发展意识不强，生态环境不尽如人意。西安市城乡接合部经济在发展中，也存在着片面强调发展，忽视生态环境的问题。在市郊的一些河流周围，有不少企业只顾自己方便，随意向河流排放污水，影响到西安市的水源，后果极为严重。

七是市容环境脏、乱、差。由于城乡接合部上述的特点和存在的“三交叉”现象，使这一地带的市容环境成为典型的脏、乱、差地区。表现形式为:街道路面不整洁，大量生活垃圾暴露堆积;建设混乱，建筑不规范，违章建筑多;道路狭窄、路面坑洼不平，交通拥挤;社会秩序混乱，治安状况较差。这些都与现代化的大都市形成强烈反差。