我国城乡接合部的和谐发展问题分析

2．2　我国城乡接合部和谐发展存在问题分析

2．2．1　经济发展问题

城乡接合部是多种行业、多种经济成分和多种经营模式混合地带，也是经济结构变动最为迅速的地区^［69］。受比较收益规律驱动，这里的一、二、三产业不断分化和重组，既表现出较强的经济优势，但也存在着不容忽视的问题。(见图2—4)

图2—4　城乡接合部和谐发展存在问题分析框架

2．2．1．1　经济管理失调，产业结构失衡

大部分城乡接合部在由第一产业向第二、三产业转变过程中，由于缺乏正确的引导和组织，出现了产品雷同、恶性竞争、产业结构失衡的现象。这里的第三产业，大多以房屋出租、小型餐饮和零售商业为主，由于对这些小型零售商业管理粗放，加上经营混乱、档次一般，效益普遍不好。有的村庄发展机械厂、食品加工厂，产品质量普遍存在问题，个别还存在假冒伪劣、污染环境、偷逃税款等违法行为。

虽然只有少数的城乡接合部组建了实业公司，但这些公司大部分以劳动密集型产业为主，如普遍开办的有服装厂、家具制造、食品厂、机械厂、面粉厂等，耗用劳动量大而技术含量低，产品附加值也低。而大量采用电脑控制的知识技术密集型、资金密集型产业发展迟缓，如电子、高分子合成工业、现代生物技术产业等发展缓慢。这些产业结构不合理的状况如果不加以改变，可能导致多数企业在市场竞争中被挤垮，致使农村经济发展停滞或倒退。

2．2．1．2　农业生产萎缩，农产品品质差

由于耕地被大量占用，农业用地紧张，致使作为城区农副产品供应基地的城乡接合部农业生产日益萎缩。例如河南开封市城乡接合部在1982—1997年耕地减少2478．6公顷，平均每年减少165．20公顷，已不可能提供多少粮食，所需粮食须从外地调入。与此同时，由于受土地级差和比较收益规律支配，高质量的耕地转化为居住、工业和商业用地，余下耕地由于土壤肥力低下及工业污染，严重影响了农副产品的品质。有资料表明，上海市近郊受镉、汞等重金属污染的菜地超过菜地总面积的二分之一。

2．2．1．3　小工业零乱，关联度小

城乡接合部“村村点火，户户冒烟”的工业发展模式造成诸多弊端，制约了进一步发展的后劲。首先，工业规模偏小，缺少规模效益，企业生产水平低;技术、管理落后，初级产品多，竞争力差;小工业分布广，三废污染扩散面大。此外，产业结构趋同，造成低水平重复建设，资源配置效率低下。

2．2．1．4　技术开发区、科技园区总体水平低

20世纪80年代后，接合部第二、三产业迅速发展，工业成为接合部经济发展的重要产业，出现许多新技术开发区和科技园。如北京市自1988年以来，已建立各类开发区27处，规划面积103．5平方公里，其中有12个分布在城乡接合部，规划面积50平方公里。1980年我国首批14个经济技术开发区也大多位于接合部。近年来每个省、市、区都规划自己的技术开发区和科技园区，从而使开发区在全国各地出现“遍地开花”和“一哄而上”的势头。毋庸置疑，这些开发区、科技园区成为我国对外开放的“窗口”和外向型经济发展的基地，然而这种“一窝蜂、占地盘”盲目建设现象严重造成资源配置效率低下，结构趋同。区内企业和机构彼此之间联系松散，缺乏集聚经济效益，甚至长期荒废。

2．2．2　社会发展问题

2．2．2．1　外来流动人口多，社会治安差

在城市经济活力的巨大吸引下，住房租金低廉、简单劳动就业机会较多的城乡接合部集中了大量外来务工经商者。据统计，2004年全国农村外出务工劳动力近1．2亿人，六成以上农民工在地级以上大中城市务工，当年全国外出农民工年平均收入为6471元，而当年全国城镇居民年平均消费支出为7182元，农民工的低收入无法支撑他们在城镇定居^［70］。以北京为例，1994年北京市外来人口已接近330万，务工经商者约占三分之二，他们大多聚居在城乡接合部，自发建设，自由发展，形成颇具规模、自成一体的新“棚户区”。这些外来人口多数文化素质较低，又无固定职业，由于缺乏管理，各种违法现象在其中滋生、蔓延，成为社会的不稳定因素，从而使接合部成为犯罪人员的“安乐窝”、社会治安的死角。位于北京南郊大红门地区的“浙江村”就是典型一例。同时，暂住人口较多，给计划生育、子女普及教育带来许多新的问题。

2．2．2．2　环境污染严重，土质下降

城乡接合部工业污染、农业污染和生活污染三管齐下，环境污染负荷巨大。散布于接合部的乡镇企业、家庭工业，不少是“三小”企业，产生的污染物到处堆积扩散。此外，来自城区的“三废”排入接合部河道水网，造成了大气、水、土地资源的破坏，导致生态环境恶化。据研究，天津市郊受污染的农业土壤中，Cu、Zn的有效态占含量的5%～31%，Pb为3%～30%，Cd则高达22%～98%;宁波市郊表层土壤中酚的浓度为我国正常土壤环境中酚浓度的373倍。农业生产过程中农药、杀虫剂、除草剂、化肥的残留物进入土壤，下渗到地下水中，引起水质、土质的下降;城乡接合部还是部分生活垃圾的疏散地。以上海为例，每日需清运2103万吨垃圾，而老港垃圾处理能力仅130万吨，其余大多数垃圾要疏散到郊区及江浙地区。垃圾的堆积不仅占用了大量土地，而且成为土壤与水源的二次污染源，造成严重的环境损害^［71］。

2．2．2．3　道路拥挤、“卡脖子”现象严重

城乡接合部作为城—乡、城—城联系的桥梁，过境交通量大，势必要求合理的路网结构及交通指挥系统，而在接合部区域内，到处是“一线天”、“死胡同”，根本没有完整的道路系统。据研究，路网合理的级配结构应为“金字塔”形，然而我国大中城市路网结构却呈“倒三角”形，普遍缺少支路或次干路，其中支路网密度指标远远小于国标3～4千米/平方千米的要求，再加上接合部内居民工作地点与生活地点的分离，从而造成接合部交通出现“卡脖子”现象，阻碍了城市对外经济联系和城乡一体化发展。

2．2．2．4　公共设施少且差

城乡接合部位于城市外围，普遍缺乏城市基础设施，水、电、气、热等管网线路设施不全，且布局混乱，质量差，与城市社区形成了鲜明对比。幼儿园、中小学、邮电局、公厕、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足，更不用说生态绿地了。由此造成的后果一方面各建设单位需自行配套独立的辅助设施，大量重复建设，利用效率低;另一方面，新建项目只能依托现状道路，缺乏整体布局，给日后改造增加了困难。

2．2．2．5　产生了一批新的“食利主义者”

接合部当地居民在城市化过程中以丧失土地为代价，成为暴发户。通过入股分息和出租房屋，每天不动不作，也可得到可观收入。正是由于这一点，在年轻人中出现了新的“寄生虫”、“二世祖”阶层，严重破坏了原有农村社区的那种朴实风气，也为接合部管理埋下了隐患。

2．2．3　土地利用问题

2．2．3．1　城乡接合部农地过度、无序向城市流转

城乡接合部是城市建设快速扩张的重点地区，该区域土地利用结构中农用土地急剧减少，建设用地快速膨胀。一般而言，地处城乡接合部的优质农地，由于历史上长期投入，土质肥沃，交通便利，地理位置优越，而建设用地的选择追求便利的交通、良好的区位，与劣质农地相比，较优质的农地往往因为其先天条件更适合建设用途而被大量占用。据调查，武汉市洪山区一等水田和旱地分别占总土地面积的59．38%和59．34%，质量较差的五等水田和旱地分别占8．1%。而在短短5年内，该建成区就扩大了654．75公顷，平均每年扩大130．95公顷，且流转的农地多为高产的老菜地，其生产力一般为新菜地的4倍。近年来，虽然国家施行基本农田保护制度以控制优质农地的流失，但是地方政府出于当地经济发展考虑，划定基本农田时常常“划远不划近”、“划劣不划优”，有意将城市周边的优质农地排除在保护区范围之外，以便于城市扩张时占用。优质农地向城市流转的趋势并未得到有效控制。而且在实际中，农地城市流转无序，在很大程度上受到由道路系统、市政公用设施构成的可达性模式的影响，形成了城乡用地交错分布，农用地被城市非农建设用地严格分割、破碎零散、污染严重的现象，降低了现有农地的生产力^［72］。

2．2．3．2　耕地资源分散并且浪费严重，规模经营困难

改革开放以来，农村经济的生机活力来自于农村土地按人口平均承包的土地产权制度变革。随着生产力的发展，这种土地按人口平均承包和按户经营体制固有的局限性正在不同程度地成为进一步发展的阻力，逐步派生出一系列矛盾:一是耕地分散与现代农业规模经营的矛盾。如珠江三角洲地区城市郊区人均耕地只有五分地，按五口之家计算，一户只能承包二亩五分地左右。当初分包时要按土地远近和土质优劣合理搭配，以致户均占地少而分散。后经调整，承包土地零碎分散的格局有所改变，但由于调整受人口变动与耕地增减不平衡问题的制约而无法从根本上得到解决。户均占地过少，使种、养、禽、畜业无法实行规模经营，阻碍农田向种田能手集中，阻碍大农业内部的合理分工，阻碍农业机械化、电气化、水利化和科学管理，其结果必然加剧农业比较效益下降。二是随着第二、三产业的迅猛发展，大批精壮劳力从农业生产转到非农产业，农业生产任务落在妇女和老人身上。农民说，现在是“精兵强将搞工业，虾兵蟹将搞农业”，一大批无力耕地或无心种地的农民，又不愿放弃土地，因而必然出现粗耕粗种，甚至丢荒抛荒的现象，同时种田能手又不能发挥作用。这种生产关系已经成为发展农业生产和推动农业技术进步的阻力。三是推行家庭联产承包责任制后，为了让农民吃定心丸，强调政策的稳定性以鼓励农民增加对土地的投入，提高农业产出率，但这种稳定的政策却又使土地要素禁闭在家庭经营的狭小范围内，同合理配置土地资源的要求相矛盾。农民认为征地越多，利益被侵占越多，因而不愿接受农村土地的整体布局、合理使用、统一规划。这就同农村现代化大趋势发生了矛盾。无论是发达地区的城郊，还是欠发达地区的城郊，此类现象都是存在的。

2．2．3．3　土地利用规划失控，城市盲目外延

城市化的快速发展，以大量农业用地转化为城市建设用地为标志。改革开放以来，我国城市化势头迅猛，各地热衷于城镇升格，县改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市发展，城镇用地急剧膨胀。同时，兴起开发区热。据调查，1994年全国共兴办各类开发区2800多个，起步区面积达1100多万亩，实际圈地面积达2300万亩，其中80%是耕地，而开工面积却只有2%。其中有2100多个开发区的建设是未经城市规划部门批准的，属于乱设、滥建，或者说非法建设，并且有相当一批开发区被闲置、荒芜，截至1995年初，全国征而未用的闲置撂荒地近200万亩。有些地方又竞相搞娱乐城、微型景观等项目，使城镇周边大片粮田、菜地被占用。正是在这一期间，我国耕地面临着严峻的形势。

2．2．3．4　空间结构不合理，生态环境质量日趋恶化

城市空间结构是城市功能区的地理位置及其分布特征的组合关系，它是城市功能组织在空间地域上的投影^［73］。城乡接合部土地利用空间结构不合理，首先表现在城市建设用地与农村建设用地的无序混杂。由于短期利益的驱使，在城市外延扩展过程中，为节省经费，一些城市在征地时采取“绕道走”的方式，有意避开农村居民点，造成“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面。城市型建筑中夹杂大片农民居住区，既增加了城乡矛盾、恶化了社区环境，又为今后的改造建设留下了隐患。城乡接合部土地利用空间结构不合理还表现在村镇住宅建设凌乱，乡镇企业布局过于分散。长期以来，我国边缘区的村镇住宅建设缺乏统一规划，以单家独户建设为主。很多村镇居民点建筑密度高、建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况差、交通不畅。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益，又增加了农田占用，扩大了污染范围，加大了对附近居民点和农用地的干扰破坏。随着我国郊区化的进行，城市中心区一些污染严重的工业被迫外迁;另外，伴随人口向郊区的迁移，郊区廉价的土地和丰富的劳动力资源吸引制造业的外迁，使工业企业在此集聚;再者是乡镇企业的超常规发展。这些因素交织在一起，导致城郊土地资源污染严重。包括污水灌溉污染、大气粉尘污染、固体废弃物污染等。

2．2．3．5　稳定性差，变化迅速

作为城市与乡村两大系统直接发生作用的界面，城乡接合部呈现出动态的复杂性及显著变异性，土地利用处于不断变化之中。城市郊区化的迅速发展，使得一方面有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁;另一方面，投资兴建的菜篮子基地和水利设施，在城区扩展影响下被动缩小、迁建，造成土地利用的不稳定，外部经济负效应显著。

2．2．3．6　土地管理权限交叉，土地市场无序混乱

我国现行《宪法》和《土地管理法》在法律上明确了土地所有权为国家所有制和集体所有制，并明确规定集体所有制土地转为国有土地的唯一途径为“征用制度”，两种土地所有制形式的界定基本上是根据土地空间地理位置和利用类型进行的。由于土地所有制关系，中国的工业化和城市化是在政府的主导下，以农村和城镇居民的收入与财富损失为代价，达到最大限度降低成本并获取政府收益方式来加快进行。在城市建成区的土地属于国家所有，纯农村地域的土地基本属于集体所有，只有在城乡接合部，两种所有制形式的土地在时间上并存、空间上相互交叉的情况最为普遍，集体土地被征为国有土地的预期值最高。按照我国《土地管理法》规定，国有土地使用权可以直接进入市场交易，农村集体土地依法不能直接进入一、二级土地市场，而必须征用为国有土地后才能进入市场，这种对集体土地的产权歧视在高速城市化阶段的城乡接合部产生了利益上的尖锐冲突，特别是农用地征用后，土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾日益凸现。在利益机制的驱使下，导致农民更愿以自我开发或者与开发商等利益主体以各种形势暗箱操作、私下交易，由此导致了土地市场无序与不规范，致使国家土地征用权的超范围使用和集体非农建设用地的灰色流转。

2．2．4　人口结构问题

2．2．4．1　城乡接合部人口社会的重构(www.xing528.com)

随着城市化进程加快，中国的许多大城市地区都出现了城市人口郊区化与郊区农村人口城市化共同加快推进的发展趋势。城市人口郊区化扩散流、郊区农村人口城市化集聚流以及外来人口流，高强度复合聚集于城乡接合部，是中国城市化进程中人口再分布的一大重要特点。城乡接合部人口社会重构反映于人口来源、人户关系、受教育程度、经济活动构成等方面。城乡人口再分布，实际上也是城乡人口的社会重构过程。在农村人口城市化与城市人口郊区化两者之间的关系问题上，发达国家的城市人口郊区化基本出现于人口城市化已达高水平之后，而中国的城市人口郊区化分散则出现于仍占高比重的农村人口加快城市化集聚的情况之下。因此，在大城市郊区，由城市人口郊区化扩散流和农村人口集聚流高强度复合汇集所导致的城乡人口社会重构，将是我国现在及将来普遍存在的现象。例如，上海城乡人口扩散—集聚流高强度复合于中心城边缘区。据人口普查结果，1982、1990、2000年上海近郊四区总人口各为270．24万、314．58万、560．07万人，占全市总人口的比重则分别为22．79%、23．58%、34．13%。 1982—1990年，上海市中心城核心区的人口年均净减1．97万人，中心城边缘区的人口年均净增12．88万人，近郊区人口年均净增5．54万人。1990—2006年，中心城核心区的人口年均净减7．11万人，中心城边缘区的人口年均净增9．41万人，近郊区人口年均净增24．55万人。1982—1990年，在上海全市总人口中，近郊地区所占的比重由22．79%略增至23．58%，到2006年，则迅速提高到34．13%。可见，从20世纪80年代开始直到90年代，上海中心城核心区人口向外扩散的强度明显增强，其扩散人口的分布重心已由中心城内边缘区转移到中心城外的近郊区。1990—2000年，上海全市人口城市化率按1990年人口普查市镇人口统计口径只上升了3．46个百分点，而郊区的城市化率却提高了约15个百分点(表2—1)。这一现象本身就意味着，郊区人口城市化水平的提高并非完全导因于郊区农村人口的城市化，而是同时导因于城市人口的郊区化。城市人口郊区化与郊区农村人口城市化共同加快推进，使郊区人口城市化水平在全市人口城市化率上升并不快的情况下有了较快的提高。上海郊区农民居住加快向城镇集中，是郊区人口城市化率提高的重要因素，但并非唯一因素。在20世纪90年代上海郊区城镇人口增长量中，因上海本市户籍农村人口城市化导致的增长份额估计只占三分之一到二分之一，其他增长份额则来自于中心城的郊迁和外来人口^［74］。

表2—1　上海市人口转移分析表

2．2．4．2　城乡接合部人口素质提高落后于城市化

人是生产力最为活跃的因素，人力资源是发展的第一资源，人口结构变化也是影响城乡接合部和谐发展的重要因素。快速城市化下，农村将变为城中村进而成为城区，与之相适应，要求农民转变为市民。按照中国现代化指标测算，其中，关于人口素质要求:城市化率(即城镇人口占总人口比重)为75%以上，非农劳动力占总劳动力比重80%以上;成人(15岁以上)识字率占95%以上;适龄人口大专学生比重为30%以上。农村居民由于历史原因，整体素质、文化水平普遍偏低;在村民再就业过程中，由于缺乏进一步提高文化知识和专业技能的动力，文化水平低、整体素质差使得城乡接合部居民高不成、低不就，难以找到满意的工作。以辽宁为例，据有关资料显示，2005年辽宁人口平均受教育年限，城镇为10．3年，农村为7．7年;流动人口的文化程度以初中为主，平均受教育年限为9．15年。流动人口的文化程度高于农村人口，而低于城市人口^［75］。城乡接合部人口素质与城市化水平存在一定差距，不能满足城市化需要，城乡接合部和谐发展进程中人口素质需要不断提高。影响城乡接合部农村居民素质提高的主要因素:

1．农业生产方式

小生产使组织、集体观念弱化。农业的小生产、小作坊，使农民成为以家庭为单位的个体，其一，造成了农民的组织纪律性下降，家庭观念、宗族意识增强;集体意识下降，自私心理增强。其二，这种小生产方式和低组织化，造成了农民在经济活动中，抗御风险能力差，在社会活动中，当利益受侵害时，又无力保护自己而处于弱势。其三，集体力量的削弱，使农村的教育、文化设施建设因缺乏资金投入而受到严重影响。其四，由于整合力的下降，很多地区宗族势力、宗教势力，甚至黑社会势力趁虚而入，造成了农村的道德环境和法制环境受到破坏。

2．教育相对落后影响农民素质的提高

教育是提升人口综合素质的重要途径，教育程度的提高可以丰富人的知识结构、训练理性思维模式，更为重要的是在中国现有的教育体制内，通过高考接受高等教育是农民进入城市的一条主要通道。但由于教育资源分布不均衡，导致农村教育水平相对落后，农民子弟进入高等院校相较于城市学生来讲，从各个环节上都要更难。不能接受优质的教育影响农民素质的提高。

3．经济因素对农民素质的影响

受经济条件制约，农村的精神文化生活一直处于设施落后、方式单调、内容枯燥乏味的状态。不健康生活陋习泛滥，如大肆建造各类庙宇、教会组织猖獗、赌博成风等等，受此影响，农民的生活闲暇空虚，社会交往活动从空间、对象到内容，大多毫无趣味。由此导致的打架斗殴、家庭矛盾经常出现，造成农村青壮年严重的心理困惑，各种刑事案件不断发生。这些都严重地毒害着人们的心灵和精神，毒害着农村一代又一代人的健康成长。

4．城乡二元结构使农民合法权益得不到保障

历史形成的城乡分割的二元体制，阻碍了农民市民化。农村劳动力无法转移，也缺乏城市人才、资金、技术、物资的支持，农民素质提高受到物质基础的限制。由于城乡二元社会结构的存在，使我国在城市化进程中产生了一个特殊的社会群体——农民工群体，他们因身份而遭受到制度性歧视，许多权益得不到应有的保障。在二元社会结构体制下，以户籍制度为基础，辅之以教育、就业、社会保障等制度，形成了严密的“制度壁垒”，把城市与农村严格分割开来。农业人口与非农业人口的划分，不仅构成了职业的不同，而且还造成了不同身份的待遇差别。城市居民享有优越于农村居民的社会福利制度，基本建立了如医疗保险、养老保险、失业保险等比较完善的社会保障体系。而农民则被排除在制度之外，在经济、政治、文化上遭受不同程度、不同形式的歧视。即使长期在城市打工的农民，也无法融入城市。

2．2．4．3　城乡接合部成为流动人口的聚集地

在城市经济活力的巨大吸引下，住房租金低廉、简单劳动就业机会较多的城乡接合部集中了大量外来务工经商者。他们大多聚居在城乡接合部，自发建设，自由发展，形成颇具规模的聚集。这些外来人口多数文化素质较低，又无固定职业，由于缺乏管理，各种违法现象在其中滋生蔓延，成为社会的不稳定因素，从而使接合部成为社会治安的死角。同时，暂住人口较多，给计划生育、子女普及教育带来许多新的问题。在集中了大量外来人口的城乡接合部城中村，其人口来源构成和经济社会特征已经具有明显的“异质性”。这主要表现为:与过去封闭性很强的城乡二元分割状态相比，传统社区的乡土色彩明显淡化;原先那种以生于斯、长于斯的本土居民为主体的社区成员构成的传统格局被迅速打破，社区新成员的比例明显增大;不同来源地的迁入或流入人口与社区内原住居民的年龄、受教育程度和经济社会构成等特征出现明显差异。

2．2．5　管理缺位问题

目前在城市化进程中政府行为以及行政管理上出现的管理缺位也直接导致了城乡接合部管理问题的产生，主要表现在以下几个方面:

2．2．5．1　管理观念陈旧

在城市化发展的同时，管理理念也应随之进行必要的更新。但城市化快速发展的今天，管理理念跟不上城市化的发展步伐。现代社会管理中还存在着不少陈旧的行政管理思想，影响和束缚着人们的行为。如“官本位”管理行政，“人情”行政，封闭行政，因人设职，因职设事，干部能进不能出，能上不能下，能官不能民，公职人员旱涝保收等等，这些陈旧的行政管理观念制约着政府职能的发挥，造成了在许多行政部门人熟好办事、做事散漫、效率不高、风气不正等现象，同时也造成了广大人民群众的办事难，办事慢，怕去政府行政部门办事的现象。

除上述管理思想陈旧之外，部分官员管理观念错位，政绩工程屡见不鲜。当前体制下，政府官员的升迁与其在任内所作出的贡献密不可分，考核的最主要指标是GDP、经济增长率、财政收入增长等。一些地方政府官员在实际工作中不能体民情、察民意、办民事，却在畸形政绩观的驱使下，利用手中的权力，大搞政绩工程，只为了面子上好看，政绩上光彩。在城乡接合部征地问题上，一些地方政府官员利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当做第二财政，以地生财，赚取“快钱”，从而出现了“低征高卖”的现象，即一方面用计划经济时代办法低价征用土地，不管是用于公共利益需要的征地还是经营性的征地，政府一律以低价强制征用农民用地。在征地过程中，又不尊重农民的知情权，对失地农民补偿标准过低且不能完全到位。另一方面用市场经济的手段高价供地，这就形成了征地越多，所获得土地的收益就越大，用土地谋取暴利已经成为一些单位和个人“寻租”的手段，这就是“圈地风”越演越烈的根源。而在征地过程中，农民始终处于弱势地位，作为农民利益的保护者——村集体又基本上倾向于政府，致使农民的利益再三受损，长远生活得不到保障。

2．2．5．2　管理方式落后

管理方式决定着效率的高低。面对经济生活和社会生活的急剧变化，在城市化进程中，政府管理却止步不前，无法作出适当的调整，致使管理方式落后。一些政府官员还习惯用微观管理方式去管理宏观经济，用直接管理方式去管理间接的事务，用单一的行政手段去管理综合性的问题，用管制性方式去开展服务性的工作。监督机制缺乏，各行政部门没有相应的制约机制，使之政务不公开，效率低下。特别是在城市化快速发展的今天，城市化的进程，影响着绝大多数居民的生活，尤其是城乡接合部人们的生产生活。城市化的发展直接导致了我国一些政策的变化，而政策的稳定执行又是唯一可以引导城市化健康、有序发展的必要条件。但是目前我国城市化发展的速度使得政府管理跟不上其步伐。政府管理方法的落后，使得政府工作效率普遍不高，比如有关城乡接合部城市化问题，中央对此已经下达了文件，但是地方行政管理部门却迟迟不见行动，有时要等上几个月甚至是半年才能部署与之相关的工作。在城市化发展如此迅速的时代，这样的政策实施、工作开展往往不能适应现实的需要，这就造成了政府管理总是处于一种追赶的状态，而不是前瞻性统筹、规划、合理安排的阶段。

2．2．5．3　管理手段缺失

政府的宏观调控与总体规划是政府管理的重要手段也是一个城市发展的灵魂。农村向城市转型的过程在很大程度上受到政府行为的影响。但在城乡接合部城市化发展的过程中，却出现政府宏观调控措施不到位、缺乏总体规划等问题，这些都是制约城乡接合部发展的原因。政府在村镇规划的编制与实施、向城市转型过程中农村产业结构和用地布局的调整等方面，没有采取相对积极的引导措施，同时也没有采取严格的控制手段。在许多城乡接合部地区，城市不断扩张，城市范围已经延伸到城乡接合部，使城乡区域界限逐渐变得模糊不清，乡村基层管理部门有时会越过管辖区域去管理“飞地”上的农民，给城乡行政管理带来很大的困难。相互牵制、推诿、扯皮等现象时有发生，成了城市管理的“死角”。就城乡接合部而言，缺乏总体规划、土地权利主体不明确等问题处处存在，这导致了城乡接合部内乱搭乱建、公共基础设施缺乏，与城市总体规划不协调，造成资源浪费。政府应提早做好各地区的总体规划和分区规划，村民才会对本地区的建设有章可循，也能合理配备公共基础设施。

政府管理手段的不合理还表现在村委会组织处于离散状态，农村基层社会管理薄弱。村民委员会作为农村基层社会组织是我国政治体制的重要组成部分，也是对农业人口进行有效管理的重要手段之一，在组织村民开展自我管理、自我教育、自我服务过程中发挥着重要的核心作用。但随着城乡接合部耕地面积的日益缩减以及行政村内农转非人口的与日俱增，等待建立社区居民委员会的现有村委会成员早已人心涣散。一方面，许多行政村的村委会委员大多是农转非人员，他们本身已经不再热心村内的公共事务;另一方面，撤村意味着他们将面临新的职业选择，心猿意马已使他们很难集中精力从事村委会工作。此外，一些行政村因集体资产处置上的利益失衡，干群之间冲突不断，也使村委会的威信扫地。于是，农村社会组织涣散与政府行政管理手段缺失的叠加，使得城乡接合部部分地区的管理与社会问题日趋加重。

2．2．6　二元体制制约问题

城市化的发展要求随之进行管理体制创新，打破目前实行的城乡二元管理体制，实现城乡一元化管理。但管理体制改革是一个长期的、循序渐进的过程，目前我国管理体制改革还没有到位，滞后于城市化的发展。现今管理体制的滞后性，与城乡二元管理体制本身所存在的弊端是城乡接合部管理问题产生的根本原因之一。为了促进管理体制改革，以实现对城乡接合部的有效管理，使之适应城市化发展的要求，我们应当对目前实行的城乡二元管理体制有一个相对完整的把握。

所谓城乡“二元结构”管理体制，简而言之，就是指我国城乡之间城市社会为一元、农村社会为一元的城乡分离状态，城乡之间因实行相互独立的不同政策而形成的一种不平衡的社会状态。“二元结构”管理体制可以说是在特定历史条件下形成和发展起来的。新中国成立之后，为了保证工业化积累，国家先后颁布了一系列法令，把农业人口和非农业人口用行政的手段划分开来。这些政策的实施，加剧了城乡社会的分化，使中国的城乡生产要素相对分割和凝聚，最终形成了以工业化经济为主要特征的城市经济体制和以传统农业为主要特征的农村经济体制，也就是城乡完全分割的二元管理体制。城乡二元管理体制对于城乡接合部和谐发展存在很大的制约，主要表现在以下几个方面:

2．2．6．1　城乡二元户籍管理制度

户籍管理制度是我国特有的制度安排。新中国成立后，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种管理体制，把城市人口与农村人口截然分开;享受一系列特殊政策和优惠待遇的城镇非农业人口和不能享受这些特殊政策和优惠待遇的农业人口，从事农业或非农业不仅是职业上的差别，而且是两种截然不同的身份差异。以户籍制度为核心的一系列社会政策，完全阻碍了城乡人口的流动。改革以后，户籍制度有所松动，但是它的一些规定和内容，对农村人口流动仍然有很大的限制作用，农村人口进入城市就业的门槛依然很高。二元化的户籍管理制度对城乡接合部的形成有着重要的影响。在城乡接合部形成之前，村民因农业户籍而长期被排斥在城市化和工业化进程之外;在城市化过程中本可以陆续融入城市社会生活的他们，却被户籍制度制约，不能真正融入城市生活。

2．2．6．2　城乡二元土地管理制度

我国长期以来推行的城乡二元土地管理制度，即城市土地的国家所有制和农村土地的集体所有制，是整个城乡二元管理体制的重要组成部分。城乡二元土地管理体制，既是为了配合户籍制度阻碍农民向城市流动，也是出于我国经济发展水平不高，人多地少的资源禀赋的国情，保留农村土地集体所有制可以使土地成为农民的最后生存保障。在城乡接合部形成之前，这些农村都实行土地集体所有制。土地是城市各种生产生活的物质载体，也是城市化发展过程中最重要的制约因素之一。在城市化进程当中，农民赖以生存的耕地也呈每年以一定数量的递减趋势，截止到2006年10月，全国耕地面积为18．27亿亩，比上年度末净减少460．2万亩，其中近七成是政府用行政方式征占土地，这就造成了大量的失地农民。现行土地征用制度的缺陷也造成了农民的利益受损，其中土地产权不清晰、安置标准不科学、安置主体不明确、征地范围过宽，“公共利益”无限扩张等制度缺陷使失地农民遭受了不公正待遇，利益受到极大的侵害。

2．2．6．3　城乡二元行政管理制度

城乡二元行政管理制度是我国特有的一种行政管理模式，它是建立在城乡二元的户籍管理制度基础上、与二元经济结构相对应的人口管理办法。其基本特征是城市行政组织负责管理和服务非农业户籍的农民，而农村行政组织则负责管理和服务农业户籍的村民。改革开放前后相当长的时间，我国实行的基本上是城乡分割的二元社会管理模式，且这种模式的基本格局一直沿袭至今。城乡接合部仍然保留着农村行政建制，由村委会从行政上进行管理，这一行政组织在城乡接合部村民与上级城市政府进行博弈的过程中处于一种极其微妙的地位。由于我国的农村社区具有特殊的血缘、地缘纽带，农村行政管理体制成为这些村庄在城市化过程中实现自身利益最大化的“体制外壳”。作为政权组织在农村基层的延伸机构，村委会在执行上级命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。

2．2．6．4　城乡二元社会保障制度

改革开放前，我国的社会保障制度主要是对非农业人口实行全面保障，对于广大乡村人口享受的保障范围则及其狭小。改革开放以来，我国在城市逐渐建立了以养老保险、医疗保险、劳动保护、失业保险、残疾保险、社会福利保障为主体的社会保障体系。受财力限制，一直未能把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大农民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。这种二元社会保障制度，严重限制了我国城市化进程。城乡接合部形成之前，村民长期一直都是以农业为生，土地是村民最基本的生存保障。在城乡接合部内的农用地和产业结构陆续非农化的过程中，城乡接合部村民却没有相应的完成城市化，而是呈现为两个分裂的过程，很大原因就在于他们被排斥在社会保障体系之外，使他们进入城市的风险过大，预期成本过高。现在我国正在进行社会保障制度改革，把农村社会保障纳入社会保障体系当中。从20世纪90年代到21世纪之初，国家在农村先后建立了新型合作医疗保险制度、社会养老保险制度以及农村社会救济制度，目前正处于试点及推广当中。

2．2．6．5　城乡二元公共投资体制

公共物品具有极强的外部性，不论是实行计划经济体制的国家还是实行市场经济体制的国家，都主要是由政府来提供。长期以来，我国在公共物品投资体制安排上，具有明显的“城市偏向”。改革开放前，为了保证重工业优先发展，城市中的公共设施、基础设施、生产设施、生活设施等一切都完全由国家承担建设;农村则基本上是由农民自筹解决，农村生产与生活极缺的中小型基础设施投资，实际上主要依靠农民自己集资投劳举办。改革开放以后，“重工轻农”的思想未能得到根本扭转，虽然国家对农村的投资有所增加，但是城乡二元的公共投资体制并未根本改变。城乡接合部原先地处农村，城市政府没有把这些村落纳入城市统一规划和建设之中，对这些村落内部投资甚少。在这种二元化的投资体制下，城乡接合部在周围地区早已城市化的情况下仍然“顽固地”保留着农村建筑形态与社会经济管理体制。公共投资的二元化还表现在教育投资方面。在我国的城市中，教育设施和教育工作，很大部分由政府的财政负担，其中城市中小学的教育经费完全由财政拨款。长期以来，广大农村地区的教育设施和教育活动，绝大多数只能由农村自我承担，虽然在农村也普及九年制义务教育，但是农民并未从中得到很多实惠，农村的中小学教育经费需要由乡村、农民自筹。这种教育的严重不平等现象造成了我国农村中仍然存在大量文盲，阻碍了农村人口的素质提高，形成了城乡人口之间发展机会的不均等。城乡接合部在雄厚的集体资产形成之前对村内教育无力进行较大的投资，村内的基础教育设施落后，村民受教育程度低、质量差，其结果是造成了几代村民的文化水平低、适应城市非农行业的能力弱，难以进入城市劳动力市场。城乡接合部内教育工作的落后，从主观上制约着这些村落的彻底城市化。