探究文化对我国科技创新政策的影响

7.1　科技税收政策的产生和发展

7.1.1　科技税收政策的内涵和外延

税收是政府为满足社会公共需要，凭借政治权利，依照法律、法规，强制、无偿地征收实物或货币，以取得财政收入或调控、监督经济发展的一种规范形式。税收政策是政府根据经济和社会发展的要求而确定的指导制定税收法规和开展税收工作的基本方针和基本准则。其核心是解决税收负担和调节的问题。

师萍和郭杰（2010，第5页）把科技税收政策定义为“在一定时期内，国家根据一定时期科技发展的目标要求，通过各种税收优惠手段，达到发展国家科学技术目标的策略。”笔者基本同意这个定义，但觉得不够具体和全面。参照本书2.2.2技术创新政策的定义，笔者把科技税收政策定义为：政府为了影响科学技术的产生、发展、传播和应用以及调节科技与经济、社会关系而采取的税收政策。这里的“影响”包括促进和限制两方面；政策目标既与科学技术有关，也与经济和社会有关，最终目标是社会可持续发展。

科技税收政策的具体措施和手段主要有：税收减免、设立技术开发准备金、加速折旧、投资抵免、盈亏相抵、费用扣除等，其作用范围涵盖了知识流动的各个环节，如生产投入、研发、应用、服务、教育培训和消费等，涉及的税种也较为广泛，如所得税、增值税、关税、营业税、城镇土地使用税、房产税等。

显然，市场经济是科技税收政策建立的前提。没有市场经济就谈不上资源的优化配置，当然也就谈不上各种政策的作用了。理论和实践都已证明，技术创新活动的成败或效率越来越依赖于各行为主体（如企业、大学、研究机构和中介机构等）的主体性发挥，而这种主体性发挥又离不开市场经济的完善与发展。反过来说，市场经济的完善程度也决定了科技税收政策的特征、作用范围，决定了科技税收政策所内含的政府和市场、政府和企业、企业和大学等关系的性质。

7.1.2　科技税收政策的发展

第二次世界大战后，人们逐渐认识到了科技与经济之间的密切关系。随着对科技与经济之间关系的认识不断深入，科技税收政策的理论基础也越来越深厚。一般认为，科技税收政策理论主要经历了以下几个发展阶段。

7.1.2.1　新古典主义理论阶段

20世纪50～70年代，新古典经济学的发展使人们认识到科学技术是经济增长的外生性变量。新古典经济学认为R＆D活动产生的知识和信息等内容具有非竞争性、非排他性等特征，使得市场不能保证这类物品的充分供应；同时，由于R＆D活动具有较高的风险，企业往往不愿对R＆D进行充分的投入，因此，政府必须实行一定的优惠政策来鼓励各行为主体从事R＆D活动，对R＆D活动的外溢部分和企业的风险行为予以适当的补偿。在这一理论影响下，科技税收政策的制定和实施成为了各国政府的普遍选择，渗透于相关的科技、教育、产业和社会等政策之中。如1954年美国政府在《内部收益法典》中增加了174条款，给从事R＆D活动的企业以优惠（柳卸林，1989，第212页）。1952年日本推出了《企业合理促进法》，对重点产业的现代化设备实施特别折旧制度和税收减免制度（赵丽芬和孙国辉，1989，第110页）。

7.1.2.2　技术创新理论阶段

技术创新理论首次将创新概念引入到科学技术与经济关系的分析之中，重点探讨了科学技术与经济之间具体的作用机制和模型。熊彼得（J.A.Schumpeter，1912）首次提出企业是创新活动的承担者，只有通过技术创新，科学技术才能对经济发挥关键作用。而技术创新理论就是技术从发明（甚至灵机一动）到产品、商品和市场的一系列过程的理论。兴起于20世纪70年代的新熊彼特主义认为，科技与经济是一个复杂的、不断演化的系统，并提出了二者相互作用的“市场拉动”和“技术与市场耦合互动”等技术创新模型（参见本书2.1.2，特别是其中的图2-2和图2-3）。在技术创新理论影响下，以科学技术发展为目标的科技政策逐步转化为以技术创新和经济发展为目标的技术创新政策。目标的转变扩展了政府的视野，也扩充了政策工具的选择空间。在这一背景下，科技税收政策、财政补贴政策、政府采购政策和风险投资政策等政策工具应运而生了。(www.xing528.com)

与新古典主义理论阶段的科技税收政策相比，技术创新理论阶段的科技税收政策具有更明确的职能。首先，政策的作用对象（即客体）应是创新主体，即企业、大学、政府研究机构、科技咨询机构等；其次在具体作用点上，注重对开发、生产和市场化等阶段采用有针对性的税收优惠；再次是在加强技术引进和技术转移方面，充分发挥税收杠杆的作用；最后是注重不同政策工具之间的配合。美国在20世纪70年代成功地将税收手段引入风险投资制度中，有力地推动了风险投资的发展；韩国则将教育培训活动纳入到了税收干预的范围。

7.1.2.3　国家创新系统理论阶段

20世纪90年代以来，随着信息技术的发展和经济全球化的实现，国家创新系统成为学术界的研究热点。现在，一般认为创新活动是在各创新主体（如政府、企业、大学、研究机构、中介机构、教育培训机构等）的共同推动下发生的，而这些创新主体构成一个整体、一个系统。王春法（1998，第98页）认为“创新和技术进步是生产、分配和应用各种知识的各主体之间的一整套复杂关系的结果”。连燕华（2000）认为，国家创新系统的实质就是“一国内，参与和影响创新资源分配和利用效率的行为主体、关系网络和运行机制的综合体系”。

显然，国家创新系统理论对创新活动的界定比技术创新理论要宽泛一些。前者认为创新活动建立在以知识流动为核心的基础上，主要包括知识创新、技术创新和制度创新这三个过程；而制度创新是知识创新和技术创新的前提和保障。作为制度创新的主体，政府的作用就是从国家或宏观层面上对主要知识流通渠道进行比较和评价，以发现其瓶颈或问题，并提出相应的对策和措施。从市场经济的角度看，政府就是利用一定的政策和措施对信息、资金、人力资源三个要素进行合理分配。这样就使得教育培训系统、金融系统与技术创新系统联系起来，在全国范围内形成一个整体。

国家创新系统最重要的一个特点是系统性，即各创新主体（包括知识和技术的生产者、使用者和管理者等）是相互影响、相互作用的。这使人们认识到，技术创新活动既存在着市场失灵，也存在着系统失灵。所谓系统失灵就是“国家创新体系中各角色之间缺乏相互作用，公共部门的基础研究和产业界的应用、开发之间的不匹配，企业的信息与吸引不足”等现象（王春法，1998，第102页）。

在国家创新系统理论的影响下，人们对技术创新活动有了全新的认识，并逐步以技术创新过程的系统化、集成化或网络化模型代替了传统的线性模型（参见本书2.1.2）。企业必须与其他研究机构、大学和中介机构等相互结合才能使技术创新活动达到最高效率，而政府必须提供相应的制度保障。

国家创新系统理论还为创新活动提供了一个社会历史（或文化）视角。按照新制度经济学的观点，正式制度必须要与非正式制度相适应，所以一个国家政策必须与其文化传统相适应。这就决定了每个国家的技术创新政策都是社会历史发展的必然产物，具有独特性。也就是说，不同的文化将导致不同的政策选择，并导致不同的政策绩效。因此，从文化的视角来分析知识创新、技术创新和制度创新就显得很有必要了。

根据国家创新系统理论，科技税收政策也应该是一个系统。也就是说，其作用范围应包括技术创新的全过程和一切有利于技术创新的活动（即涵盖知识创新和制度创新）；其作用对象应包括所有进行创新的行为主体；其目标是促进知识的有效流动，缩短技术创新的时滞，增强国家或区域的创新能力；而其功能则应包括了以下几点。

首先是补偿功能。就是说税收优惠是对创新活动的合理补偿，因为创新主体从事创新活动具有典型的外溢性，这些创新主体（如企业、研究机构和大学等）不可能完全占有创新带来的收益。当然，这一优惠政策是以科学技术对社会的正的外部性假设为前提的。如果创新主体由于技术创新活动带来了负的外部性（如环境污染、失业率上升等），政府将采取反向的科技税收补偿政策，即通过限定性或惩罚性的税收抑制各创新主体（如企业）的行为（如不利于环保的技术创新活动），从而使创新行为的外部性通过税收内部化。

其次是激励功能。创新活动具有较高的风险，而一般的行为主体都是尽可能规避风险。这就需要有相应的制度设计来鼓励大家“铤而走险”。科技税收政策就是政府为降低R＆D的风险，鼓励行为主体创新而设计出来的一种制度安排，其最大优势在于：政府在利用税收优惠来支持创新活动的同时，又可以尽量地减少对各行为主体R＆D活动的行政干预，从而满足科技发展的多样性要求。实践证明，市场经济发展愈趋成熟，其科技税收优惠的激励功能愈趋明显。

再次是聚合、导向功能。显然，前述科技税收政策的补偿功能和激励功能都是为了解决市场失灵的问题。而国家创新系统不仅关注个体创新能力，而且关注国家整体创新能力和创新效率；不仅关注市场失灵，而且关注系统失灵。因此，在国家创新系统理论阶段，科技税收政策将注重创新系统的聚合、导向功能，加强各创新主体之间的联系和相互作用，促进知识、资金和人力资源在知识流动各个环节的融合。以此为前提，科技税收政策还应发挥其对特定产业以及地区的导向功能，以适应国家产业发展的战略需要，如建立免税区，扶持中小企业，推动产业升级等。