我国技术创新政策研究及实施的重要性

2.2　技术创新政策

2.2.1　技术创新政策的内涵和外延

诺斯威尔（R.Rothwell）认为，技术创新政策（technology inno-vation policy）是科技政策和产业政策的结合，这种结合是在各种政策相互协调的基础上进行的，是一种整合。马克·道奇逊（Mark Dodgson）认为，技术创新政策与解决当今世界最重大的经济问题密切相关，人们还未广泛认识到这一点是因为还未完全理解创新的本质和政府对促进创新的作用。他认为创新政策应包括如下三个框架：支持创新者、技术文化、减少创新障碍。创新涉及到的不仅仅是技术问题，而且还包括了许多组织与管理问题。1982年，经济合作与发展组织（OECD）的科技政策委员会提出，技术创新政策的目的是要把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体。技术创新政策应该包括以下几个方面的内容：一是有关R＆D和创新投资的措施，包括直接资助R＆D活动、税收激励等；二是有关技术诀窍的扩散和获取的措施，包括教育、科技信息以及促进建立共用技术研发中心等；三是有关一般竞争条件的措施，比如反托拉斯法、政府刺激创新的努力以及政府规制等。

我国学者近几年对技术创新政策也有较多研究。连燕华（1998）认为，“技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接的和间接的政策与措施的总和。”其关键词是“体系”、“促进和规范”、“直接的和间接的”、“措施”等。赵兰香（1999）认为，“技术创新政策是一个既不同于科学政策、技术政策、产业政策，但又与科学政策、技术政策、产业政策密切相关的政策体系。科学政策侧重于培养人才，提高科研效率，促进科学发展；技术政策侧重于选择技术发展的重要领域予以鼓励和重点支持；产业政策侧重于依据国家经济发展目标，提出优先发展产业或领域。技术创新政策主要侧重于引导有效技术供给和需求，促进技术扩散和技术转移，从创新过程角度来讲应该是包括了科学政策、技术政策、产业政策乃至教育、财政、金融、税收等政策的相关部分。”在这里，作者强调了技术创新政策与科学政策、技术政策、产业政策乃至教育、财政、金融、税收等政策的区别与联系。余志良等（2003）认为，“技术创新政策，就是一国政府为了影响或者改变技术创新的速度、方向和规模而采取的一系列公共政策的总称”。其关键词是“国家政府”、“速度、方向和规模”、“公共政策”、“总称”。

笔者综合以上观点，并结合一般的公共政策理论，形成如下几点看法。

首先，技术创新政策是一种政治措施。这是因为，技术创新政策也是一种政策。而“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列的谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”（陈振明，1998，第9页）。简单地说，政策就是一种政治措施。这也是所有政策（包括技术创新政策）的本质特征之一。

其次，技术创新政策是有目的性的。由于政策是有目的性的，而技术创新政策是一种政策，因此，技术创新政策也是有目的性的。笔者曾论证过，“科技政策的直接目的是促进或限制科学技术的生产、传播和应用，间接目的是发展生产、保护环境等，其中，最终目的是推动社会进步或可持续发展。”（成良斌，2002）技术创新政策与科技政策密切相关，其目的除偏重于科学技术的推广和应用外应与科技政策大致相同。技术创新政策的目的可分为直接目的和间接目的。就字面来理解，技术创新政策的直接目的是为了影响和改变技术创新的速度、方向和规模。但是在大多数场合下，这一直接目的并不是最终目的，而是实现某个其他目的的手段。在通常情况下，间接目的有国家安全、经济繁荣、社会稳定和环境保护等。

再次，技术创新政策是关于“技术创新”的政策。根据政策所涉及的领域，政策可以分为文化政策、政治政策、经济政策、社会政策、科技政策等。技术创新政策所作用的直接对象就是“技术创新”，包括技术创新的速度、方向和规模，它涉及科技、经济和社会等领域，因此与科技政策、经济政策和社会政策等有一些交叉。但并不是所有的科技政策、经济政策和社会政策等都是技术创新政策，一些对“技术创新”没有直接和间接影响（或与技术创新相距太远）的政策（如计划生育政策、扶贫政策等）就不是技术创新政策。

又次，技术创新政策是一个体系。所有的政策都应是自成体系，而且所有政策之间必须是相容的。这一点对技术创新政策而言就更是如此。技术创新政策的一个重要特征就是其综合性，它几乎涉及人类活动的所有领域；科技、经济、社会、政治和文化等领域与技术创新活动都有或多或少的关系。由于技术创新政策和相关政策往往政出多门，所以就需要一个统管全局的机构把同时又隶属于其他政策的技术创新政策当作一个有机的整体来看待，并负责这些政策的衔接和协调工作。否则，将会造成技术创新政策的支离破碎和顾此失彼。

最后，技术创新政策的主体应是政府，包括中央政府和地方政府。前文说到，技术创新政策是一种政治或政治措施，而政治一般可以分为政权形式、上层建筑、社会意识形态、价值取向等层面。技术创新政策的这一本质要求决定了其主体只能是政府。技术创新政策制定、颁布和实施都是由政府主导的。

因此，笔者认为，可以把技术创新政策定义为由政府制定、颁布和实施的具有目的性的关于直接和间接影响技术创新的速度、方向和规模的系统化的政治措施。因为技术创新政策属于技术创新的制度范围，所以新的技术创新政策的制定和实施也应属于制度创新的范畴。

从不同的角度，根据不同的标准，技术创新政策可以有不同的分类。

从政策主体的角度，技术创新政策可以分为中央政府制定的技术创新政策和地方政府制定的技术创新政策。在联邦制国家则分为联邦政府制定的技术创新政策和州政府制定的技术创新政策。

从政策作用范围的角度，技术创新政策可以分为全球或区域政策、国家宏观政策、行业或地区的政策、鼓励企业创新的政策、鼓励个人创新的政策等。

从政策环境和过程的角度，技术创新政策可以分为制度政策和过程政策。制度政策主要是指那些为技术创新活动创造长期制度环境的法律和组织结构的政治措施，通常以立法的形式提供。过程政策是指在既定的制度环境中由政府管理部门制定、实施的，针对技术创新过程的政治措施。

从技术创新过程的角度，技术创新政策可以分为关于基础研究的政策、关于技术开发的政策、关于技术引进的政策、关于中间试验的政策、关于技术转移和扩散的政策、关于市场营销的政策等。(www.xing528.com)

从与其他政策关系的角度，技术创新政策可作用于下列领域：科学、技术、产业、农业、就业、环境、国防、文化和教育等；也可以相对应地分解成这些领域里的技术创新政策。

根据与市场经济的相关性，技术创新政策可以分为市场性的技术创新政策和非市场性的技术创新政策。前者是指其政策的实施以市场经济为前提，通过市场来起作用的政策，如政府采购增加了企业的市场需求，推动了企业的发展。后者是指其政策的实施不以市场经济为前提，其作用的发挥也不一定要通过市场机制来起作用。如在我国计划经济时代，政府科技奖励已在社会中占据着重要地位，发挥了重要作用；现在我国政府的自然科学奖、技术发明奖，科学学会或协会主办的科技奖主要是通过对科技人员的“承认”来激励他们作出更大的贡献，而不是直接通过市场机制来起作用的（如这种“承认”并不能直接在市场上换取各种待遇，奖金也不等于酬金等）。

根据影响技术创新活动的要素不同，技术创新政策可分为供给方面、需求方面和环境方面的政策。所谓“供给面”就是以提供科技知识和资金的方式促进企业的技术创新活动，包括提供金融、人才、技术和管理方面的帮助，以及建立科研基础设施等；所谓“需求面”就是以增加市场需求的方式促进企业的技术创新活动，如政府购买、合同、对现有产品制定持量要求等；所谓“环境面”就是为企业技术创新活动顺利、高效地运行提供必要的制度环境，如专利制度、奖励制度、税收政策、财政政策、政府管制等。诺斯威尔等（R.Rothwell，et al.，1985）、王春法（1998）、袁庆明（2003）等人就经常从供给面、环境面和需求面三个方面对技术创新政策工具及其效用进行分析。

根据调节层次和对象的不同，技术创新政策可分为单项调节政策、结构调节政策和水平调节政策。所谓单项调节政策是指那些旨在调节单个组织和行业技术创新活动的政治措施。所谓结构调节政策是指那些旨在调整不同部门、不同行业、不同地区、不同技术领域、不同的行为主体之间关系的政治措施。所谓水平调节政策是指那些旨在调节国家或地区技术创新活动中的一些重要宏观参数的政治措施。

在当前世界各国普遍采用的技术创新政策中，作为制度建设的政策有三种，即知识产权政策、政府采购政策和教育政策，这些政策具有相对的稳定性，而且为其他技术创新政策工具的运行提供了必要的制度环境。最能体现政府主导性的政策也有三种，即政府管制政策、政府采购政策和科技奖励政策，是政府直接介入或干预市场的重要手段。而运用市场机制间接起作用的政策还是三种，即科技税收政策、风险投资政策和中小企业政策。这些政策，要么给技术创新提供了必要的法律环境，要么给技术创新提供了激励和诱导，要么为技术创新规定了一定的范围和发展方向；其目的都是为了确保和促进技术创新活动的顺利进行。

根据本研究主题的需要，本书拟重点讨论五种技术创新政策，即知识产权政策、科技奖励政策、科技税收政策、政府采购政策和风险投资政策。其原因主要有：第一，这五种技术创新政策对技术创新过程都有非常重要的影响，也是目前世界各国普遍采用的政策工具。第二，这五种技术创新政策在技术创新政策体系中具有一定的代表性。按照前文的分类，知识产权政策和政府采购政策属于制度政策，其他三种政策属于过程政策；科技奖励政策具有一定的非市场性，知识产权政策是市场经济运行的法律条件之一，其他三种政策都是通过市场机制来起作用的；风险投资政策属于供给面的政策，政府采购政策属于需求面的政策，其他三种政策属于环境面的政策^[4]。第三，这五种技术创新政策都与文化有高度的关联，便于本书主题研究的推进和深化。第四，由于时间和篇幅等关系不宜选择过多的技术创新政策工具。还有一些非常重要的技术创新政策工具将留待今后去作进一步探讨，如中小企业政策、政府管制政策、教育培训政策和公共服务政策等。

2.2.2　技术创新政策的主体与客体

技术创新政策主体是指在技术创新政策运行过程中进行主导或能动活动的个人或组织。政策主体可以确定政策目标，选择政策工具，颁布、监督和评估政策的实施，包括参加技术创新政策制定、实施、评估的个人、群体或组织。一般可以分为个人主体和集团主体。个人主体是指政府（或政党）的负责人或代言人；集团主体是按照一定的信仰、目的和利益组织起来的行为群体，如民族、阶级、政党和利益集团等。就技术创新政策而言，其主体主要是指政府，包括中央政府、地方政府及其负责人或代言人。从更宽泛的角度看，企业和一些国际性组织也可以看作是技术创新政策的主体（本书由于论题的需要，暂不考虑这种情形）。

技术创新政策主体还可以分为决策层、咨询层和参与层。决策层是指从事技术创新政策的组织、决策、执行的人员，主要是领导者，具有决策权、调整权和终止权。咨询层是指从事技术创新政策研究的各种专业人员或顾问，主要是专家、学者。参与层是指被征询、被调研的各种人员，主要是企业家、科技人员、教师、市场营销人员、消费者和一般群众等。

技术创新政策客体是指技术创新政策作用的对象。根据作用方式的不同，可分为直接客体（即技术创新政策直接作用的对象）和间接客体（即技术创新政策间接作用的对象）。直接客体又分单位和个人。单位主要有企业、大学、研究机构和中介机构等；个人主要有企业家、教师、R＆D人员、风险投资家和咨询师等，甚至对将要成为这些人员的人员（如大学生、研究生等）也会有一定影响。间接客体主要是指通过直接客体来起作用的一些作用对象，如论文、专利、设计图纸、产品、工艺流程和生态环境等。

技术创新政策的直接客体也只能是人或拟人的单位（如法人），因为人是活的，而东西是死的，技术创新政策不可能直接作用于像专利和产品之类的有形、无形的物质的东西，它只有通过活生生的人才能起作用。

从技术创新运行的角度，技术创新政策的客体又可以分为技术创新运行过程客体和技术创新运行环境客体。由于企业是技术创新的唯一主体，技术创新过程只能在企业里进行，所以技术创新政策作用的终极目标只能是企业，技术创新政策的客体首先就是在企业里发生的技术创新过程（即过程客体）。但是企业并不是孤立的，技术创新过程也不一定是封闭的。这就涉及到技术创新运行的环境（即环境客体），包括科技环境、经济环境、法律环境、文化环境，甚至自然资源、生态环境、人口结构和劳动者素质等。在环境客体中，其他企业、大学、研究机构、中介机构、市场需求、有关政策法规和人们的文化观念显然对过程客体起着至关重要的作用。

波特（M.Porter）（2002）提出的钻石模型对我们认识技术创新政策的环境客体会有一定帮助。波特认为，决定一个国家的某种产业竞争力有如下因素：生产要素（包括人力资源、自然资源、知识资源、资本资源、基础设施等）、需求条件（主要是本国市场的需求）、相关产业和支持产业的表现（这些产业和相关上游产业是否有国际竞争力）、企业的战略和结构、竞争对手的表现、机遇和政府作用等。由此可见，决定一个企业竞争力的关键因素并不一定在企业内部，有时企业的上下游关系、市场需求、政府的作用等企业外部的因素也是至关重要的。

技术创新政策主体与技术创新政策客体是相互依存、相互联系、相互作用、相互渗透，有时还是相互转化的。技术创新政策客体是技术创新政策主体制定技术创新政策的根据和条件之一；作为技术创新政策客体的企业家和科技人员等既要服从技术创新政策的有关规定，有时又参与了技术创新政策的制定和评估，成为了技术创新政策主体；某一层次的技术创新政策主体是更高一级层次的技术创新政策客体，而某一层次的技术创新政策客体又是更低一级层次的技术创新政策主体（如中央政府与地方政府的关系就是这样）。