清末民初政治：非规范性政治权力的多元化与分裂型

一、非规范性政治权力的多元化与分裂型政治

辛亥革命结束了中国长达数千年的封建君主专制制度，扫除了延续已久的以家族统治为特征的皇权政治。在传统的中央政治体制被摧毁、政治权威受到沉重打击的同时，以孙中山为首的革命派建立了体现资产阶级利益和要求的民主共和政体，以求树立新的政治权威，推进中国的现代化进程，实现中华民族的强国之梦。但是，中华民国建立之后中国的政治走向并没有按照革命派的意愿发展，反而因为旧权威的中断和新权威的软弱导致了民国政治的畸变，形成了非规范性政治权力的多元化和军阀主导之下的分裂型政治局面，社会呈现出严重的失序状态。

相对而言，在具有公民意识和民主传统的国家，由于政治制度或法制比较健全，各种不同的政治势力一般按照三权分立、权力制衡的政治规则进行活动。这种规范性政治权力的多元化，有利于协调和保障各阶级、阶层和集团的利益，有利于调动和发挥各阶级、阶层和集团的积极性与创造性，对于国家的现代化具有重大意义。然而在专制集权制国家，公民意识和民主传统十分缺乏，一旦仓促建立起很不完善的民主共和政体，就容易出现非规范性政治权力的多元化，即各种不同的政治势力不遵守政治活动规则和政治道德，特别是军事强权势力不惜肆意践踏民主原则和民主制度，竞相争权夺利。这种非规范性政治权力的多元化，不但不利于国家的统一和社会的整合，反而造成国家的分裂和社会的解体，必然引发军阀主导下的分裂型政治。

所谓分裂型政治，是指一个国家之中代表一定阶级利益的集权政治体系，因其内部的矛盾冲突而造成的派系分裂、中央与地方的分裂和中央权威的衰弱，以及体制外的阶级因遭到镇压或其参政权被剥夺而进行反抗所引起的分裂。这种分裂倾向使政治权力分散化和碎片化，加之军事权力的强势介入，民主政治徒具形式，其实质就是军阀政治。军阀政治在清末的出现，即意味着地方强权势力的崛起，它不断销蚀着中央政权的控制力，从而使传统的高度一元化集权的政治结构呈现出非规范性政治权力的多元化倾向。在清末民初的政权和政治体制的转换中，政治权力的多元化相对于传统的高度一元化集权，应该说是一种进步，但其非规范性和军事权力的强势介入又成为恶化中国政局的决定性因素之一。这是一个很难排解的悖论。历届中央政府都曾对地方强权势力的分离化进行过各种方式的调控和整合，试图重建政治权威，稳定社会秩序，但均未能如愿。整合尝试的挫败又反过来进一步加剧了中国政治的分裂趋势。中国长期陷入派别纷争、军阀割据和混战的变乱之中，很难实现国家的统一、独立和富强。

分裂型政治之所以能够形成，其根本原因即在于中华民国中央政权从一开始就缺乏应有的实力和权威，以及政治权威由以孙中山为代表的革命派手中转移到以袁世凯为代表的北洋军阀手中。加之府(政府)会(议会)之间、府(总统府)院(国务院，亦即内阁)之间的非规范性多元决策和权力分散所引发的恶性无序化党争接连不断，议会风潮和内阁风潮此起彼伏，导致了革命之后出现“旧者已去，新者未立”的严重失范现象。从政治学角度讲，任何一个新政权的建立和巩固，都必须度过财政危机、渗透性危机、合法性危机、参与性危机和发展性危机等五种危机。在清末民初的政权和政治体制转换中，这五种危机同时并存，始终没有得到合理解决。

一是中央政府的财政汲取能力不断削弱，财政危机日益加剧。晚清由于对外割地赔款，官吏贪污腐败，财政亏空巨大，不得不以盐税和关税等作抵押，举借巨额外债，从而失去了财政自给能力;加之地方大肆截留税款，进一步恶化了中央的财政危机;而清政府为了举办新政，更是层层摊派，竭泽而渔，终于弄得民怨沸腾，迅速败亡。南京临时政府初成立所面临的最大问题，除了列强不予承认外，另一个就是严重的财政困难：“今自军兴以来用途益繁，支出之数不下亿万。所有田赋、漕粮、盐课、茶课、税捐等项向为入款之大宗者，今则一无可恃。即各行省有继续征收者，而机关林立，实成分划之形，事权纷歧，甚于前清之也(按原文如此)。中央政府文电交驰，催令报解，迄无一应，财政状况行将陷入无法律之悲境”^[2]。中央财政空虚，南京临时政府不得不仓促地以各种方式进行筹措，其中也包括举借外债。如1912年1月24日，以黄兴、朱葆三、陈其美、王一亭、宋教仁、张静江等联合担保，南京临时政府经内田良平向日本三井公司上海支店借款30万日元^[3];1912年1月27日，江苏铁路公司代南京临时政府(财政总长陈锦涛具名)、江苏都督府(代理都督庄蕴宽画押)向日本大仓洋行借款300万日元，以苏省铁路公司之一切不动产及铁路营业权为抵押;2月2日，经黄兴向盛宣怀施压^[4]，并由孙中山签字，以“军需紧急”由汉冶萍公司代南京临时政府向日本三井公司借款250万日元(实际交付200万日元，由陈锦涛收取)，以大冶铁矿作抵押;4月至6月，上海都督陈其美分三次向三井公司借款上海规元银35万两;5月13日，南京留守黄兴和陈其美又向三井公司借款规元银35万两。此外，7月27日，南京留守黄兴和北京临时政府陆军部次长蒋作宾向上海及他埠礼和洋行借款200万马克^[5]。然而，南京临时政府存在期间尽管为筹款作了千方百计的努力，但仍然无法维持政府的正常运转和基本的军费开支。可以说，财政危机是孙中山被迫让位于袁世凯的一个重要原因。南京临时政府北迁，以袁世凯为首的北京政权更是严重依赖外债内债。交通系政客章宗祥曾经说：“财政紊乱，整理需时，为维持现状计，舍借款几无他策。”^[6]1913年4月26日，袁世凯经赵秉钧内阁同英、法、德、日、俄五国银行团秘密签订《善后借款合同》，借款2500万英镑，以盐税作抵押，并以监督中国财政为条件^[7]。按初步统计，从1912至1916年，仅交通系经手的北京政府所借外债即达19次，综合有851万多英镑、3211万多法郎、200多万银元、150万比金佛郎、500万日元、100万卢布、100万美元^[8]。除借外债以外，还大借内债。1914年，袁世凯任命梁士诒为全国税务处督办，设立公债局，“发行3年公债，实募2500余万元，发行4年公债，实募2600余万元，均已超过原定债额”^[9]。再者，北京政府曾尝试划分中央与地方(省)的税收来源，因地方的强烈抵制而无法实施，中央只享有关税和盐税，大部分税收由各省管理。田赋虽然在法律上规定归中央所有，但事实上也在各省的控制下。凋敝的经济和政府信誉的下降使得举借外债以及内债的发行效率大打折扣，而还本付息又使得举债得以缓解一时的财政危机反而加深了。中央政府财政汲取能力的不断削弱并陷入恶性循环，必然导致中央权威的日益式微。

二是中央政府对地方的调控和强制能力受限，面临着无法克服的渗透性危机。渗透性危机是指中央政府对地方的控制程度较低而产生的国家权力的分散化倾向。晚清以降，在镇压太平天国起义中膨胀起来的地方势力对中央权威构成了严重的挑战。19世纪50年代，伴随着太平天国起义和西方列强的军事侵略，较为和平有序的集权政治发生裂变，王朝的财政、军事、人事和外交开始下移至地方督抚手中。在财权方面，1853年“就地筹饷”的厘金制度揭示了中央财权下移的走向。因为厘金从产生之日起便独立于国家财政系统之外，而由统兵大臣和地方督抚自行掌握，最后出现了“厘金并不完全掌握在中央政府手里，地方当局扣留了厘金收入的大部分，上交北京的也许只占20%”^[10]的情况。同期由户、吏两部掌管的捐纳等权限也下放到地方，地方既可以办捐纳收款，也可以举借内债外债，逐渐形成包括厘金局、捐输局、筹款局、官银局、官钱局在内的、独立于中央的地方财政系统。在军权方面，自清廷为抗击太平军而允许曾国藩募办湘军起，各省地方督抚纷纷筹办勇营，建立地方武装，淮军、练军、北洋军、自强军、新军等私人或半私人武装乘势而起。这些私相授受的军队相对独立于中央兵部，形同地方军阀。在人事权方面，战时以军官出任地方官的先例被保留下来，而奖励军功的结果又使得地方督抚可以任意提拔与举荐心腹亲信出任地方官，用人权渐渐旁落到地方督抚手中。在外交权方面，从作为“权宜之计”设置“五口通商大臣”“三口通商大臣”到作为定制改设南、北洋通商大臣，担任此职的地方督抚一直兼管对外议约、交涉等外交大权，甚至某些道员、知府、知州和知县也参与办理对外事务，从而进一步造成了督抚等地方势力的坐大。中央财政、军事、人事、外交四项大权的不断旁落，直接导致地方分权系统的出现。这种以督抚专权为特征的地方分权势力严重破坏了过去统一有序的权力运行机制，使清王朝的中央权威急剧弱化，集权体系之内的分裂离心趋势已然形成。(www.xing528.com)

辛亥革命在某种程度上也可以视为地方挑战中央集权和要求增加地方权力的一种反应。武昌起义后，中华民国的临时大总统虽然是由独立的17省所派代表组成的临时参议院选出来的，独立各省都表示接受中央政府的领导，但实际上掌握各省权力的都督大多出身于旧官僚、旧军官，其权力是通过摇身一变，宣布“和平独立”取得的，并非依赖中央的授予，而且他们信奉地方主义，拥兵自重，很难期望他们同中央政府合作。加之当时革命派的实力有限，执政的时间很短，因而孙中山在《临时大总统宣言书》中提出的“民族之统一”“领土之统一”“军政之统一”“内治之统一”“财政之统一”的政务方针^[11]，便难以实现。袁世凯上台后，也曾着力于中央与地方权力关系的调整，试图在制度框架内实现“统一政权”“统一民国”的目标，先后提出过“统一军令”“统一政令”“统一国权”“统一行政”“统一制度”“统一秩序”等口号。然而袁氏之“军事统一”，其主旨即在于裁减南方各省的军队，如南京留守府仅存两个多月就宣布撤销，所辖二三十万军队亦遣散殆尽。而同时又大肆扩编其嫡系部队。到“二次革命”前夕，除东北、西北外，受袁直接控制的兵力已从原先的7个师1个混成旅猛增至13个师有余。袁氏之“财政统一”，包括筹设中国银行，统一发行货币，下令各省不得向外国银行或商人借款，以及申明盐税为国家收入，将用作新旧外债抵押。不久更不经国会同意，径向五国银行团借款2500万英镑。此举使各省失去了养军能力，袁则利用大借款扩军备战，将用兵的矛头指向国民党。袁氏之“行政统一”，其目的是由他本人掌握地方民政长官的任免，以强化中央集权，从而引发了中央集权与地方分权之争。在政坛上，中央集权与地方分权之争，实际上同独裁专制与民主共和的斗争错综交织在一起，或者说是一个问题的两个方面，很难加以明确区分。以粤督胡汉民、赣督李烈钧为代表的地方分权主张，不仅反映了国民党人与袁氏在国家观念与权力划分上的矛盾争执，而且也是他们维护民主共和制度的一种表现形式。因此，当袁世凯一意孤行，阴谋实行独裁总统制以至复辟帝制，立即招致国民党人、南方各省地方实力派和全国进步人士的强烈反对，终于迅速败亡。袁氏以不可一世的强权君临天下，似乎已稳操胜券，但又败亡得如此之快，其原因当然不全在“民主共和观念深入人心”，同时也在于袁氏的中央集权专制损害了地方实力派的权益。这些地方实力派在反袁护国战争中假借民主共和之名，实际是反对中央行政权力的渗透，以维护并扩大自己的地盘和权力。袁死以后，全国更是大小军阀林立，混战不断。大军阀力图武力统一，小军阀则拥兵割据，所谓中央与地方的关系，从未在民主和法制的基础上理顺过。在掌握北京中央政权的各大军阀中，无论是皖系的段祺瑞，直系的曹锟、吴佩孚，还是奉系的张作霖，都无法实现中央对地方的有效控制和全国的统一。

三是中央政府的合法性资源受限，面临着合法性危机。合法性问题主要是指一个政权是否获得大多数人的认同与支持。在近代以前，统治者的最高权威来源于所谓“奉天承运”“天人合一”“真龙天子”“王朝正朔”“世袭罔替”的传统惯例和习俗。德国社会学家马克斯·韦伯把这种权威模式称为传统型的统治^[12]。这种传统型权威模式根植于传统文化的深厚土壤之中，并经过“三纲五常”等儒家社会伦理观念的不断灌输而得到强化，逐渐成为人们普遍遵守的道德准则。这样，最高统治者的权威便具有毋庸置疑的神圣性、唯一性和世袭性，从而奠定了传统权威合法性的信仰基础。中国传统政治文化及其制度化建构正是以这种超自然的人身依附与合法性信仰灌输相结合为特征的。到了近代，伴随着西方资本主义的入侵，西方的政治文化也以咄咄逼人之势向中国传统的儒家文化及其权威信仰模式发出了挑战。近代西方的政治权威是一种民主和法制的权威，其统治的合法性已不再来源于人们对超自然神圣权威的敬畏和由此产生的传统习俗，而是来自于人们对自由、平等、民主的坚定信念以及对法治的尊崇^[13]。这种新的政治文化和政治权威模式的优越性及其所产生的示范效应，极大地冲击了中国的传统权威模式。新兴的资产阶级和新型知识分子要求将西方权威模式移植用来改造中国，并对传统政治权威的合法性提出了质疑。及至民国肇建，革命派以民主共和制的权威模式取代了传统君主专制权威模式在中国的统治，国家权威和权力来源的合法性基础相应地发生了转换。但是，大多数民众尚未摆脱传统政治文化和旧思想的束缚，对民主共和的真正含义和自己应有的社会地位又茫然无知，一时无所适从。孙中山曾多次不无遗憾地指出：“须知现在人民有一种专制积威造下来的奴隶性，实在不容易改变。”“中国奴制已经行了数千年之久，所以民国虽然有了九年，一般人民还不晓得自己去站那主人的地位。”“试看民国已经成立了九年，一般人民还是不懂共和的真趣，所以迫的我们再要革命。”^[14]鲁迅则怀着对老百姓同情的笔调愤然写道：“实际上，中国人向来就没有争到过‘人’的价格，至多不过是奴隶，到现在还是如此，然而下于奴隶的时候，却是数见不鲜的。中国的百姓是中立的，战时连自己也不知道属于哪一面，但又属于无论哪一面。强盗来了，就属于官，当然该被杀掠;官兵既到，该是自己人了罢，但仍要被杀掠，仿佛又属于强盗似的。这时候，百姓就希望有一个一定的主子，合乎他们去做百姓——不敢，是合乎他们去做牛马，情愿自己寻草吃，只求他决定他们怎样跑。”^[15]陈独秀也极而言之：“我们多数国民口里虽然是不反对共和，脑子里实在装满了帝制时代的旧思想。……不过胆儿小，不敢像筹安会的人堂堂正正的说将出来，其实心中见解都是一样。袁世凯要做皇帝，也不是妄想，他实在见得多数民意相信帝制，不相信共和。就是反对帝制的人，大半是反对袁世凯做皇帝，不是真心从根本上反对帝制。……现在袁世凯虽然死了，袁世凯所利用的倾向君主专制的旧思想依然如故，要帝制不再发生，民主共和可以安稳，我看比登天还难。”^[16]因此，在新的民主共和制权威模式取代传统的君主专制权威模式之后，就缘于短期内不能有效地消除传统政治文化和封建思想的消极影响，又不能有效地整合各种社会资源而蜕变为军阀主导下的畸形的“专制共和”模式，政党政治、议会政治也异化和变质。民国中央政府的政治权威始终存在着合法性危机。北洋军阀统治时期如此，蒋介石国民党统治时期虽有一定的区别，但在本质上亦复如此。

四是中央政府遭遇参与性危机。所谓参与性危机即指中央政府能否或多大程度上扩大民众的参政议政。不能或过多地容纳民众的参政诉求，都会造成参与性危机，影响政局稳定。晚清以降，士绅阶层的参政诉求逐渐增强，造成了专制集权体系的分裂倾向。原先清廷曾严格禁止士绅干预地方事务，竭力将士绅排斥在基层权力组织系统之外。但是太平天国起义却给士绅提供了参政的契机。由于绿营之不足恃，清廷“诏令各省兴办团练，以缙绅主之”，士绅开始迈入王朝的权力系统。而“官总其权，绅董其事”的原则不仅使士绅成为地方团练组织的实际筹办者，也使士绅获得了把持地方保甲组织和干预地方事务的权力。随着清末留学潮流的兴起和因军功致仕士绅的增多，传统士绅也逐渐为多重身份的新式士绅所代替，他们拥有更强烈的参政欲望和独立意识。1905年科举制的废除，传统的附属于皇权的士绅阶层因失去了体制保障趋于衰微，而新式士绅则趁机突破皇权的羁绊，积极投身于政治洪流中，并要求分润皇权，扩张绅权。最集中的体现莫过于清末的“地方自治”运动。1908年地方自治的施行既扩大了新式士绅特别是绅商阶层的参政权，又使基层社会进一步失控，传统的集权政治也走到了“分崩离析”的边缘。民国肇始，民主共和制度的开创使民众的政治参与范围大大扩展，各种政团政党纷纷建立并参加竞选。政党制度和议会制度本是广大民众参政议政的重要保障，但当时的多党议会民主体制却因为缺乏程序共识，缺乏稳定性和效能，无法真正有效地完成国家权力从君权到民权的转移和过渡，反而造成恶性的政党竞争并导致政治日益衰败，议会危机和内阁危机频发。民国初年的政党组成主要是各种中上层政治势力的结合体，不能真正代表基层群众的利益。这些党派虽然在数量上多如牛毛，但结构松懈，纪律涣散，往往是时聚时散的临时性派系组合。在参议院和国会内，党派竞争往往成为党派成见和个人私利的斗争。所以，当时的议会政治、政党政治在相当程度上并不具有真正的现代意义，对社会秩序的恢复与重建也并非都起积极作用。不少人出于义愤，批评的言词虽有偏颇但又不无道理。如李大钊曾十分敏锐地分析道：“彼等见夫共和国有所谓政党者矣，于是集乌合之众，各竖一帜，以涣汗人间，或则诩为稳健，或则夸为急进，或则矫其偏，而自矜为折衷。要旨皆拥戴一二旧时党人、首义将士，标为自党历史上之光荣。实则所谓稳健者，狡狯万恶之官僚也;急进者，蛮横躁妄之暴徒也;而折其衷者，则又将伺二者之隙以与鸡鹜争食者也。”这样的政党政治“不过假手于国法以抑民权，托辞于民权以抗国法，国法民权，胥为所利用以便厥私。中央视之无奈何也，人民视之无奈何也。革命以前，吾民之患在一专制君主;革命以后，吾民之患在数十都督专制。”^[17]梁启超批评各党“乃各杂以陈见，异派因相倾陷破坏，而同派之中，亦往往互相忌刻，势若水火，率致以主义目的精神思想丝毫无区别之人，亦复分相抗，不欲联合，此种现象实非好兆，亡国之根，即在此耳。”^[18]章太炎在1913年国会召集不久，就对各党一概失望，认为“中国之有政党，害有百端，利无毛末”^[19]。极端对立的党派之争所引发的暴力事件不断增加和升级，由议会中的大打出手到政治暗杀屡见不鲜。政党政治的异化使袁世凯得以借口在政党政治之外寻找新的对策，建立专制权威。宋教仁之死，实际上宣示了在当时的中国探索多党议会民主制的代价和困难程度。虽然国会、内阁、政党等民主政治的形式在表面上还时断时续地存留了较长时间，但基本上成为北洋军阀的政治装饰品和争权夺利的“合法性”符号。于是，在黩武主义的军绅政权统治下，中国社会进入了一个既无君权又无民权、既无王朝又无支配性政党的权威真空时代，进一步加剧了非规范性政治权力的多元化和分裂化。

五是发展性危机，即一个政权能否有效地促进社会经济的发展和繁荣。晚清以来，随着西方的入侵，自然经济逐渐解体，资本主义经济开始产生并缓慢发展。清政府最初并未采取有力措施促进资本主义工商业的增长，也没有随着新经济因素的发展相应地调整政策，结果是专制统治所依赖的经济基础不断瓦解并导致了整个上层建筑的分崩离析。“新政”是清政府解决发展危机的最后尝试，但由于中央政治权威的式微，无法化解并控制改革所激发的各种矛盾和消极因素，在改革中利益受损的各个阶级、阶层的群起反对下，清王朝终于难逃覆灭的命运。辛亥革命后，南京临时政府为推动实业发展，成立实业部，专理全国农工、商矿、山林、渔猎及度量衡，同时要求各省相应设立实业公司，隶属该部。临时政府还颁布一系列保护工商业发展的章程、则例，提倡垦殖事业。黄兴亲自领头组织拓殖协会，孙中山即令财政部在国家预算中拨款30万元予以扶助。这些措施都对资本主义的发展起了明显的促进作用。接着北洋军阀头子袁世凯上台执政，奉行政治与经济分离的双重政策^[20]：一方面加强军事独裁和中央集权，不给工商业者丝毫的参政权，并为复辟帝制作准备，压抑了工商业者的积极性;另一方面又不得不适应清末民初的经济改革趋势，发布了一些鼓励私人投资和兴办实业的政策法令。袁死以后各派军阀统治时期的情况也大致如此。这就是说，除了封建性的专制本性外，北洋军阀大都具有不同程度的买办性或资本主义色彩。加之军阀政府对经济的控制力削弱以及第一次世界大战等环境因素和企业家的努力，当时中国的民族工业仍在继续发展。据有的学者统计，从1840年到1911年的72年中，中国历年所设创办资本额在1万元以上的民用工矿业共约953家，创办资本额总计20380.5万元，而从1912年到1927年的16年中，中国历年所设创办资本额在1万元以上的工矿企业总数约达1984家，创办资本总额约为45895.5万元。无论就创办企业数量或创办资本总额而言，这后16年都超过了前72年的一倍以上^[21]。然而这种发展远不足以取代传统经济占优势的地位，甚至也抵消不了军阀和帝国主义双重掠夺所造成的损失。尤其是连年的军阀割据和混战对广大乡村地区的破坏极其严重，加之天灾频发，农村经济长期呈现出一片衰败、凋敝的景象。总之，北洋军阀政府没有也不可能解决社会经济的发展问题，反而使广大民众的处境更加恶化，生活越来越艰难。处于水深火热中的人民对北洋军阀政府的认同和支持在政局动荡和经济危机中丧失殆尽，这样的政权自然失去了其存在的合法性。

总之，清末民初的上述五种危机未能得到合理有效的解决，在政治权威模式的新旧转换过程中，社会便陷入了一种口头上高扬民主共和价值与实际上既强调中央集权又呈现多元分裂的吊诡之中。政治转型的困境再加上民族危亡、国弱民贫的特定历史情景，深刻地制约着中国的政治走向和现代化进程。历史的反思昭示后来者：对于任何一个政权来说，如何合理协调和保障各阶级、阶层和集团的利益，如何依法规范和整合多元化的政治权力，如何有效预防和避免各种危机，都是执政者治国安邦所必须高瞻远瞩、全盘思虑、从容面对和着力解决的重大问题，既不可手忙脚乱，零敲碎打，也不可盲目乐观，掉以轻心，更不可熟视无睹，漠然置之。