三、袁世凯的独裁专制和帝制自为
(一)破坏国会制宪权，逼选总统
袁世凯用武力击败了革命党人后，便蓄意要破坏国会权力。但此时他还没有登上“合法”的正式大总统的宝座，因而他暂时还要借重国会，借重进步党人。制宪与选举总统本为国会的主要职权，可早在国会选举期间，袁就极力破坏国会正常的制宪权，在政坛掀起了阵阵波澜。
前已述及，1912年10月，经袁世凯和蔡锷等再三电促和敦请，主张建立强有力的中央立宪政府的梁启超从日本回国，并先后成为民主党的暗中党魁及进步党的领导人之一。在梁的影响下，这一年年底，滇督蔡锷以议员“偏重党见，趋于极端，徒为防制行政首长之条规，致失国家之活力”为由，反对由国会制宪。并献计袁氏，“密召海内贤达”，速拟宪草，再由他“联合各省都督先期提出，以资研究而征同意，期收先入为主之效”[73]。接着，程德全在章行严(士钊)的谋划下，向各省都督发出养(22日)电，提议仿美国各州推举代表之例，“由各省都督各举学高行修、识宏才俊之士二人，一为本省者，一为非本省者，集为宪法起草委员会。草案既立，然后提交国会，再行议决。”[74]程氏此议，得到18省都督的赞同，仅湘、鄂、浙、皖四督谭延闿、黎元洪、朱瑞、柏文蔚或不同意或有异议。如黎元洪认为，“共和国体托命法律，临时约法第五十六条在临时政府时期内明定其效力与宪法等，若行政官提议可以变更，恐酝成弁髦宪法之习”;且“共和宪法定诸国民”，应由国会起草并议决，“起草委员会固无成立之必要”[75]。国民党更坚决反对行政权侵犯国会的草宪权。张耀曾即断然称：“宪法制定全权，约法既付之国会，行政机关已无参事之余地，即研究有得，亦无提议之权。”[76]宋教仁在多次演讲中亦大加抨击：“宪法者，共和政体之保障也。中国为共和政体与否，当视诸将来之宪法而定。使制定宪法时为外力所干涉，或为居心叵测者将他说变更共和精义，以造成不良宪法，则共和政体不能成立。”“宪法问题，当然属于国会自订，毋庸纷扰。”[77]章行严为程谋划之本意，在于“搜集国中才智之士，以不偏不倚之论调，为根本法造一间架。此中有不可不守之条件，即其人物必无偏党之心，而会员言论之独立，又得充分保障也。”[78]眼见得在袁派操纵下，势必造成行政干涉立法之弊，且“偏党之嫌”过于明显，章遂通电撤回原来主张。
由于各方反对，程德全折衷各督意见，提出一个编拟宪法草案委员会大纲，于1913年1月12日密电各督征求同意。该大纲共6条，要点包括：本会专为拟纂宪法草案，以为提交国会之预备;本会由国会推举8人，国务院推举6人，各省都督各举2人(一本省、一非本省)，各省议会各举1人组成;定期以3个月为度，委员到有2/3以上即行开会。10天后，此大纲由19省都督列衔致电呈递北京政府。袁世凯接到大纲后，如获至宝，即于月底咨交参议院审议。延至3月3日，参议院开会讨论大纲案。但国民党议员根本就反对将此案交付审查，覃振即在发言中说：“起草宪法本系国会之职权，载在约法。今政府竟拟自行起草，本系违背约法，当然不成议案，即应取消，万不应付审查。”[79]最后表决，赞成付审查者少数，遂将此案打消。但袁世凯心有未甘，乃将“宪法起草委员会”改称“宪法研究委员会”(又称“宪法研究会”)，人员一仍其旧。
宪法起草权的争执，直接关系到制宪权的归属这一根本问题，国民党与北洋派为了制定符合各自政治利益的宪法，建立有利于自己的政治体制，自然都极力争之。国民党深知，制宪权“一旦为袁氏私党所攘夺”，则将来所定之宪法必成“袁氏之宪法”[80]。因此，要巩固民主共和制度，“必争其制宪之权，使隶属于议会”[81]。革命党人坚持法治的原则，把制定一部良好的民主的宪法看成是国家兴亡的关键，其用心可谓良善矣。但在袁世凯看来，《临时约法》规定的旨在限制总统权力的责任内阁制，处处束缚着自己的手脚。因此，为强化总统权力，他就要想方设法削弱议会和内阁的权力。其主要策略就是企图在宪法中塞进两条：“(1)总统有解散国会权，国会无弹劾总统权;(2)总理及各部总长由大总统直接简任，不交议院通过。”[82]袁在同谭人凤的一次交谈中提到，宪法要是“仍如约法上之所主张，则束缚政府必至一事不能著手”，因而“即令正式选举仍属于吾，亦当视宪法之所规定以为进退”[83]。这已清楚表明，袁想当的是一个不受束缚的独裁总统。
除了宪草权的争夺外，将要制定的宪法的核心内容亦是当时争议的焦点之一。早在1912年初，梁启超就给袁世凯献上了“开明专制”的政治法宝，声称“今后之中国，非参用开明专制之意，不足以奏整齐严肃之治”。并建议袁访集、礼罗国中有政治常识且好政治活动之人，以便行“表面为仆而暗中为主”之道[84]。国会选举期间，梁氏所撰《宪法之三大精神》一文，提倡国权与民权调和，立法权与行政权调和，中央政权和地方政权调和，隐晦地重申其开明专制主张。梁氏高足蔡锷于1912年12月28日通电，提出制宪两方针，一是“必建造强固有力之政府”，二是“必适合中国之现情”;1913年2月7日再次通电全国，主张“民国宪法，宜以巩固国权为主义。国权巩固，国力自张，然后有发达民权之可言”。在他们看来，欲统一内政，挽救国防外交之失败，解决“财政紊乱，政令纷歧，外侮内讧”诸弊病，就必须“策建强有力之政府”[85]。进步党人之所以主张采取国权主义，还出于他们对“暴民政治”“莠民社会之乱暴势力”的畏惧，希望依靠袁派势力来建立稳定的秩序。北洋派自然喜闻集权中央之国权论。2月底，由蔡锷领衔，南方的闽、苏、川、黔和北方直、豫等8省都督联名通电，提出宪法要点如下：“(1)组织内阁无须得国会之同意;(2)大总统任期须定7年以上;(3)大总统有解散国会权;(4)大总统有裁可法律案之权。”[86]完全迎合了袁氏集权的要求。国民党则认为，“主权在民之说，实共和国所必采”，民权能否发展，国力能否强固，政治是否良善，“胥视此为转移”[87]。并强调制宪“要以极端伸张民权，防专制之复兴，制总统之叛逆为第一要义”[88]。王宠惠更指出，“主权在国民，乃共和国体最要之原理”，共和与非共和之区别亦“全在此点”[89]。
将来宪法对中枢体制应作何规定，亦是争议的问题之一。国民党既决心推进议会民主制度，当然主张贯彻约法规定之内阁制。宋教仁对此讲得非常清楚：“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也。盖内阁不善而可以更选之，总统不善则无术变易之;如必欲变易之，必致摇动国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途，故吾人第一主张，即在内阁制也。”[90]进步党之梁启超、张东荪等也主张“以内阁为行政权之渊源”，“中华民国之行政权，以国务员行之”[91]。袁世凯热心于独裁专制，内心里自然倾向于总统制，但鉴于国民党、进步党均主张内阁制，如强行坚持总统制，则势难在议会中通过，故袁氏御用之宪法研究会也声称，“总统制不合中国情形”，表示“赞成内阁制”[92]。当然，袁所关心的是能否掌握大权，追求的是对总统职权不要“牵制过甚”，倒并不在乎名义上的区别。
在制宪问题上的歧见，国民党与北洋派一开始即剑拔弩张、激烈争锋，反映出两者都不再愿意维持此前那种分享政权的局面，故都提高了各自对政权要求的程度。由此，双方实际上已接近于决裂的边缘，不仅再很难找到重新分配政权的调和手段，而且也使制宪之路布满了荆棘和坎坷。
1913年4月正式国会成立后，制宪与选举大总统问题立即被提上了正式议事日程，但究竟是先制定宪法还是先选举总统，又发生了激烈争论。袁及其北洋爪牙极力主张先选总统，再定宪法。大多数国民党议员则依据《临时约法》的规定，主张先定宪法，认为总统的地位和权力来自宪法，“盖先有法而后有总统”，才能使民国走上法制轨道，否则本末倒置，必为舆论所不容。进步党的意见本不一致，其党内革新分子“多主张先定宪法，后举总统”[93]。在6月15日的进步党大会上，梁启超演说称：“鄙见对于总统问题主张仍推袁”;“对于宪法问题，则主张先定宪法，后选总统”[94]。经大会表决，即以此作为进步党的主张。由于进步党和国民党对这个问题的看法趋于一致，国会遂于6月底议决先制定宪法，并根据《国会组织法》的规定，参、众两院分别互选出30人，共同组成宪法起草委员会，立即赶制宪法。
7月12日，宪法起草委员会举行成立会，正式宣告成立。随后即通过了《宪法起草委员会规则》，同时决定成立以汤漪(国民党)为委员长，以蒋举清、杨铭源、杨永泰(此3人属国民党)、王家襄(进步党)、黄云鹏(共和党)、夏同龢(超然社)等6人组成的理事会。该委员会特意选择北京天坛祈年殿作会场，以后起草的宪法，史称“天坛宪草”。
宪法起草委员会既违背袁的意愿而成立，国民党又在其中占明显优势，加之“二次革命”爆发后，留京的国民党议员仍幻想“以法律倒袁”，准备在国会弹劾袁，这使袁有如芒刺在背，为之惴惴不安。因此，袁为配合对南方用兵，一面下令在京师戒严，一面镇压国民党激进议员，对国会施加压力。从7月下旬到8月下旬，一月之间，袁大施毒手：7月31日他下令传讯国民党干部人员，“限令3日内自行宣布，并将隶籍该党叛徒一律除名，政府自当照常保护”[95];8月3日，吴景濂、王正廷等国民党在京人员迫于袁氏淫威，宣布将黄兴、陈其美、李烈钧、陈炯明、柏文蔚等除名;8月15日，国民党的江西籍议员徐秀钧被捕，后并被处以死刑;8月22日，粤籍议员伍持汉被捕杀。此间，袁以“谋叛民国”“犯内乱罪”等罪名，还非法逮捕了国民党议员和宪法起草委员褚辅成、张我华、刘恩格、赵世钰、朱念祖、常恒芳、丁象谦、高荫藻等多人，下令通缉冯自由、居正、胡秉柯、杨士杰、田桐、丁文江、赵丰田、白逾桓、刘英等人，一时闹得国会议员人心惶惶。与此同时，袁为了缓和舆论斥责，并为进一步拉拢、利用进步党，乃于7月31日任命进步党理事熊希龄为国务总理。时熊在热河都统任上，坚辞不就，袁便以热河盗宝案相逼，熊始允诺，直至9月11日才由国会通过内阁名单。熊内阁财政总长由熊自兼，孙宝琦长外交，段祺瑞长陆军，刘冠雄长海军，朱启钤长内务，梁启超长司法，周自齐长交通，张謇长农商，汪大燮长教育，其中北洋派5人，进步党4人，表面上是两者的联合内阁，当时被称为“第一流人才内阁”。其实，袁既制服了熊，又只让出了农商、司法、教育3个清水衙门，以笼络进步党人，而将重要部门仍控制在自己手中。所谓“人才内阁”的主要“政绩”，就是制定了一大批有关军民分治、废省改道、司法独立、整顿财政、发展实业等的施政纲要，但却受到袁派势力的抵制而无一项付诸实施，因而又被人讥刺为“纲要内阁”。在熊氏组阁之际，袁又指使亲信梁士诒及叶公绰，收买国会中一些受其控制的小团体，以及一部分进步党人，于9月上旬拼凑了一个专门以“选举大总统”为目标的御用党——公民党，以便替他尽快攫取正式大总统的桂冠。
此时，宪法起草工作尚未完成，北洋派遂重拾旧调，即“宪法产出，需时甚久，若长久无正式负责之元首，对内外均属不便”[96]，群起鼓噪要先选总统。1913年8月5日，袁策动黎元洪领衔，联合晋、直、鲁、豫等14省都督、民政长致电国会，要求先定总统选举法，或速定宪法，即行选举总统，两月之内，一气呵成，言辞间并以武力相胁迫。与此相配合，数月以来，袁派操控舆论，有意识地在报刊上丑化国会，将神圣之国会描绘成是非渊薮、罪恶源泉。在这一方面，《庸言》杂志可称之为急先锋：国会召开仅月余，吴贯因即刊文嘲弄道：“两院之中，但闻灌夫之骂座而已，力士之决斗而已。若夫关于立法之事，未闻能为国家议决一法案，则所谓国会为立法机关者，征之我国，全名不称实也”[97]。国会开会两月余，《庸言》又谓：“议员日事捣乱，固不足语监督政府”[98]。至9月间，吴贯因再数检国会“成绩”，斥为：“但闻灌夫骂座，角力屡行，以破坏议场之秩序;私改记事，捏电各省，以颠倒事情之是非;而于国家之大本大计，则未闻有所建白。……国会之为害于政治上既如此其烈矣，而且投票视金钱为从违，卖身等牛羊之论价，狗苟蝇营，以破坏天下之廉耻也。……故数月来，自各省都督、民政长、自治团体，以至政党、学会、新闻杂志，对议员或严词训饬，或声罪致讨，皆冀其痛改前非，得以维持立宪之政体，而无奈彼之终不悟也。国民既已绝望于国会，于是对于议员但视之如禽兽，听其自生自灭”[99]。张玉法曾在《民初对制宪问题的论争》一文中，引述各省军、政长官攻击宪草之电竟多达73件[100]，可见丑化国会运动声势之大。如此的丑化国会，其目的当然首先在于制造舆论压力，败坏议员形象，以便推翻国会关于先制宪后选总统的决定;但更深一层的考虑，则是为袁氏日后解散国会制造借口和预作伏笔。而此时的国会，事实上已呈支离破碎之状。8月30日，黎元洪致电进步党负责人梁启超、汤化龙，重申先选总统之意。按党魁的授意，进步党议员一改过去主张，借口宪法竣事无期，转而提议先选总统再定宪法，以讨好袁氏。就国民党议员而言，除张继为首的部分议员南下参与“二次革命”讨袁外，留京的国民党稳健派议员吴景濂、张耀曾、谷钟秀等人，在袁派恐怖打击下，颇感自身难保，大多畏首屈服。当先选总统之议再起后，国民党议员本想反对，“又恐怕袁世凯断行非常手段，解散国会，亦只得赞成先选总统”[101]。从进步党分裂出来的新共和党仍坚持先定宪法，但因人数太少，已无力扭转局面。结果，1913年9月5日，众议院以213票对126票通过先举总统案。9月8日，参议院表决同意。9月12日，两院开联合会，议决由两院联合会委托宪法起草委员会于5日内制定大总统选举法。10月1日，宪法会议开始审议《总统选举法》。4日，经三读通过，并咨送袁世凯，次日以宪法会议名义公布。
有了《总统选举法》作依据，袁世凯急不可耐，为能赶在10月10日民国建国两周年当上正式大总统，竟公然亵渎国会的选举权，逼国会于10月6日仓促投票选举。6日一大早，国会议员759人在新上任不久的参议院议长王家襄的主持下，举行总统选举会。就当时大部分议员在重压下的倾向而言，如果采取光明正大的方式进行选举，袁世凯一次当选的可能性是存在的。但袁作贼心虚，唯恐落选，便令京师警察厅和拱卫军派出军警“保卫”国会。由拱卫军总司令李进才率领的千余便衣军警，自称“公民团”，将国会大厅团团围住，除观礼外宾，其他所有入场者只准进，不准出。这种暴力胁迫行径既激怒了有血性的议员，也坚定了原已动摇的议员的立场，而且使稍具人格的议员大感受辱。因此，当天前两轮的投票，袁氏均未达到法定的当选票数。过午后，“公民团”守住前后门，高喊：“今天不选出我们中意的大总统，就休想出院!”议员饥肠辘辘，疲惫不堪，又见“公民团”军裤、皮靴、短枪赫然入目，遂放弃抵抗念头。经第三轮投票，袁乃以507票当选，而此时已到了晚上10点左右。“公民团”得知袁已当选，任务顺利完成，“始高呼大总统万岁，振旅而返”[102]。
次日，国会选举副总统，“公民团”再未光顾，也无须光顾。出席议员719人，黎元洪以610票的多数当选。
10月10日，袁世凯模仿清朝皇帝登极大典的故事，在故宫太和殿举行大总统就职典礼。袁世凯“坐北面南”，东西两侧为文武官员和外国使节，国会议员“面北中立”，俨然如皇帝君临天下的架势。袁氏实行独裁统治以至帝制自为的野心，于此可见一斑。
(二)追缴议员证书，致使国会名存实亡
袁世凯胁迫国会把他抬上正式大总统的宝座后，国会在他的心目中不但失去了任何存在的价值，而且成了他走向独裁的障碍。因此，他上任伊始，便迫不及待地接连向国会发起挑衅。第一，袁不顾“天坛宪草”已经脱稿的事实，于10月16日向国会提出“增修约法案”，恣意攻击《临时约法》“施行之实祸”和对他的“束缚”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。……盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式总统，则其困难将益甚。”并声称：“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者，且身受施行约法之实祸。”据此，他提出增修约法的条款为：大总统有权制定官制官规、任命官吏、宣战媾和及缔结条约，无须经国会同意;在国会闭会期间，大总统有权制定与法律有同等效力之教令及临时财政处分权等。并要求国会“从速议决见复”[103]。可以看出，袁提案的实质是要把以责任内阁制为主旨的《临时约法》增修为施行独裁总统制的约法，并为日后总统提议修改大法(若国会同意)制造先例。对此，国会理所当然地予以否定。
第二，袁见前计不成，乃于10月18日向国会提出咨文，指责宪法会议10月4日公布《总统选举法》侵犯了他的法律公布权，所持理由则是“与临时约法之规定不符，违反国家立法秩序”。他甚至表示：“无论此次议定之大总统选举法案或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布而遽可以施行之理。”[104]袁氏时而攻击并要求修正约法，时而又以约法的维护者自命，翻手为云，覆手为雨，一切视是否有利于自己的独裁统治为转移。所谓法律公布权的关键在于，若宪法由国会制定并公布，那么袁对宪法即无置喙余地，而国会则可“利用此权，以为操纵总统之地”[105]。反之，若宪法必须由总统公布，那么袁即可视宪法的内容而定，对于他不满意的宪法就可以拒绝公布，使其归于消灭。《总统选举法》由国会以宪法会议名义公布，本为各立宪国惯例。袁在未当选总统以前，对此默无一词，一旦当上总统却提出异议，只缘于“天坛宪草”虽然比《临时约法》扩大了总统权力，但仍坚持责任内阁制，在国务员副署权、议员兼任阁员、财政审计监督及国体“永远”不变等方面，力图限制袁氏专横跋扈。袁氏以违背约法规定为托词，其本身就显得荒诞可笑，先选总统后定宪法之举，袁已违法在前。此时则斤斤计较于法律公布权之归属，说穿了，无非是针对着那个既令他惴惴不安又异常不满的“天坛宪草”及其制作者而已。袁之咨文，又一次遭到国会的反对。
第三，当国会对袁的法律公布权问题还未答复时，袁又于10月22日向国会提出了另一份咨文，声称大总统就宪法问题有意见陈述，特饬国务院派施愚、顾鳌等8人为“政府委员”，准备向宪法起草委员会当面提出。而《宪法起草委员会规则》中有明文条款：“非国会议员禁止旁听”。袁无视此规定，于10月24日派施愚等8人到天坛祈年殿，要求出席宪法会议。该会以“无法律根据”为由，断然予以拒绝。至此，袁与国会的冲突已达白热化程度。
鉴于袁世凯肆意破坏国会制宪权的非法举动，进步党的一部分议员，如丁世峄、李国珍、蓝公武、刘崇佑、汪彭年以及新共和党的解树强等，已开始认识到宪政之路日趋险恶，便自愿与国民党的稳健派如张耀曾、谷钟秀、汤漪、钟才宏、杨永泰等相提携，于10月21日共同组织成立了一个民宪党。该党“宣言”表示决不为金钱势力所屈，“以贯彻民主精神，励行立宪政治为旨归，对于国家负忠诚义务，有摇撼吾民主国体者，必全力以维持之、保护之”;“政府而遵循宪政常轨也，吾党引之为良朋，政府而逸出宪政常轨也，吾党认之为公敌”[106]。显然已将斗争的矛头指向了袁世凯。然而，他们的醒悟和结合毕竟太迟了，因为袁数次碰壁后已恼羞成怒，决心拿国会开刀。
不过，袁世凯此时很清楚，要搞垮国会，得先取缔在国会中仍占多数的国民党。10月25日，袁使出惯用伎俩，公开通电各省都督、民政长，攻击国民党“为虎作伥，危害国家，颠覆政府”，诬蔑“国会专制”，指责“天坛宪草”“直是消灭行政独立之权”，“比较临时约法，弊害尤甚”[107]，煽动其私党、爪牙群起反对国民党和国会。袁电一出，各省北洋文武官吏纷纷通电附和，其内容一是指责“天坛宪草”内容荒谬，要求修改钳制行政权各条;二是辱骂国民党是“乱党”“叛逆”，假制宪之名从事破坏，要求袁严行取缔国民党，开除国民党议员资格;三是主张解散国会和宪法起草委员会，请袁另定宪法。与此同时，袁的宪法顾问、日本军国主义分子有贺长雄也接连发表《共和宪法持久策》[108]《论不信任投票之危险》[109]等文，攻击“国会议员利用其制定宪法之权，务扩张国会权力，显违三权分立之旨”，并对“天坛宪草”加以全盘否定，为袁张目。
经过一番文电攻势后，袁即胁迫熊希龄副署，借口国民党参与叛乱，于11月4日悍然下令解散国民党，取消国民党议员资格。仅命令下达的当日和次日，袁派出大批军警包围国民党北京本部和国会，通过两次追缴国民党议员证书、徽章，共取消了438名议员的资格，超过了两院议员总数的一半。这样，国会因不足法定人数而无法开会，只得宣告停闭。11月10日，宪法起草委员会也因不足法定人数而自行解散，具有民主共和精神的“天坛宪草”遂胎死腹中。11月12日，袁又下令取消各省议会中国民党籍议员的资格。
袁世凯这种非法的暴力行径，不仅严重打击了国民党的势力，同时也损害了进步党的利益，使进步党人希图控制国会以扩张党势、贯彻其政纲的幻梦宣告破灭。时隔不久，进步党便自行瓦解而消散了。而袁氏则高坐在民国大总统的宝座上，肆意诋毁民主共和政治。他在一次讲话中说：“民国以来，人民滥用民主自由，民意舆论全失真意。主张共和之人，托共和政治之名，行暴民政治之实”，以致“纲纪法度，荡然无存，礼义廉耻，亦各被弃”。他还别有企图地说：“国力之强否，视其内政外交之若何;而内政外交之善否，又视其政府之强固与否，而国体之为君主为民主不与焉。”[110]其欲变更共和国体之狼子野心，已昭然若揭!
(三)成立政治会议，明令解散国会
袁世凯通过武力追缴议员证书使国会名存实亡后，随之又在国会之外另行组织中央政治会议，以便用中央政治会议代替国会，将议会民主制度彻底扫除净尽。(www.xing528.com)
政治会议的前身为行政会议。1913年9月熊希龄内阁成立后，梁启超为内阁起草了一份“政府大政方针宣言”。其中，关于地方制度之改革，提出废除省级建制，保留各道，以剥夺地方小军阀地位的主张。为此，1913年11月5日，国务院奉袁令通告各省，召集行政会议，讨论地方行政制度问题。出席者为每省选派2人，要求为35岁以上，有行政经验10年以上，又“明于世界大势，品学俱优”之士。此令发布之日，正是袁取缔国民党和国会无形瓦解之时，袁遂因利乘便，将行政会议改为政治会议，但讨论之内容已与前者大异其趣。
11月26日，袁以国会无法召集、政府又不能没有咨询机关为借口，正式发布政治会议组织令。规定政治会议由中央和各省官吏所派代表组成：除每省各派2人外，增加蒙、藏两地各派8人，大总统特派8人，国务总理举派2人，各部总长各举派1人，总计80人。会议代表大多是清末的旧官僚和立宪派，由袁指定李经羲为议长、张国淦为副议长、顾鳌为秘书长，如此组成的政治会议只能是袁的御用机关。
12月15日，政治会议在北海团城承先殿举行开幕会。当天上午，袁在开幕式上发表长篇“训词”，全面抨击了“平等”“民主”“共和”等主张，内中竟有“欲侈谈共和者，真不啻痴人说梦”之语。对《临时约法》尤诬蔑有加，说什么“约法因人而立，多方束缚，年余以来，常陷于无政府之地”，故“现在救国之计，尤须有强有力之政府”。他要求各委员“切实负起责任”，像他一样不怕牺牲“生命财产及一身之名誉”，“群策群力”，“救国救民”[111]。议长李经羲在答词中说：“本日大总统训辞，兢兢以共同救国为言，而救国之道，则以扶植强有力政府为归”，要求全体委员“无负大总统召集本会之盛意”[112]。如此训词，如此答词，政治会议的内容与基调则可想而知。会后，由议长把制定的《政治会议规则》和《政治会议秘书厅规则》等呈递大总统批准执行，前者于12月21日公布，后者于12月24日公布。据《政治会议规则》可知，该会任务只限于议决“关于民国建设的政治问题”;行政上应兴应革事件，须经政府提出咨询方可议决;但一切议决事件，均须“呈候大总统核夺施行”[113]。事实证明，袁世凯组织召集政治会议，决非像他所说的那样是为了“救国救民”，而是为解散国会和推行独裁统治制造法律依据。政治会议这个御用机关主要为袁办了三件祸国殃民的大事：一是解散国会;二是解散省议会并停办地方自治机构;三是制造了一个“造法机关”——约法会议。
还在政治会议开幕之前，袁即授意19个省的都督、民政长发了一通由黎元洪领衔的联合电报，主张遣散所有残留在京的国会议员，解散国会。袁接电后即以此为根据，提出19省军政长官要求解散国会案，咨询于政治会议。政治会议无条件地顺从袁的旨意，经讨论后一致议决并呈复袁：“应请大总统俯纳各都督民政长之议，宣布停止两院现有议员职务”，并“给资回籍”[114]。1914年1月10日，袁依照政治会议的呈复，再次胁迫熊内阁副署，正式明令解散国会，宣布停止两院所有议员职务，每人发给400元旅费，一律资遣回籍。
显而易见，解散国会这场“连环套”，完全是袁一手导演的，政治会议只不过是他手中的道具而已。这是民国建立以来北洋军阀非法解散国会的第一次，但并非最后一次，而袁世凯正是这个恶劣先例的始作俑者。根据《临时约法》的基本精神，国会在法律上是不能被解散的，总统也无权解散，可惜中国的政治国情却远非一纸法律所能扭转。法律上神圣无比的国会自打成立以来，就一再遭到干涉、威胁与摧残，以至最终被取消。手无寸铁的国会毕竟不是“武力政治”“强权政治”的对手。民初代议制度诞生的土壤与生长的环境竟如斯恶劣，岂不令人为孙、黄辈革命党人洒一掬同情之泪!
袁世凯扼杀了自己所派代表曾高呼“万岁”而实际不满周岁的国会后犹嫌不足，又将矛头指向了各省的地方自治会和省议会。他将旧手段如法炮制，仍是先授意各省民政长给地方自治会罗织罪名，如说各“自治机关由多数暴民专制，动称民权，不知国法”;又谓各自治机关“良莠不齐”，流品滥杂，“把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政”等等。然后，他再根据这些“罪名”，于1914年2月3日饬令“各省民政长通令各属将各地方现设之各级自治会，立予停办”[115]。2月28日，袁又根据政治会议关于“统一国家不应有此等庞大地方议会”的议决，下令将“各省议会一律解散，所有一切事宜，由各省行政长官力负完全责任”[116]。至此，从中央到地方，所有“民选”的立法、制宪、民意、监督、自治机关被悉数取消了，人民的参政、议政权被完全剥夺了!
更有甚者，袁世凯一手遮天之目的已达，便过河拆桥，唆使其爪牙向“人才内阁”横施压力。加之国会已经解散，进步党人亦失所凭借，于是熊希龄不得不于2月12日黯然辞职，梁启超、汪大燮亦随之败兴而去。成立仅5个月的“人才内阁”终于垮台，岂不更令人为之洒一掬悲哀之泪!
(四)设立约法会议，毁法造法
前文已经谈到，袁世凯曾向国会提出“约法增修案”，遭到国会的否决。国会停闭后，袁于1913年12月18日再次将此案提交政治会议讨论。政治会议自知本身仅是一个咨询机关，不敢贸然以立法机关自居，便答复称：“本会议所当讨论者，即系以何种机关议决此项增修案的问题。据临时约法之规定，增修约法，系参议院之权，参议院消灭，当然由国会承继。今国会情形，既难开议，而将来召集，尚需时日”。既不敢接差，又不好回绝，政治会议的委员们遂建议袁氏：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法”[117]。袁在1914年1月10日接到政治会议呈文的当天，立即就“造法机关应如何组织，用何种名称，其职权范围及议员选举方法”等问题，再次咨询政治会议，并令其“妥慎订定”，“剋日议决具复”。1月24日，政治会议呈复袁氏，建议造法机关应定名为“约法会议”，其职权以讨论“增修约法案”及附属于约法之重要法案为限，其议员的产生“酌用选举方法，然当以学识经验为准”。据此，袁迅速炮制出《约法会议组织条例》，于1月26日公布，同时下令组织约法会议。
与政治会议仅具咨询职能不同，约法会议则是袁的最高“造法机关”。按“条例”的规定，约法会议共设议员60人，由下列各选举会选出：京师选举会4人，每省选举会各2人，蒙藏青海联合选举会8人，全国商会联合会4人。各选举会的选举监督，京师为内务总长，各省是其行政长官，蒙藏青海为蒙藏事务局总裁，全国商会联合会为农商总长。选举不仅受袁政府的直接操纵，而且对选举人和被选举人资格规定得很高。选举资格除年满30岁以上的中国男子外，必须具备下列条件之一：(1)曾任或现任高等官吏而通达治术者;(2)曾由举人以上出身而夙著闻望者;(3)在高等专门以上学校3年毕业而研精科学者;(4)有万元以上财产而热心公益者。当选资格除必须是年满35岁以上的中国男子外，还必须具备下列条件之一：(1)曾任或现任高等官吏5年以上而确有成绩者;(2)在国内外专门以上学校习法律、政治3年以上毕业，或由举人以上出身习法律、政治而确有心得者;(3)硕学通儒富于专门著述而确有实用者。选举采用记名单记投票法，以得票较多数为当选。但是，被选举人均由政府提名，当选者还要由“约法会议议员资格审定会”最后审查，以决定其是否符合当选资格，而此审查会的成员均由大总统指派。由于选举资格规定很高，各地有选举权者寥寥无几，如京师仅有71人参加选举会。同时，当选资格与选举资格条件中，诸如“通达治术”“夙著闻望”“研精科学”“热心公益”“确有成绩”“确有心得”“硕学通儒”之类，多属虚词浮文，可任由人随意解释，“资格审定会”便可随心所欲地决定已当选议员的去留。因此，约法会议的所谓选举，只不过是掩耳盗铃而已，议员实则等同于由袁政府指派。而事实也恰好证明了这一点，3月14日，袁公布“当选议员”57人[118]，其中北洋派官僚占了绝大多数。
1914年3月18日，袁记约法会议在前参议院会场举行开幕典礼，宣告正式成立。议长为原同盟会叛徒孙毓筠，副议长为袁之亲信、法制局局长施愚，秘书长则由袁的秘书王式通担任。新上任不久的代理国务总理孙宝琦以大总统代表的身份出席并致词，他除了继续攻击《临时约法》“束缚政府”，使大总统“对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地”外，着重强调：“方今吾国宪法，既因事实上之障碍，而猝难发生，若长守此不良之约法以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途，危险不可名状”[119]，因而要求约法会议从根本上予以解决。言外之意，就是要求约法会议尽快炮制一部袁记约法，以废除《临时约法》，否则，他们的统治会“危险不可名状”。
3月24日，袁世凯向约法会议提出“修改约法大纲”7条，主要内容有：否定三权分立原则，认为这是“多头政治”;总统应有制定官制官规、任免国务员、外交官及缔结条约之权，无须经议会同意，还应有紧急命令权及紧急财政处分权;否定责任内阁制，主张实行总统制，要求删除“国务员”一章及有关国务院单行法规;要求缩小立法机关的权限，主张“国会应产生于宪法，不应先有国会”，而宪法“应另有造法机关制定”等[120]。收到袁的修改大纲后，约法会议自然不敢怠慢，马上推定7名议员为新约法起草员，完全按袁的旨意起草并三读通过了一部“新约法”。5月1日，袁正式公布《中华民国约法》，同时宣布废除《临时约法》。这部“新约法”通篇贯穿着封建专制主义的“大一统”“定于一”的皇权思想，完全否定了《临时约法》的民主主义精神。
随着袁记约法的公布，政府机构从上到下进行了重大改组，所设新机构及其官吏名称，多由前清政治制度脱胎而来，大有模拟封建帝王君临群臣之概。例如，在中央行政机构方面，撤销国务院和秘书厅，而在总统府内设立政事堂作为行政总汇，任命徐世昌为国务卿，另有左丞杨士琦、右丞钱能训，都直接对袁负责;原总统府秘书厅改为内史监，调走喜欢揽权的梁士诒，以阮忠枢为内史长;行政各部“直隶大总统”，只有执行部务之权，不能预闻大政。新设立的平政院为行政裁判机关，相当于清代的御史台，又依照清朝都察院，附设一肃政厅，都肃政使即左都御史之变名。新设立的参政院宣布代行立法院职权，实是袁的最高咨询机关，袁任命黎元洪兼院长，70名参政均由袁选定，多为前清老朽官僚及立宪派。袁还模仿封建时代官品、秩爵之制，颁布《文官官秩令》，把文官分为三级九等，即上卿、中卿、少卿;上大夫、中大夫、下大夫;上士、中士、下士;另有什么同中卿、同上大夫之类。显而易见，“这都是筹备帝制烘云托月的技术”[121]。
在中央军事机关方面，撤销原总统府的军事处，成立“陆海军大元帅统率办事处”，作为最高军事机关，与文事方面的政事堂并立，意在削弱陆军部权力，将军权集中于他一人之手。袁还设立将军府，名为最高军事顾问机关，实际上是用以安置、笼络无地盘、无军队或失势的闲散将领的处所。
为适应独裁统治的需要，袁对地方的军政、民政制度也大加更改。如他下令各省都督一律改称将军，督理本省军务，其性质仅为“统率办事处”派出代管当地驻军的指挥官。改民政长为巡按使，改各道观察使为道尹，规定巡按使一律由中央任命，不许保荐等。上述举措，处处体现了袁氏“树立强有力政府”亦即集权中央的思路，且处处散发着封建帝制时代特有的古味、霉味。正如“新约法”出笼后有人指出的：“往者南京政府时代，以旧为戒，事惟求新;今则以新为戒，事惟复古，毋亦一国之政制，不循进化之原则，竟依循环之原则耶?”[122]
除了制定“新约法”外，袁记约法会议还承命炮制了一部《大总统选举法》，由袁于1914年12月29日公布。该选举法规定，大总统任期10年，连任亦无限制;大总统继任人由现任总统提名推荐3人，亲书于“嘉禾金简”，然后“钤盖国玺”，“密藏金匮”，“于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”等。据此，袁实际上可以成为终身总统，而且可以传子，世袭罔替，几乎与封建帝王无异。
就这样，袁世凯通过“新约法”和修正后的总统选举法取得了至高无上的独裁权力，又有了类似清王朝的一套机构和官制，那么进一步当皇帝，就是题中应有之义了。
(五)复辟帝制，自掘坟墓
袁世凯君临天下的思想由来已久，早在辛亥革命爆发前后，他就存有成就帝王之业的想法。但当时清室旧臣还有相当势力，北洋将领又尚未灌输这种思想，尤其是革命风云激荡，民主共和空气高涨，袁自忖风险太大，难以成功，只好暂时隐忍。自镇压了“二次革命”以后，袁认为帝制的最大障碍——资产阶级革命派被打垮了，接着又解散了国会和省议会，北洋派已成一统天下，便开始一步一步地向复辟帝制的路上走去。
第一，鼓吹尊孔复古思想，并仿效封建帝王祀孔祭天，作为强化独裁统治和复辟帝制的先导。1913年6月22日和1914年9月25日，袁先后颁发了“尊崇孔圣文”和“祭孔令”，公开恢复了前清的祀孔规定。他在祭孔告令中说：“近自国体变更，无识之徒，误解平等自由，逾越范围，荡然无守，纲常沦弃，人欲横流，几为土匪禽兽之国。……本大总统躬膺重寄，早作夜思，以为政体虽取革新，而礼俗当要保守。”[123]9月28日，袁身穿大礼服，头戴平天冠，亲到孔庙祭孔，“跪拜从容，自始至终，绝无稍倦”。各省的将军、巡按使争相效尤，也都在省会文庙祭孔。尊孔复古的目的，就是要用封建的纲常名教束缚人们的思想，以恢复旧制。与此相应，袁政府又决定恢复祭天，并由礼制馆制定了《祭天仪礼》，公布了《郊天乐章》。12月20日，袁下令正式恢复前清的祭天制度。23日冬至令节，袁亲至天坛摹仿帝王的仪礼祭天，以便为下一步公开鼓吹帝制制造“天意”“天命”的依据，借神权来庇护皇权。
第二，答应日本“二十一条”要求，以换取对帝制的支持。第一次世界大战爆发后，日本乘欧洲列强无暇东顾之机，夺取了德国在山东的权益，侵华气焰至为嚣张。当时，日本政府已窥破袁有称帝野心，便以支持袁改变国体为条件，向袁提出了“二十一条”要求。日本驻华公使日置益就对外交次长曹汝霖明言：“中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”[124]虽然“二十一”条提出后，举国一片反对和谴责的声浪，但袁政府与日方经过3个多月数十次的秘密交涉，最终于1915年5月7日忍辱接受日方的最后通牒，并于5月9日“应诺”了除第5项要求以外的全部条件[125]。这就是“五七国耻”或“五九国耻”。
第三，暗中示意心腹制造舆论。除了袁的宪法顾问古德诺发表《共和与君主论》、有贺长雄向袁进呈《新式国家之三要件论》及《皇室规范》等为帝制张目外，袁还密派心腹四处煽动，授意组织推动帝制的机关。1915年4月，杨度撰《君宪救国论》一文呈袁审阅，袁大为欣赏，题“旷代逸才”馈赠于杨。又批20万元活动经费，授意并怂恿杨串联孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培、严复等，于8月14日联名发起“筹安会”。8月23日，“筹安会”正式成立，杨度为理事长，孙毓筠为副理事长，严、刘、李、胡为理事。他们拿着袁提供的经费，打着“学术团体”的幌子，公开为帝制复辟摇旗呐喊。他们派出专员到全国各大城市进行活动，又通电全国，要各省文武官吏和商会团体派代表来京，“讨论”国体问题。不久，各省复电，多表赞同，湘、鄂、皖、吉、苏等地还相继成立了筹安会分会。与此同时，他们又拼凑了“各省公民请愿团”，向参政院投递请愿书，要求改变国体。而梁士诒、朱启钤等政客则把帝制复辟视为“建功立业”的大好时机，遂筹集巨款，策动成立请愿团，与“筹安会”和“各省公民请愿团”争功夺宠。一时间，北京出现了“商会请愿团”“人力车夫请愿团”“孔社请愿团”“乞丐请愿团”“妓女请愿团”等五颜六色的“民意组织”，他们纷纷向参政院投递请愿书，掀起了请愿实行君主制的风潮。
为了向西方列强显示帝制乃民心所向，袁还策划召集国民会议，议决国体。会议召开前，袁的密使爪牙四出活动，查封进步报刊，逮捕异己分子。就在这种高压政策下，国民代表的选举开始了。10月28日，各省陆续举行国体投票，投票地点规定在将军或巡按使官署内，将军和巡按使则为投票监督人。会场内外通常布满军警，托名保护，实乃威胁。票面只印“君主立宪”四字，令投票人写上“赞成”或“反对”字样，再签上自己的姓名。投票前给每位代表发大洋500元，作为“川资”或“公费”;将军或巡按使还要发表演说，痛诋共和，歌颂君宪。因此之故，自然没有人敢写“反对”字样。至11月20日，全国投票一律结束，并推定参政院为国民代表大会总代表。12月11日上午9时，参政院开会，以总代表的名义汇总票数。各省国民代表共1993人，赞成君主立宪的正好1993张票。更为荒谬的是，各省“推戴书”都一字不差地写着“谨以国民公意，恭戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝。承天建极，传之万世”。中午，当袁接到参政院呈上的总“推戴书”时，连忙虚伪地推托道：“民国初建，本大总统向参议院宣誓，愿竭力发扬共和，今若帝制自为，则是背弃誓词，此于信誉无可自解者也”[126]。当天下午，参政院又开会决定再行“劝进”，在15分钟内草成2000余字的第二次总推戴书，吹捧袁有经武、匡国、开化、靖难、定乱、交邻六大“功烈”，推戴其早登君位。于是，为了顺应“民意”，袁表示接受“劝进”，并厚颜无耻地说道：“天下兴亡，匹夫有责，予之爱国，讵在人后?”[127]12月13日，袁于承认帝位的次日，即在居仁堂接受文武百官的朝贺，改国号为“中华帝国”，定年号为“洪宪”。12月31日，袁世凯正式下令，改民国五年(1916年)为洪宪元年，并定于元旦举行“中华帝国皇帝”的登极大典。
纵观袁氏复辟帝制时的种种手腕，不难从中察知他的狡猾与奸诈。但狡诈可以得逞于一时，却总有露出狐狸尾巴的时候。曾经“备悉”帝制运动详情而又“椎心泣血”为袁进过最后劝阻“忠言”的梁启超，后来更入木三分地揭示道：“自国体问题发生以来，所谓讨论者，皆袁氏自讨自论;所谓赞成者，皆袁氏自赞自成;所谓请愿者，皆袁氏自请自愿;所谓表决者，皆袁氏自表自决;所谓推戴者，皆袁氏自推自戴。举凡国内外明眼人，其谁不知者”。“此次皇帝之出产，不外右手挟利刃，左手持金钱，啸聚国中最下贱无耻之少数人，如演傀儡戏者然，由一人在幕内牵线，而其左右十数嬖人蠕蠕而动。此十数嬖人者复牵第二线，而各省长官乃至参政院蠕蠕而动。彼长官等复牵第三线，而千七百余不识廉耻之辈冒称国民代表者蠕蠕而动。”[128]作为一个知情者和醒悟者，梁氏之言确是对帝制复辟的最逼真、最生动的写照。当人民一旦识破了独裁者的本来面目及鬼蜮伎俩时，一场反抗的狂飙就会不可遏抑地迅速掀起，“洪宪皇帝”的宝座也就变成了袁氏自掘的坟墓。
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