清末民初政治研究：第一届国会选举与召开

一、第一届国会的选举与召开

中华民国肇造以来，作为最高立法机关的是临时参议院，包括南京参议院和北迁后的北京参议院，而其正式组织形式——国会则是依据《临时约法》而产生的。约法第五十三条规定：“本约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法，由参议院定之。”因此，还在南京期间，临时参议院就已草拟了一个《国会组织及选举法大纲》;北迁之后，又经全院委员会审议与大会的多次讨论，决定国会采两院制，并制定通过了一系列有关国会组织、筹备国会选举等法规，由临时大总统袁世凯次第公布。如1912年8月10日公布《中华民国国会组织法》22条、《参议院议员选举法》44条、《众议院议员选举法》121条;8月13日公布《众议院议员各省复选区表》;9月4日公布《省议会议员选举法》99条;9月20日公布《众议院议员选举法施行细则》;9月25日公布《各省第一届省议会议员名额表》，10月2日公布《省议会议员各省复选区表》《省议会议员各省复选区表施行法》;12月8日公布《参议院议员选举法施行细则》;1913年4月2日公布《省议会暂行法》41条;4月10日公布《西藏第一届国会议员选举法》4条等。

《国会组织法》的主要内容为：(1)国会采行两院制，即由参议院和众议院两部分组成。(2)参议院议员定额为274名，不完全采取地方代表制，而由各省议会或其他选举团体选举产生。名额分配是：每个省议会各选10名(全国22省共220名)，蒙古选举会27名，西藏选举会10名，青海选举会3名，中央学会(后并未成立)选8名，华侨选举会选6名。众议院议员选举大体采取人口比例代表制，每80万人选出议员1名，但人口不满800万的行省仍得选出10名，蒙古、西藏、青海所选数额与参议员相同。因全国人口并未普查，短期内也无法办到，故各省名额实际上以清末咨议局议员数的1/3为准。具体数额分别为：直隶(包括热河、察哈尔)46名，奉天16名，吉林10名，黑龙江10名，江苏40名，安徽27名，江西35名，浙江38名，福建24名，湖北26名，湖南27名，山东33名，河南32名，山西28名，陕西21名，甘肃14名，新疆10名，四川35名，广东30名，广西19名，云南22名，贵州13名，再加上蒙古27名，西藏10名，青海3名，共计定额596名。以上参、众两院议员总数为870名。(3)参议员任期6年，每两年改选1/3;众议员任期3年，每3年一次全部改选。(4)宪法未制定以前，参、众两院同时行使《临时约法》所规定的临时参议院职权，国会对各种议案的决定，须经两院同意才能成立;并特别规定宪法由两院各选同数委员负责起草，由两院共同议决(合议)。由此可知，国会既是民国的最高立法机关、民意代表机关，又是制宪机关;参、众两院虽与一般立宪国家的上、下院相当，但其职权、地位在原则上又是平等的。

据两院《选举法》的规定，议员的选举就资格而言均采取限制选举制，但选举资格和当选资格，参议员一般略高于众议员。众议员的选举资格是，凡具有中国籍的男子，年满21岁以上，在选区内居住满两年以上，而又具备下列资格之一者，得有选举权：(1)年纳直接税2元以上;(2)有价值500元以上的不动产(蒙、藏、青海得以动产计算);(3)小学以上毕业者;(4)有与小学以上毕业的相当资格。其中前两项为财产资格限制，后两项为教育资格限制。据临时参议院有关材料的解释，这里的“直接税”是套用日本选举法的规定，包括田赋、所得税和营业税。但当时中国根本不存在所得税和营业税，因而所谓“直接税”实际上仍限于地丁、漕粮。不动产的规定，目的在于“补充直接税限制之不足，以为纳间接税者提供选举权”，但所指仅限于土地、房屋、船舶(包括所有权及抵当权)。至于所谓“与小学以上毕业相当之资格”，指的则是“前清生员以上”和“毕业于六个月以上之各种传习、讲习、研究等所，简易、速成、预备等科，并曾在小学以上学校充当教员一年以上者”(体育教习除外)^[1]。众议员的当选资格同上，但须年满25岁，蒙、藏、青海地区则须通晓汉语。

参议员的选举资格有特殊规定，也较复杂，介绍从略。其当选资格与众议员相同，但须年满30岁以上;华侨选出的参议员须通晓汉语^[2]。

凡有下列各项情况之一者，即丧失选举权和被选举权：(1)褫夺公权尚未复权;(2)受破产宣告确定后尚未撤销;(3)有精神病;(4)吸食鸦片;(5)不识文字。凡有下列各项情况之一者，即停止选举权和被选举权：(1)现役陆海军人及在征调期间的续备军人;(2)现任行政、司法官吏及巡警;(3)僧、道和其他宗教师。其中后两项不适用于蒙、藏、青海地区。此外，凡小学教师、各校在校学生以及办理选举人员在其选区内，均停止被选举权;但监察员、调查员和蒙、藏、青海之办理选举人员不在此限。

参、众两院议员的选举办法有很大不同。前者采取团体选举制，即由省议会，蒙、藏、青海，中央学会，华侨选举会以团体进行选举，选举监督以选举会所在地的行政长官或其委托官吏担任。后者采取复选制，即先由选民在初选区选出“初选当选人”，再由“初选当选人”在复选区选出“复选当选人”(即众议员)。初选以县为选举区，由当地行政长官(县知事)充任监督;复选则合若干初选区组成复选区进行，由各省行政长官担任选举总监督(未实行“军民分治”的省份则由都督充任)，并委任各初选区和复选区的监督。选举投票用无记名单记投票法，即选举人只能在选票上选举1人;投票时须有选举人总数2/3以上到会，当选则须得票数能满投票人总数的1/3。当选人不足额时，再行投票，直到足额为止。

综观上述规定，可以明显看出，第一届国会的组织、选举法规基本上模仿、袭用了西方的国会制度和选举制度，但也并非完全照搬和抄袭西方的做法，更非全盘西化，而是在一定程度上注意并结合了中国的实际情况，其目的就在于更有利地维护和巩固中国的资产阶级共和国和民主共和制度。从国会组织法规看，参、众两院尽管有某些差异，如参议员的选举、当选资格略高于众议员;两院联合行使制宪权而开宪法会议时，分别以参、众两院议长为正、副议长;又“预算、决算须先经众议院之议决”等，但两院的地位、职权在法律原则上是平等的。参、众两院形式上相当于西方国家的上院(或贵族院)、下院(或平民院)，但本质上却无贵族、平民之分，也无职权轻重之别。再就选举法规而言，这种结合中国实际情况的特点就更加清楚：一是对没有改建行省的蒙、藏、青海这些边远地区非常重视;二是设立华侨专额，给海外华侨以特殊照顾;三是设立中央学会，注意照顾高级知识分子。这些规定的进步性正体现了辛亥革命的成果，自然不可抹杀，但也存在着明显的局限性。其一，反对实行普选制，主要理由是有人认为当时中国人文化程度太低。其二，关于财产资格、教育资格的限制虽然不算太高，但仍把一般劳苦大众排斥于选举之外。其三，无视女界要求，拒不承认女子有选举权和被选举权。其四，限制了相当一部分工商资产者的选举权，因为商人大多只有动产而无不动产，纳税多为关厘等间接税而非地丁、漕粮。这种漠视工商界要求的情况，既反映了临时参议院多数议员同资产者联系较少或没有什么联系，也反映了资产者本身力量的微弱，归根到底是由当时中国民族资本主义极不发达所决定的^[3]。

尽管如此，但国会组织、选举法规的颁布，则使第一届国会选举奠定在一种法制的基础之上，也体现了一定的政治公开性。先立法，再公布，后实施，这本身就是一个进步而又较合理的安排和举动。此外，拿这次国会选举与清末各省咨议局选举相比较，此次选举资格有所放宽，因而各省呈报的选民人数相当可观，共达4000万以上，占全国总人口的9.98%，较清末咨议局选举时增加24倍以上^[4]。当然，选民由各省自报，不免浮滥，但与以前相比有更多的人获得了选举权，则应属事实，而这也是一种社会进步的现象。

自两院“选举法”公布后，编造选民名册等实际事务亦次第进行。1912年9月5日和12月8日，又相继公布了众、参两院议员选举日期令，规定1912年12月10日和次年1月10日举行众议员的初选与复选;1913年2月10日举行各省议会、中央学会、华侨选举会之参议员选举，蒙、藏、青海则在1913年1月20日选举参议员^[5]。随后，国民党、共和党、统一党、民主党等各大党派为在国会选举中争取选票和席位，争先恐后地进行竞选准备。由同盟会在《选举法》公布仅半个月后与其他政团政党合并而成的国民党，不仅在其本部特设“选举”一科，而且要求“各分部为筹备选举事宜，应联合数部设分部联合会于复选区投票地”^[6]。它还号召其党员，多“介绍党员，以有选举权者为标准”^[7]，“盖党员愈多，人才愈众。多一党员则将来多一选举权，并可多得一议员，政治上始有权力”^[8]。宋教仁则毫不遮掩地说：“我们要停止一切运动，来专注于选举运动”;“我们要在国会里头获得半数以上的议席，进而在朝，就可以组成一党的责任内阁;退而在野，也可以严密地监督政府，使它有所惮而不敢妄为，应该为的，也使它有所惮而不敢不为”^[9]。

共和党也把国会选举视为“最注重之事”，决心全力以争。该党一面广设分部，一面发布《选举须知》等文件，鼓励党员“不争做官，而争做议员”。并称，本党政纲“最合乎现在中华民国立国之大要”，“但是选举若一失败，则虽有此美善之党义，仍不能见诸实行，万一有危险之事发生，大局不可问矣。故共和党之于选举，一党之胜负问题，不啻即全国之存亡问题”。为此，它要求其党员一不可放弃选举权利;二不可选举本党以外之人;三要学会选举，“不可空投”;四要着手占先，“不可退落人后”^[10]。该党对于竞选前景，颇为乐观自信，声称曾对苏、皖、赣、湘、鄂等省一一调查，“凡富有经验、声望素孚者，多吾党人，将来胜负不言而喻”^[11]。

刚刚改组而成的袁世凯的御用工具统一党，自然对国会选举更不肯放松。其京师本部在王揖唐、王印川主持下极力扩张势力，不仅创办了法政大学及《黄钟报》，特设了两个招待所，而且还派专人或致密函至各地布置，要求实力人物拨款相助，不稍退让。该党中坚分子袁乃宽甚至声言，“无论用何项手段”，总以不使国民党取胜为目的。

民主党虽然成立较晚，势力逊于他党，但由于其骨干分子多系清末咨议局联合会和宪友会成员，“全以政见结合”，因而其“团体之坚固则十倍于他党”^[12]。该党在合组之前即为选举而忙碌地预作准备，合组后更加积极努力。并以选举胜利激励其党员说：“本党成立稍后，在事实上不得不为第三党。其实他日居如何之位置，全视选举之结果而定。”^[13]“若举国欢迎，则出而组织内阁，出而为各省省长……掌握政柄，亦何所不可。”^[14]

第一届国会选举于1912年12月上旬拉开帷幕，早已秣马厉兵的各党派遂在竞选中展开了激烈的角逐。这是中国历史上空前的一次比较完整意义上的资产阶级民主选举，因此，开始时人们普遍感到欢欣鼓舞，寄望甚高，以为“吾国今日之国势已如是，强弱兴亡，在此一举”^[15]。然而，实际情形却远非人们的期望可比。(www.xing528.com)

第一，各党派从一开始就不是主要通过宣传政见政纲进行竞选，而是倚仗行政手段和行政力量极力控制选举机关，操纵选举。各党派虽无不标榜要“注重党德”“宣传党纲”，并自诩其政纲为尽善尽美，但实际上除个别人发表一些竞选演说外，大都对此不感兴趣。梁启超当时就指出：“今者建国第一次选举，而未闻有一党发表政纲，建旗帜以卜人民之祈向，又未闻有一选举区焉开政党演说之会，此实普天下立宪国所无之现象，而天下政党所未睹之前例也。”^[16]国民党领导的江西、广东、安徽和湖南等省，各级选举监督以至具体办事人员，几乎全部由国民党员担任;江西都督李烈钧委任的6名复选监督全是国民党员;广东都督胡汉民委任的7名复选监督有6名是国民党员;湖南由国民党员仇鳌筹备选举事务，他将各县知事作了一番“调整”，使“省、县、区的选举负责人联为一气”^[17]。共和党占优势的湖北，选举总监督为该党干事夏寿康，筹备选举处长是该党本部特派回鄂运动选举的阮毓松，他们“尽延共和党人分布各区”，“复选监督亦多该党之人”^[18]。在四川，各党派也是先抓“各地区的选举监督，把本党有关系的人安排去办理各地选举事务，以便控制选举，使初选的代表基本上能受本党的运用”^[19]。康有为曾讥评道：“国会为人权所托，选举为议员所出，而辇金竞竞势，各以党争，伪造名字，逼举私人。于是入大党者……武断横行，而不入党者之良善，坐受其鱼肉矣!”^[20]康氏为反对共和之人，评论容或过当，但证诸其他材料，所言则大体符合实际。

第二，各党派为争取更多的议员名额，不顾“选举法”的规定，竞相浮报、滥报选民人数。如湖北选举总监督夏寿康，“只知对于同乡县份袒护，多报选民”，“数日之间，骤加数百万”^[21]。河南各党派“只求增加选民，不恤逾限与否，甚至有报过判定总数之后，补报选民至四五万之多者。”^[22]湖南“每每于期限外，补报至再至三，辗转效尤，需求无已。虽迭经申明法文，严示限期，而续报各区又将增加之数掺入初报原册，以相混淆。”^[23]其他各省也无不存在此种现象。

第三，既然各党派对待选举的态度如此，那么，选举势必不可能按照“法定”的途径和范围进行。因此，随着竞选活动的展开，明争暗抢，愈演愈烈，各种舞弊之“丑闻”“怪状”，层出不穷。当时的报刊上充满了千奇百怪的报道。例如，用各种小恩小惠包括金钱购买、酒宴款待、船轿迎送，以至赠送金徽章、燕尾服、鸦片甚至米粉若干碗拉选票者有之;代投或“列名指定”者有之;当场依势索票、抢票，捣毁投票所、票箱者有之;用高价贿买致使经济破产而放声大哭、悬梁自缢者有之;不惜令军警到场，以“手枪相向”，用武力胁迫选民者有之;自知难以取胜，相约全体党员拒不到会者有之;把持审判机关，偏袒本党，使舞弊行为不能有效制止者有之……真可谓五花八门，无奇不有。

上述竞选中的种种弊端，决非个别现象，而是带有普遍性的问题，在各省区都程度不同地时有发生。这从一个侧面、一个窗口揭示并展现了民初国民政治素质和民主素质的低下(尽管比以前有很大进步)，也折射出了转型中的中国社会封建遗毒的深厚，暴露了中国各政党处于不成熟阶段的真面目。换言之，各党都程度不等地唯党势是争，大都不了解、不懂得政党政治的真谛。这种不成熟性正是中国民族资产阶级及其代言者自身弱点的集中反映。当然，问题也不可一概而论。从另一角度看，有4000多万选民参加的第一届国会选举，客观上毕竟是全国范围的一次民主大实践、大演习，它使人民有权利决定国家事务的观念得到进一步传播。其次，尽管存在着上述种种弊端，但并非所有选民都如此。选举中确有不少选民既不为金钱所诱，也不怕暴力胁迫，十分珍惜自己的民主权利，对违法舞弊行为进行了公开的抵制和揭露。当时，上海《申报》曾发表短评，将选举人的心理归为五类：“上焉者，本自己所信仰，不受政党之支配，亦不为人所运动，纯然以自己意思为意思者也;其次则以政党之意思为意思者也;又其次则富于村落思想，以地方主义之意思为意思者也;又其次则殉交游，重然诺，而以交谊之关系为意思者也;最下者则无意思，只知计金钱报酬之厚薄而已”^[24]。这种分析，基本上还是符合当时实际情况的。再次，并非所有的政党领导人都目光短浅，热衷金钱运动，汲汲于一党之争，如宋教仁即为典型代表。他以坦荡襟怀，毫不掩饰国民党的竞选意图，率直发表政见，而且光明磊落。他明确指出“选举的竞争，是公开的，光明正大的，用不着避什么嫌疑，讲甚么客气的”，主张进行“光天化日之政客竞争”^[25]。同时，他坚持认为，“今日党争之法，只宜以政见为标准”，“只问其政见之宜不宜，不当问其人之属于何党”^[26]。尤为难得的是，他还表示，党争者要“既希望自党发达，同时并希望反对党亦发达，能至旗鼓相当而后已”^[27]。这种认识，固属空谷足音，却也在污浊的氛围中透出了一缕民主选举制的亮光。最后，各党竞选实质上也是拥袁与排袁两大势力的公开较量。就国民党而言，它不遗余力地要争取在选举中获胜，主要还是希望实现政党内阁的主张，以便保证“将来建设一良好政府，与施行良好政策”^[28]，进而打破袁世凯与拥袁派的实际联盟，以维护和发展民主共和制度。

第一届国会选举从1912年12月上旬开始，到次年3月基本结束，历时约4个月。关于选举的结果，学者多有分析研究，但由于党员跨党现象十分普遍，加之各人所据资料不同，或分析的方向不同，很难有十分精确的统计。就局部来看，广东省选出的30名众议员和10名参议员，全部为国民党所得;湖南省10名参议员全系国民党员，27名众议员中国民党员至少占23人，可谓大获全胜^[29];安徽、江西情况与此相近。因这4个省由国民党领导、控制选举，故国民党囊括了全部参议员;众议员共119人，国民党员99人，占总数的89%以上。在东三省和山西、陕西、甘肃、浙江、福建、广西、云南等10省中，国民党也占明显优势，除山西无法统计外，9省参议员合计90名，国民党获72名，占80%;众议员共202名，国民党获162名，约占80.2%。在共和党实际控制或势力相当的鄂、苏、川、豫、鲁、直6省中，参议员计60名，国民党占30名，共和、统一和民主三党合占另一半;众议员共212人，除超然派1人外，国民党占102名，仅比其他三党合占少7名^[30]。新疆、贵州两省，共和党则取得了多数。华侨参议员6名，全部为国民党员。再就全国范围来说，在参、众两院870名议员中，国民党获选392名，较共和、统一、民主三党之和多169名^[31];另有国民党获490名^[32]、471名^[33]等说法。但无论如何，国民党在总体上占有明显压倒优势，赢得了选举的胜利，则是确切无疑的事实。

国民党之所以能在选举中获胜，具有多种原因，但主要还是得力于辛亥革命的直接影响和革命后暂时所拥有的实力。在当时的历史条件下，国民党在选举中获胜，有着重要的现实政治意义。因为共和、统一、民主三党实际上都是以旧立宪派为骨干的政治派别，它们同国民党的竞选，实质上是清末以来立宪派与革命派两大政治势力斗争的继续。况且，这三个党“所抱之政见小异什一，而大同什九”^[34]，“其所以划分三党者，不过一偶然之事实”^[35]。它们均竭诚拥护袁世凯，希图通过拥袁达到掌握政权的目的。因此，国民党获得选举胜利，并进而力图组织完全政党内阁，欲置大总统于无权地位，这不仅是对立宪派拥袁之举的重大打击，更是对醉心于独裁专制的袁世凯的严重警告。正因为这一点，再加上宋教仁作为国民党的实际领导者，又到处发表演说，大肆抨击袁的“恶政府”“不良政府”，宣称要延聘医生进行挽救，俨然以责任内阁总理自命;此前且曾坚决拒绝袁的金钱(50万元支票)、美女的利诱，甚至在正式总统人选问题上提出“舍袁就黎”方针^[36]，所以当选举刚一结束，袁便毫不迟疑地指使其心腹党徒收买刺客，于1913年3月20日晚将宋教仁暗杀，制造了震惊全国的又一个大血案。

宋案的发生，说明选票上的胜利并不意味着真正的胜利。在当时的中国，宋教仁执著于议会民主和政党政治的理想，单纯寄希望于合法的议会运动，以至陷入盲目乐观、毫无戒备、自我麻醉的状态，这不能不说是一幕历史的悲剧。同时，宋案的发生也使袁派势力与国民党人的矛盾迅速激化，包括孙中山在内的大批革命党人迅速警醒，很快在反袁以维护民主共和制度这一点上达成了共识。但在如何处理宋案暨反袁的具体策略上，国民党内却出现了“武力解决”与“法律解决”两种不同意见。以孙中山为代表，包括戴天仇等原激进派的一批人，认为“总统指使暗杀，则断非法律所能解决。所能解决者只有武力”^[37];以黄兴为代表的稳健派及多数国民党议员则强调：“民国已经成立，法律非无效力，对此问题宜持以冷静态度，而待正当之解决。”^[38]双方争论激烈，相持不下，曾分电南方各省征询意见。虽赣、皖两督李烈钧、柏文蔚主张起兵讨袁，但粤、湘等省力主稍缓用兵，南军将领也普遍认为，“我方兵力不能敌袁，与其速战失败，莫若练军观变”^[39];“南方武力不足恃，苟或发难，必致大局糜烂”^[40]。如今看来，两种意见虽各有其道理或利弊，但又确实没有更好的选择能阻止袁的独裁专制。就是在这种无可奈何的情势下，孙中山格于众议，只好暂时放弃速战之策，最起码失去了一次利用宋案真相揭露袁之罪恶，唤醒民众、凝聚力量或先发制人的有利时机。

正当革命党人既争论不休又苦无良策的时候，第一届国会正式开幕了。

1913年4月8日，第一届国会在北京新落成的众议院议场举行开幕典礼，到会众议员503人、参议员179人，共682人，占议员全额的78%，中外来宾莅会者2000余人。临时大总统袁世凯特派总统府秘书长梁士诒作为其代表致贺词，贺词云：“我中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿万年之幸福。世凯亦国民一分子，当与诸君子同深庆幸”;“我共和民国，由于四万万人民之心理所缔造，正式国会，亦本于四万万人民心理所结合，则国家主权，当然归之国民全体……今日国会诸议员，系由国民直接选举，即系国民直接委任，从此共和国之实体藉以表现，统治权之运用亦赖以圆满进行”。并高呼：“中华民国万岁!民国国会万岁!”^[41]袁对国会和政党政治本来非常厌恶，但在其共和假面具还没有被彻底撕破以前，他还只能以操纵政党的方式来控制国会。这些表面上的动听言词和虚伪态度，倒也能多少起到笼络人心和麻痹国民党议员斗志的作用。

而首届国会一开幕即陷入纷扰之中，国民党议员邹鲁后来用一句英国谚语描述为“国会系一群狂狗乱吠的地方”^[42]。共和、统一、民主三党在选举中惨败于国民党，但却耿耿于怀，决不甘心。因此，国会开幕后，三党立即就选举参、众两院正副议长问题同国民党展开了激烈争夺。经多次预备会的争吵，4月22日四党商定于24日两院同时举行第一次正式会，讨论议事细则、旁听规则及正副议长互选规则等案。4月25日，参议院首先举行议长选举会。由于援引临参院先例，采取有记名投票法，结果国民党议员张继、王正廷以过半数票顺利当选参院正、副议长。有鉴于此，共和、统一、民主三党一致坚持众院选举改采无记名投票法，经表决，三党以268票对266票的微弱多数，决定采用无记名投票法。经过4月26日、28日、30日、5月1日多次投票选举，三党终得如愿以偿，民主党的汤化龙当选为众议院议长，共和党的陈国祥当选为副议长。国民党的议会多数，在众议院选举中经不起小小的一击，即告瓦解。究其原因，主要有二：一是袁派收买议员，加之投票不记名，国民党之选票多有流失。据当时《民立报》的报道，收买议员成为一时兴行当，收买之法“愈出愈奇”，买价每票数千元至万元不等，“且皆现洋交易，概不赊欠”。买卖中之钱财纠纷，甚至公然上诉法院，亦恬不为耻。如在收买国民党众议员邓元时，卖主中介人何承卿等之中介费，为买卖双方欺诓勒吞，一钱未得。何承卿、屈荣崇、梁通福等竟联名上告至京师地方审判厅，诉状云：“窃买卖房产，中费多寡各方习惯不同，以动物而论，如卖猪买羊，各地亦有成规，断无霸吞行钱之理。岂议员而独不然耶?况猪羊价贱，尚且优待行户;议员价昂，何得刻苦中人”^[43]。真是无奇不有，令人叹为观止而又哭笑不得。二是当时舆论责国会日事捣乱，国民党议员不得不稍作让步。盖其时，宋教仁案证据公布，事涉袁政府^[44];五国银行团大借款签字前又未得国会同意。国民党遂于各处开群众大会，于报刊斥袁政府为万恶政府、谋杀政府，外界又风传南方7省将联合反袁。而袁政府及拥袁派则假借舆论，指斥黄兴、李烈钧、胡汉民、柏文蔚等造反作乱;又于国会中利用他党议员抑制国民党声势，迫使国民党作出妥协让步。

两院正副议长选出后，国会宣告成立。本来，国会的首要任务是制定宪法，选举总统，组织正式政府。但是，此时政潮汹涌，宋案、大借款案、俄蒙协约案、议员被捕案、宪法起草案、二次革命案等纷至沓来，加之袁派势力从中操纵干涉，每一案必在国会中争执激烈，牵制着国会的正常运转。有关全院委员会及各股委员会的组织法规，到1913年10月才制定完成，故在议事过程中，各种法案既无各股委员会为之审查，又无全院委员会为之协调;任何法案的提出、审查，皆临时指定起草员、审查员。法案的起草、审查、讨论、表决，常引起各党派间激烈的争论与冲突。此种状况，至当年夏秋间，两院将《议院法》《参议院议事规则》《众议院议事规则》等完成立法手续，并组织起全院委员会、选出各股常务委员和委员长及理事后，方有所改观。参议院方面，于1913年10月17日选出林森为全院委员长^[45];10月20日和22日，分别选出了法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒等12股的常任委员、委员长及理事，但离国会停顿已不到半个月时间，实际上并未起多少作用。众议院于10月27日选举张耀曾为全院委员长，至于各股常任委员虽已投票，迄国会停顿，当选名单亦未见公布。不过，上述两院的全院委员长均系国民党议员，参院12股委员长已知者11人(缺军事股)，国民党占9人;12股理事已知者11人(仍缺军事股)，国民党亦占9人。由此可见，直到国会停闭前，国民党仍居于议会的优势地位^[46]。

首届国会的议员尽管大多数是原清政府的旧官吏(包括参加新政权的旧官吏)和“士绅”出身，与封建的经济、政治、文化联系比较密切，真正的资产阶级议员为数甚少^[47]，但它仍是资产阶级性质的国会，它的成立仍具有重要的历史进步意义。这不仅因为它是根据《临时约法》产生的，而且它与临参院一样，其本身就是资产阶级共和国的主要象征，是独裁专制统治的一大障碍。

为了使新成立的国会成为自己手中的工具，袁世凯急派梁士诒、张一麐等四处活动，促使梁启超、王揖唐、汤化龙等把共和、统一、民主三党合并，以与国民党抗衡。1913年5月29日，三党在北京召开合并大会，正式成立进步党。关于进步党的组织、宗旨、政纲以及它与袁世凯、与国民党的关系，本书第七章第二节(五)已有所交待，此处从略。不过，有必要再次强调，进步党的问世，固然是袁以金钱收买、威逼恐吓手段导演出来的一幕党争滑稽戏，但进步党人也并非处处唯袁命是从。梁启超等出于“带着袁世凯上政治轨道”的“痴心妄想”^[48]，暂时依附或拥戴袁氏，其实也不过是借袁派势力为我所用而已。当然，对袁世凯来讲，促成三党合并主要是为了牵制和对付国民党，北洋集团才是他的命根子。一旦他与国民党决战获胜，任何政党都会失去其存在的价值。只不过在当时，从各自的利害考虑，袁与进步党暂时都还需要维持这种相互利用而又同床异梦的联盟关系。