北京临时政府政治体制研究成果

二、北京临时政府的政治体制

以袁世凯为临时大总统的北京临时政府，是依据《中华民国临时约法》所规定的组织形式组建起来的。而《临时约法》的主旨则是采行责任内阁制，这与南京临时政府的总统制相比，不只是行政性或技术性的变化，而属于结构性和真正体制性的重大变动。袁氏政权初期的组织形式由总统、参议院、内阁、大理院构成，形式上具有三权分立的特征。

(一)临时大总统

袁世凯担任临时大总统的时间，从1912年3月10日宣誓就职，到1913年10月6日强迫国会选他为正式大总统，前后共1年零7个月。关于袁的办事机构，最初只设有“临时筹备处”和“军事参议处”，而在第一届内阁成立后的情况拟于下文叙述。这里，需要加以说明的是，临时大总统的地位或身份，即概括性权力，不能单从某些条文的字面作机械理解。《临时约法》既然规定了内阁制原则，大总统就不负行政首脑的实际责任，而只是单纯的国家元首。约法规定：“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”;“临时大总统代表全国，接受外国之大使、公使”。这都是一般国家元首所共有的象征性权力，所谓“代表政府”“代表国家”，只具有代表符号的抽象性。“总揽政务”一语，更不能孤立理解，将其视作独裁专制的借口，其实际意义和内涵都是带有一定条件的(如内阁副署等)。至于“公布法律”一项，也只能依参议院的议决公布法律，即依法签字，完成公布手续，并不能随意直接颁布法律。再如约法规定的临时大总统“统率全国海陆军队”，即军事权，包括军政权和军令权两种。一般国家统率武装力量在名义上属于国家元首，而实际上军政权由其他执行机关(如陆军部、海军部)行使，军令权则受法定的限制(如法定由参谋本部或别的机关行使)，大总统并不能任意用兵。

关于临时大总统的具体职权，如发布命令权(为执行法律或基于法律的责任)、法律提案权、要求议会复议权(如到会议员2/3以上仍执前议时，得公布执行)、制定官制官规权(须提交参议院议决)、官员任免权(任免国务员及外交大使、公使，须参议院同意)、颁发荣赏权(即代表政府颁给文武官员或其他人荣誉奖赏，如勋章、奖章等)、赦免权(宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经参议院同意)等，表面看来其权力不小，但实际上大都要受参议院或内阁的限制监督。如上述发布命令、公布法律、提出法律案等，均须国务员副署，否则无效。这就说明，《临时约法》虽还保留了一些总统制的残余，但所规定的总统权力实际上较为有限。

当然，对于袁世凯来说，这些限制都不过是纸上文章。一旦条件成熟或觉得有机可乘，他就会通过各种手段来打破限制，将一切大权集中到自己手里。如在就任临时大总统的次日，未经参议院同意，袁即发布了《临时大总统宣告暂行援用前清法律及暂行新刑律令》^[43]，以遏制革命党人的反抗和加强对人民的控制。再如1912年夏，他不经参议院议决，径行公布《勋章令》《颁给勋章条例》和《勋位令》。其中《勋位令》规定，勋位分大勋位、勋一位、勋二位、勋三位、勋四位、勋五位共6等，大勋位视同此前之亲王、郡王、贝勒、贝子，勋一位至五位相当于公、侯、伯、子、男^[44]。这与封建君主时代的“荣赏”制度并无多大差别，也从一个侧面暴露了袁氏有着根深蒂固的封建帝王思想。

(二)参议院

参议院即议会，是行使立法权的最高机关。《临时约法》对参议院未加“临时”二字，但规定“参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行使”，可见实际上仍是临时的。1912年4月29日参议院在北京正式开院，至1913年4月8日自行解散(正式国会开幕)，前后在北京存在不足一年。

参议院迁到北京后，不仅根据《临时约法》的有关规定办事，而且以1912年4月1日孙中山解职时在南京公布的《参议院法》(18章105条)和《参议院旁听规则》(3章16条)作为其活动的主要依据。根据《参议院法》的规定，参议员当选资格限于年满25岁以上的男子，此外没有规定什么别的重要条件，但停止公权者、吸食鸦片者、现役军人、现任行政及司法官吏则不得为参议员。参议员到院后，未得参议院同意，原选地方不能取消其资格。参议员任期直至参议院解散之日为止。在南京时期，参议院的组织较为简单，由参议员用记名投票法互选议长、副议长和全院委员长。迁到北京后，依照“院法”第三、四章的规定，组织比较完备。除列有议长、副议长外，还设有三个委员会和秘书厅：(1)全院委员会。其委员以全体参议员充任，并互选一人为委员长，但正副议长不得兼任。凡遇重大问题，由议长或参议员10人以上提议，经多数议决，得开全院委员会审议。(2)常任委员会。分为法制、财政、庶务、请愿、惩罚等5个部，常任委员由参议员用无记名连记投票法互选，组织各种常任委员会，再各互选一名委员长主持，分别担任审查有关事件。(3)特别委员会。由议长指定或由全院参议员选出若干人组成(常任委员均可兼任)，然后再互选一名委员长主持，负责审查特别事件。秘书厅主要负责文书、会计、编制等事务。

根据“院法”规定，参议院的会议分为两种：(1)平常会议。会议日期由议长以院议决定;在会议期间，经议长提议，参议员表决半数以上同意，可以休会，但每次休会时间不得超过15日;如在休会期间有紧急事件需要讨论，议长可以通知提前开会。这一规定，表明参议院属常年开会，而不同于西方议会只在一年中指定的一定时间内开会的“会期制”。(2)特别会议。指议长依院议决定开会日期以外之会议，即遇有急要事件非得开会不能解决而召开的会议，但特别会议必须事先编定议事日程，提前两日通知。参议院的议事规则和要求为：(1)召开平常会议和特别会议，须有议员过半数出席，才得正式开会;(2)在会议期间对某一问题的表决，须以出席议员过半数为准，表决时如遇赞成和反对意见者人数相等，一般取决于议长;(3)参议员对关系其本身或亲属的议案，不得参与表决，对所作出的决议不得反对;(4)会议一般采取公开形式，允许旁听，但在政府请求、议长或议员提议、多数同意的情况下，可改为秘密进行;(5)会议对议案进行审议时，国务员或政府委员(政府委派之人员)可以到会陈述意见或对提案作出说明，但不得参与表决;(6)会议对政府的提案，除紧急情况经政府请求或多数议员同意外，一般未经委员会的审查，不得进行表决。

(三)内阁(国务院)

民元《临时约法》的主旨是实行责任内阁制，其实际体现就是内阁为国家最高行政机关，即行政之中枢。国务院系内阁之正式名称，成立于1912年3月底。《临时约法》第五章“国务员”部分，对内阁制度仅有概略的规定，如“国务总理及各部总长，均称为国务员”等，且没有“国务院”这个名称。1912年6月26日公布的《国务院官制》，则有了较详细的规定，不仅出现了“国务院”这一正式称呼，同时还将国务会议正式确定为国务院的决策机构。国务院由国务员组成，虽国务总理和各部总长均称为国务员，但他们的权力和地位有所不同。第一，国务总理是实际的行政首脑，在国务员中居于领袖地位。国务总理习惯上由大总统提名，经参议院(或国会)同意后任命;其余国务员(阁员即总长)则由总理提名，经参议院(或国会)同意后再由总统任命。对于各部总长发布的命令或处分认为不恰当或妨碍“保持行政之统一”，国务总理有权先令其中止，再行“取决于国务会议”^[45]。第二，就所负实际政治责任而言，国务总理不仅居于主要地位，而且是全面负责的。如副署权问题，关系到所有各部的由全体国务员副署;关系一部或几部的由国务总理和有关部总长副署;不属于各部的事项，则由国务总理副署。也就是说，无论关系一部、几部或全部，或仅关系总理本身的，国务总理都要副署。第三，国务总理依其职权或特别委任，得发布院令，就所管事务，得对地方长官发布训令和指令。第四，全体国务员得组成“国务会议”，对政府的重要事务共同讨论决定，由国务总理担任国务会议主席。(www.xing528.com)

除国务会议这一决策机构外，另有辅助机构、直属机构和行政各部等，共同组成国务院的整个组织系统。

辅助机构为秘书厅，协助国务总理处理日常工作。据1912年7月18日公布的《国务院秘书厅官制》，设秘书长1人(简任)，承国务总理之命，掌理秘书厅事务，秘书长有事或外出时，得令首席秘书代理之。秘书6人(荐任)，分掌法令宣达、机要文书的撰拟与保管、典守印信等。佥事6人(荐任)，分掌一般文书的撰拟、记录编纂、文书图籍保管、文电翻译、文稿校对、文件收发，以及掌理会计、庶务等。主事6人(委任)，辅助佥事分办各项事务。

国务院直属机构有：(1)法制局，主要负责法律、命令的审查和拟订。编制人员除局长1人(简任)外，设有参事、秘书、佥事、主事，必要时得增设编译员，但人数不超过4人。参事负责法律、命令的审查和拟订;秘书管理机要事务;佥事管理一般文书、会计、庶务等;主事协助佥事工作^[46]。(2)铨叙局，主要负责荐任以上官员的任免及其履历，审核文官考试、恩给、抚恤和荣典授予及外国勋章的领受和佩用等^[47]。组成人员与法制局略同，只是初设时无参事，1914年5月增设，且人数多少有别^[48]。(3)印铸局，主要负责官方文书图纸印刷，勋章、徽章、印信、关防、图记等的制造，公报、职员录、法令全书等的刊行。组成人员与铨叙局基本相同，只是另有技正、技士等人员^[49]。(4)蒙藏事务局，1912年7月24日正式成立，主要负责管理蒙古、西藏地方事务。它设总裁、副总裁各1人(简任)，总裁综理局务，监督所属职员，副总裁协助总裁管理局务。另有参事、秘书、佥事、主事、执事官(委任)，名额不等。参事负责该局法律、命令的拟订和审议;秘书管理机要;佥事分管局内有关工作;主事协助佥事，分管局务及翻译工作;执事官负责接待和口头翻译等^[50]。参事、秘书、佥事等人员在进行工作时，必须以总裁的命令为准则和依据;此外，必要时该局得酌设名誉顾问，以笼络蒙、藏上层分子。1914年，该局改为直属大总统的蒙藏院。

另外，国务院还设有几个带“临时性”的直属机构，它们是：(1)临时稽勋局。原是南京临时政府时期为调查对革命和开国有功绩人员，以便分别进行奖赏和抚恤而设立的机构^[51]，但当时尚未完成立法手续，也未见到组织法规和人员名单。袁世凯掌权后，1912年7月22日公布《临时稽勋局官制》，规定该局职权为：稽查开国前各处倡义殉难之人，开国时为国尽瘁身亡之人，在各地方战争中宣力著功之人，对军事上建议策划和奔走运动成绩卓著之人，以及开国前后输资助公之人等，以进行表彰褒扬。该局组成人员除局长外，尚有秘书、审议员、调查专员、主事等。然而，袁却借此机构大力“褒扬”为他效力的“有功”人员，以维护北洋军阀集团内部的团结，巩固其统治秩序。1914年1月14日，袁下令将该局撤销。(2)临时国会事务局，亦称筹备国会事务局，是1912年7月袁世凯为控制国会议员选举而设立的专门机构。该局设局长(后改称委员长)1人，并由局长“调集专门人员，专办此事”，待议员选举结束时，“即日裁撤”^[52]。(3)法典编纂会，1912年7月设置，负责编纂民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法及其附属法和其他法典，“俟法典完成，即行裁撤”^[53]。该会设会长1人，由法制局局长兼任。下辖纂修8人，调查员若干人;前者专负法典的编纂，后者专负调查中外法律资料，为前者服务。

行政各部是内阁的重要组成部分，其有关法规，主要是1912年7月18日公布的《各部官制通则》和7～11月间陆续公布的各部官制。第一届唐绍仪内阁组成后，确定为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通共10部。1913年12月袁世凯修改官制，将农林、工商合并为农商部，成为9部。以后政制多有变化，但各部之设置大都未受影响。各部职权，兹不赘列，大体可概括为三个方面：第一，在各部主管事务范围内，对一切国家行为的立案及准备;第二，就其各部主管事务，对下级机构和所属官吏进行监督和指挥;第三，就其各部主管事务，发布部令等。各部内之机构组织，前后有所不同：袁世凯政权成立初期，各部除设有总务厅(一般不设厅长，多由秘书或参事分掌，但有一定名义)外，均设有若干司，最少者3个司(如司法、教育、工商)，最多达8个司(如陆军)。1913年12月修改各部官制时，各部内的机构有所缩小(如内务部由6司减为4司)，同时某些部内增添了局，如财政部设制用局，交通部设路政、邮传2局。各部的人员编制，除总长(特任)1人、次长(简任)常设1人外^[54]，各司局长(简任)亦设1人。另有参事(简任)、秘书(荐任)、佥事(荐任)、主事(委任)等普通部员，还有各种技术部员(如技监、技正、技士)和特别部员(因工作之特殊需要而设，如编纂、视察、视学、驻外财政员等)，其员额多寡并不划一，如以编制定额计算，财政部最多，从总长到主事应有128人，工商部最少，仅仅58人而已。1913年各部官制修改后，各部人员编制一般有所增加，如内务部增加最多，达到129人，财政部则为124人，略有减少。从总体上看，各部的行政官员大大增加，而技术官员大为减少。其原因就在于袁世凯集团大量任用了旧官僚和贪浊、逢迎之徒，而削退了一些真正有实才的专门之士。此种现象，尤以袁氏亲信赵秉钧任总长的内务部最为突出，“内务部以腐败名著国中，又以旧侍郎坐升新总长，故民国初元南北英俊加入者甚少，大多皆官僚蠹虫耳”^[55]。

(四)中央司法机关

北京临时政府的中央司法行政机关和司法机关是完全分开的两个系统。作为司法行政机关的司法部，和普通行政机关一样，是内阁各部中之一部;而中央的司法机关则是名义上独立的大理院和总检察厅。这两个司法机关相互配合、平行设置，各自独立行使职权，地方上的审判机关和检察机关亦如此。

袁世凯政权初期的司法制度，基本上沿袭了清末“新政”改革时的旧法、旧制。前已述及，1912年3月11日袁即发布了《临时大总统宣告暂行援用前清法律及暂行新刑律令》，内称：“现任民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条应失效力外，余均暂行援用，以资遵照”^[56]。3月15日，又公布了《中华民国暂行新刑律》和《中华民国暂行法院编制法》。这些命令、刑律和法规，其内容与清末的司法制度并无实质性变化，只是将“大清帝国”改为“中华民国”，“臣民”改为“人民”而已，其目的仍在于镇压人民的反抗，维护其军阀统治和所谓的“统一”。但从司法制度的角度来看，《中华民国暂行法院编制法》有两个原则或特征值得注意。第一，把行政诉讼(人民与官吏间)与普通的民事、刑事诉讼(人民之间)相分开，前者由专门法院受理，后者归普通法院受理。关于此点，《临时约法》第四十九条已有规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之。”所谓行政诉讼，主要指官府侵害人民权益的案件，人民有权向法院提起诉讼。在世界各国司法制度中，有英美制与欧洲大陆制之分：前者行政诉讼同样归于普通法院受理，后者单独设立行政法院受理行政诉讼。袁政权将行政诉讼独立，显然是采用欧洲大陆制，但其受理行政诉讼的专门法院——平政院，迟至1914年才成立。1914年3月31日公布了《平政院编制法》，7月20日公布了《纠弹法》《行政诉讼法》和《诉愿法》，行政诉讼制度遂告正式建立。然而，此行政诉讼制度却弊端甚多，最突出者：一是行政法院为一级一审制，除首都设平政院外，地方并无行政诉讼机关，平政院之裁决即为终审，缺乏制约机关;二是按“编制法”的规定，平政院隶属大总统，其行政法庭之5人评事(简任)由平政院长(特任)、各部总长、大理院院长等向大总统秘密推荐，再由大总统遴选任命，而平政院之裁决，须呈大总统批令有关官署执行，不同于普通法院之一经审判终结即自动生效。这就使平政院易受行政控制，很难确保做到司法独立。第二，普通司法审判采取“四级三审制”，这也与清末“新政”改革时的司法制度相同。所谓“四级”，指审判机关共分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅、大理院等4级;所谓“三审”，指审判分为初审、二审、三审(终审)三次。初审由初级审判厅(普通民刑事案件)或地方审判厅(特别案件)执行，二审由地方审判厅(普通民刑事案件)或高等审判厅(特别案件)执行，终审由高等审判厅(普通民刑事案件)或大理院执行。从1913年开始，由于受人力和财力的限制，地方上的司法机关多有裁减(如高等分厅、地方分厅相继撤废)，初级审判厅裁抑后，改为在有地方审判厅的厅内附设简易庭，办理初级审判厅的事务。但这些变化对“四级三审制”的原则，并无太大的影响。

最高司法审判机关为大理院，初设正卿、少卿负全院总责。1912年5月取消少卿，并将正卿改称院长(特任)，由院长总理“全院事务，并监督其行政事务”^[57]。院长还有统一解释法令之权，但不能指挥审判官所负责之各种案件的审判。大理院内部设民事、刑事两科，并酌设民事、刑事各若干庭。各科设推丞1人，监督本科事务，决定案件之分配。各庭置庭长1人，由推丞或推事兼任，设推事以负责本庭具体业务。庭长、推丞、推事等，通称审判官。大理院对上诉案件的审判采取“合议制”，即由推事5人组成“合议庭”，共同执行审判权，并以庭长为审判长;庭长有事或外出，则由资深庭员代理之。但是，各庭审理上诉案件，如遇解释法令的意见与本庭或他庭的成案有所歧异，就要由院长依法令的类别，召开民事、刑事各科或民、刑两科总会审判。民诉案件如依法属于大理院初审亦即终审的特别权限者，得在当地高等或地方审判厅开大理院法庭审判，由大理院派遣推事主持，临时命令高等审判厅推事1～2人协同审判。刑诉案件如果依法属大理院初审并终审特别权限的，由大理院院长命令该院推事办理预审，亦可视情况命令高等或地方审判厅推事办理。在边远地区或离京城较远的省份，可于该地区省高等审判厅内设大理分院。大理分院内分设民事、刑事各一庭，各庭推事一般由大理院任命，也可由所在地高等审判厅的推事兼任。分院各庭审理案件时，如遇解释法令意见与本庭或他庭成案有所歧异，分院应将不同意见呈报大理院，并请大理院开总会审判。

最高司法检察机关为总检察厅，初设厅丞，1912年8月改为总检察长或检察长(简任)，负责监督全厅事务。另设检察官2人以上。检察官的职责为：(1)遵照刑事诉讼法或其他法令的规定，实行搜查处分，提起公诉，实行公诉，并监察判决的执行;(2)遵照民事诉讼法或其他法令的规定，为诉讼当事人或公益代表人实行特定事项^[58]。概略言之，即主要负责侦查、起诉和监督审判等。总检察厅设于大理院内，地方各级检察机关如初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅亦设于同级审判厅内，但独立行使其检察权。

由于《临时约法》中规定了“司法独立”的原则，袁世凯政权也不得不在组织、职权和活动中采取独立审判和“合议制”的形式，加之袁政权初期尚无暇顾及插手司法领域，故审判机关还多少敢于独立审判，但这种局面并未维持多久。而所谓的独立审判，实际上大多徒有虚名，因为北洋军阀的统治向来以军事镇压为主，炫耀武力是其突出的特征，若再加上金钱收买、威逼利诱的手段，法官往往会变成为枪杆子的附庸或金钱的奴隶。更何况法官审判依据的是压迫人民的法律，即使公正的法官能从事独立的审判，也只不过是忠实于统治者的意志而已。因此，北洋政府时期的司法机关和司法制度，尽管披着“司法独立”和民主“合议制”的外衣，实质上却是维护封建买办统治的工具，是辅助军事镇压的重要手段。