清末民初政治研究：省制约法的同异

三、四部省制约法及其同异

列宁曾说过：“任何一个革命的最主要的问题都是国家政权问题。政权在哪一个阶级手里，这一点决定一切。”^[90]对于辛亥革命，自然也不例外。有关南京临时政府的政权性质、组织构成、权力归属等问题，已如上述。至于临时政府下属的各独立省份革命政权的性质和权力结构情况，因受资料的限制，这里只能做一个初步的分析。

武昌首义后，各省纷纷宣布独立。在这些独立的省区内，地方行政制度十分紊乱，颇不统一，这是留给我们的第一个深刻印象。各地独立的情形千差万别，有的宣布成立全省军政府，有的只在省内某一地区成立军政府或军政分府，有的则从省内某一地区逐步统一成全省政权。各省的军政府都相应地建立了一套政治制度，但又不完全相同。如湖北取消了清朝的巡守各道，建立府县行政体制，将武昌改为府，原清朝的府、州、厅改为县，军政府的组织形式类似于总统制;而福建则有点像内阁制度。南京临时政府成立后，曾于1912年2月电令各省都督，将都督府行政各部改称为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”^[91]，并趋于统一，但收效甚微。第二个深刻印象是，虽然各省自行创制，无法划一，但基本上都属于在推翻帝制后以资产阶级民主共和制度为大前提下的初步探索，即尝试着如何建立及建立什么样的地方政治制度来巩固胜利成果。不管各省具体政情如何，都明白宣示出“铲除君主专制”，“以共和为惟一之目的”^[92]。并声明这是“应付过渡时代”，即所建制度为暂时权宜之计，待“中华民国完全成立后”，即行取消。第三个深刻印象，各省政权创建过程中，往往伴随着错综复杂有时甚至激烈残酷的权力斗争、派别冲突和地域矛盾。其间，革命派与立宪派、旧官僚之间的离合分聚、相互竞逐尤为突出。其具体情况可分为数种：(1)凡是在立宪派力量较为强大的省区，独立之后，立宪派往往竭力排斥革命党人，自行或拥戴旧官僚控制政权(如江苏);(2)立宪派力量仅限于局部地区者，他们常在局部地区建立政权，与革命派掌握之政权相对峙(如四川成都有以蒲殿俊为都督的大汉四川军政府和张培爵任都督之重庆蜀军政府等);(3)立宪派与革命派势力旗鼓相当的地区，或者双方建立联合政权(如浙江)，或者出现彼此争夺的局面(如安徽);(4)在革命派已经建立起政权的省份，也有立宪派策动武装政变，颠覆革命政权者(如湖南);(5)有些省独立后，虽由革命党人和起义者掌握政权，但却不断向立宪派和旧官僚妥协而逐步变色(如云南、上海)。当然，不管是革命派还是立宪派掌权，也不管是哪一方在政权中占的比重更大些，但无疑都属于资产阶级性质的地方政权，其中的区别只在于，不同阶层、派别的资产阶级所控制的政权，其对帝国主义和封建势力的斗争性或妥协性也就有了程度上的差异。

为了更进一步认识一些省份革命政权的权力结构，各派政治势力的力量对比关系及其政权的性质，就有必要对留存下来的四部省级约法作一综合分析和比较研究。省级约法保留下来的有：湖北省的《中华民国鄂州约法》(1911年10月底);江苏省的《中华民国江苏约法》(1911年12月16日～20日);浙江省的《浙江军政府临时约法)(1911年12月17日～22日);江西省的《江西省临时约法)(1912年1月24日)。此外，广东和广西曾有制定宪法的记载，而贵州也曾草拟过宪法大纲^[93]，惜无成文法典保存下来备考。需要指出的是，在制定这些约法的时候，各省客观的政治形势与控制政权的实力派的主观意愿等不尽相同，有的是在旧咨议局成员(立宪派)控制下的议会中制定的，有的是在革命派占主导地位的议会或政治集会中由革命派人士草拟通过的，因而这些约法便各自反映出该省的政治气候与政权特点。尽管有诸般差别，但就约法总的形式和基本内容而言，它们都属于资产阶级民主共和性质的约法，而且都以19世纪法、美两国的民主宪政作为模仿之蓝本，只是程度上稍有区别而已。

鄂、苏、浙、赣四省约法具有很多明显的共同之处：第一，四省约法虽仅反映出了本省的政治形势，但却具有一般性的代表意义。在近代中国，除广东之外，两湖和三江(江西、江苏、浙江)地区已成人文渊薮，经济之发达和文化学术之兴盛，远在其他区域之上。清末资产阶级的政治革新运动，大都与这两个地区有着密不可分的关系。无论是革命派还是改良、立宪派的政治风云人物及其种种活动，也大多扎根或源自于这两个地区，又对这两个地区产生了广泛而又深刻的影响。因此，这几个省独立后所制定的约法，不仅足以透露出革命派与立宪派政治力量的对比及其相互斗争、较量又联合、妥协的情况，而且最集中地展示了当时中国共和宪政思想的水准与资产阶级民主政治尝试中的成败得失。第二，四部约法一般都具有民主共和宪法的基本形式和内容。除江苏约法稍有差异外，其他三部的内容均包括七个部分，即：(1)总纲;(2)人民;(3)都督;(4)政务员;(5)议会;(6)法司;(7)附则。总的来看，这些约法都确认了三权分立的原则和资产阶级的统治方式;肯定了人民的基本人权和社会人权受约法保护;都督和议会由人民公选产生，任期有明确规定，废止了封建王权的终身制;都督总揽行政大权，委任省内官员及公布法令，但其权力同时须受约法规定的若干约束;政务员由都督任命，向都督负责，执行行政职务，须受议会的质询和监察;省议会代表人民意志，从事立法和监察行政的基本工作;法司由都督任命，但司法权独立。可以看出，这些约法虽没有采用孙中山的五权宪法的设计方案，但确实不同程度地具备了现代的民主法治精神。第三，就草拟这些约法的人士和当时制定、通过这些约法的各省革命政权的立场而言，尽管各人的心理动机有所不同，但在表面上都赞同和支持建立民主共和制度，这反映了中国政治走向现代化已是大势所趋，民主共和思想已渐入人心。正因为如此，各省采纳法、美两国的共和宪法作为各自的参考，也就是势所必然的了。第四，这几部省制约法，对1912年3月颁布的《中华民国临时约法》都产生过一定的影响，或者说《临时约法》是以这些省制约法为基础而制成的。

另一方面，这些省制约法也存在着一些较明显的共同缺点：首先，在总纲中没有明确规定主权在民的政治原则，也没有对约法的权威性作出明文肯定。其次，对于政府权力制衡方面的规定很不完善，如议会只有弹劾政务员的权力而没有及于都督，更没有罢免都督的权力等。最后，约法对人民的基本权利保障不足，都规定有政府可限制和褫夺人民自由权利的条文。这类限制人权的规定，以后又为《临时约法》及北洋军阀掌权时期所制定的宪法所承袭，成为军阀统治者藐视人权、蹂躏人权的护身符。

如果再细加比较，这四部约法又有一些差异之处。(www.xing528.com)

1.《鄂州约法》。湖北为辛亥革命首义之区，革命派在发动起义之后，开始时对政权问题重视不够。10月25日改组军政府后，革命党人在政府中的力量才大为增强，基本控制了军政府。《鄂州约法》由同盟会领导人之一的宋教仁起草，并与共进会的居正、张知本和立宪派的汤化龙、胡瑞霖等进行过商讨，11月9日由军政府公布，共分7章60条^[94]。宋曾入东京法政大学研究各国宪法和政治制度，对西方三权分立制度赞赏有加，又在起草和制定该约法中处于重要地位，故约法中较大程度地反映了革命派的民主共和精神，尤其体现了宋教仁一贯推崇的内阁制思想。《鄂州约法》有两个突出特点：一是对人民的自由民主权利规定得比较广泛具体。它规定“人民一律平等”，有言论、著作刊行、集会结社、通讯、信教、居住、迁徙、营业、保有财产、身体、家宅等自由，有“诉讼于法司，求其审判”、陈请于议会、陈诉于行政官署、任官考试、选举投票及被投票选举等权利。二是在三权分立的政权结构中，对政务委员会(相当于内阁)的职权规定得非常突出，而都督的权力则受到较大的限制。如规定都督颁布紧急或特别法令时，须得全体政务员联署，请求议会同意方能生效;都督无动议法案权，而政务员则有;都督无独立请求复议法案权，必须全体政务员联署;都督无颁布行政命令的独立权，必须由有关的政务员副署等。这一点比其他三部约法都要显得突出些，这既是宋教仁责任内阁制主张的反映，更是革命党人对鄂督黎元洪的立场存有戒心的体现。

2.《江苏约法》。在江苏，最先发难的上海地区，革命是由以陈其美为首的同盟会中部总会和以李燮和为首的光复会系统的革命党人与以李平书为代表的上海绅商联合掀起的。不久，陈其美以聚众闹事为名并用手枪挟持李平书等人的方式，取得了沪军都督之位^[95]。此外，江苏所属的主要州府的军政分府，也多以革命派为都督，如松江军政分府军政长钮永键、(无)锡金(匮)军政分府总司令秦毓鎏、常州军政分府司令何健、镇江军政分府都督林述庆等，都是同盟会员。但是，江苏省会苏州的光复，却是由立宪派士绅策动苏抚程德全宣布反正所造成，其间，以张謇为首的旧咨议局内的立宪派人士扮演了极其重要的政治角色。因此，《江苏约法》的制定，完全由程德全和立宪派所把持。相应地，作为旧官僚与立宪派相互结合与妥协的产品，《江苏约法》是四部约法中最简陋的一个。它不但没有明确的分章，而且三权分立只具其形而精神不现，也没有法司的组织，可说是最缺乏民主共和的形式与内容的一部约法。其次，它对政务委员和议会的权力限制颇多，如只需议长许诺，议员即可能遭到逮捕。反之，却在很大程度上提高了都督的权力，如都督有权裁决议会所定法律等，均为其他三部约法所无。而事实也可以证明，江苏临时议会与江苏都督之间，也从未有过明显的权力冲突的迹象。这正反映了立宪派与旧官僚结成一气，以民主共和的旗号，控制一方政权，维护自身利益的特征。

3.《浙江约法》。浙江在独立后，形成了立宪派与革命派联合掌权的局面。不过，由于浙江是光复会活动的大本营，杭州与省内州府的光复，大多由革命派控制的新军来完成。因此，虽然立宪派士绅汤寿潜以“众望所归”被拥为都督^[96]，但军政府的实权部门却大多操纵在革命派手中。如总司令周承艹炎是光复会会员，负军事全责;政事部长褚辅成系以议员身份在咨议局活动的同盟会会员，总管民政;以后划出的财政部之部长庄崧甫亦为同盟会员;另在都督府内设立的参议会，凡全省重要政务及一切规章，均由其议决，参议员多数为革命党人或与革命党有密切来往的人士。以至汤任都督不久，深感大权旁落，不安于位，后借出任南京临时政府交通总长之名而辞去都督之职。继任的蒋尊簋虽是立宪派名流蒋观云之子，但他本人却是同盟会员。正因为如此，《浙江约法》也就充分体现了革命派的政治理想并维护着革命派的政治利益。其主要特色是，约法规定的议会权力高高凌驾于都督、政务员及法司之上。如对议员人身保障权之规定在四部约法中最为完整;议会有权对都督提出不信任案(其他三部约法中无此规定);议会有解释约法的最高权力;议会拥有约法所定之外的一切权力等。总之，《浙江约法》赋予议会权力之大，其他三部约法实难望其项背。如果说《鄂州约法》是以政务委员会来制衡都督的权力，那么，《浙江约法》则是以议会的权力来约束都督。二者的出发点也大体近似，都在于对都督存有警惕和戒心。

4.《江西约法》。江西因毗邻湖北，响应起义与宣布独立比江苏、浙江两省要早，但由于省内政局不大安定，约法的制定却很迟。省内首先宣布独立的是九江，革命党人在其中起了主导作用。省会南昌的光复，则是革命党人蔡公时等运动新军响应九江起义，满清官吏纷纷闻风而逃，几乎兵不血刃一举成功。南昌光复后，始着手组织全省军政府，由绅商各界举旧军官吴介璋为都督，立宪派刘凤起为民政部长。不久，革命派另举同盟会员彭程万为都督，但遭到立宪派与旧官僚的反对。彭任都督仅27天即被迫辞职，又由毫无革命思想的旧军官马毓宝继任都督。而临时省议会的成立则拖延很久，直到1912年1月6日始得召集。就在政局混乱、秩序不稳的情况下，《江西约法》遂由参事厅制定，交由都督公布，而非由民意代表机关制定或通过，这也是它有别于其他三部约法之处。依据该约法的内容来分析，它显然是沿袭前三省约法而又取其所需拼接而成，故缺乏自己的特色，也不能完全反映江西革命政权内部权力分配及各派力量对比的真实状况。

综上所述，可以获得以下初步认识：第一，在组建省级革命政权和制定省级约法的过程中，革命、立宪两派以及旧官僚之间存在着激烈的权力争夺。立宪派大多与旧官僚结盟，表现出了较浓厚的封建性和妥协性，他们后来胁迫革命派向袁世凯让步，当非偶然。同时，革命派在摧毁封建桎梏方面，虽也存在着不彻底性，对一些汉族旧官僚抱有幻想，但他们能坚持以武力推翻封建旧政权，并努力设法保护民主革命的果实，且对立宪派保持着相当的警惕性和戒备心，这是应当予以肯定的。第二，从《江苏约法》的制定可知，立宪派和旧官僚转向革命一边，大搞“和平独立”和“咸与维新”，对于树立真正的民主政权和推行资产阶级的民主宪政，确曾起了相当程度的消极作用，这大概也是辛亥革命不久后遭遇重大挫折的原因之一。第三，上述几部省制约法所反映出的民主共和宪政思想，比清末立宪思潮中产生的《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》及梁启超在1910年草拟的《中国国会制度私议》中反映的宪政思想，无疑是大大前进了一步。但是，这些约法在采择西方宪政理论和经验时，又程度不等地渗入了一些中国传统的政治思想和观念意识，因而与当时西方(尤其是法、美)的共和民主宪法相比，在思想水平上仍存在一定距离。特别是当时仅有共和观念的流行，而民主宪政思想却未能在群众中广泛普及开来，即政治的社会化程度与群众的参与程度都很低，基层政权大多仍由传统政治人物(旧官吏、士绅)操控。这既反映出辛亥革命的不彻底性或不成熟性，又说明了在数千年专制皇权笼罩下的中国，要完成真正深刻的社会变革其难度极大，辛亥革命显然在短期内难以承担这样的历史重任。